Assises Nationales des Risques Naturels Atelier 7 Economie et risques : la prévention, levier d’une maîtrise du coût des risques naturels ?





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Témoignages et Débats avec les participants


Intervenants :

Cyrille SCHOTT, préfet et conseiller maître en service extraordinaire à la Cour des Comptes

Carole POMARES, chargée de projet, service Eau et prévention des risques naturels, Région Languedoc-Roussillon

Jean-Michel CORNET, Directeur de l’Entente Oise Aisne

Jean-Claude EUDE, directeur général des services de l’EP Loire

Jacques AVRILLON, co-président de l’UNALCI France Inondations

Thierry HUBERT, Chef Adjoint du Service des risques naturels et hydrauliques, DGPR/MEEDTL

Christine LAGARENNE, sous-directrice de l’économie, des ressources et des risques, Service de l’Economie, de l’Evaluation et de l’Intégration du Développement Durable, CGDD, MEDDTL

Laurent MONTADOR, Directeur à la CCR

Stéphane PENET, Directeur des assurances de biens et de responsabilités à la FFSA.

Nicolas TREICH, INRA, Toulouse School of Economics, Expert en ACB

Participants :

Hilaire DOUMENC, DREAL Midi-Pyrénées

Frédéric GRELOT, Economiste, Cemagref, Montpellier

Dominique LE QUEAU, directeur de la Fondation STAE,

Xavier MARTIN, AFPCN, ingénieur général des Ponts, des Eaux et des Forêts honoraire, ancien membre du CGEDD

Cédric PEINTURIER, Chargé de mission Risques au CGDD, MEDDTL

  1. Intervention d’un grand témoin

Cyrille SCHOTT mène actuellement une mission de contrôle sur l’utilisation des fonds publics dans la gestion des inondations, mais n’intervient pas à ce titre, le rapport de la Cour des Comptes n’étant pas encore adopté. Il témoigne au titre de son expérience de préfet de département et de région.

Lors d’une catastrophe, ses premières pensées vont aux victimes, au coût humain, ensuite au coût économique.

Pour prévenir ces catastrophes, il faut d’abord ne pas ajouter du risque au risque. L’idée est économique et semble faire consensus mais les difficultés apparaissent dès qu’on tente de l’appliquer. Il faut une forte volonté de l’Etat pour faire passer les PPRI, du courage et de la vertu. Il faut également réaliser le contrôle de légalité.

Pour protéger les populations des zones urbanisées, une solution est le repli stratégique, Ecologiquement douce, elle est difficile à faire passer humainement. La protection derrière des digues solides a la faveur des élus et des populations. Or un effort doit être accompli pour assurer une véritable gouvernance à ces digues et consentir l’investissement financier nécessaire. La solution des digues ne doit pas être comprise comme une protection absolue : le danger est réel et doit être considéré comme tel.

Depuis les récentes catastrophes naturelles, une volonté s’exprime au niveau national du côté de l’Etat pour faire sortir les PPRI, réaliser les PAPI, faire émerger une gouvernance des digues et réaliser un véritable contrôle de légalité sur l’urbanisme dans les zones à risques. Il faut que cette volonté dure et ne s’étiole pas, notamment devant les échéances électorales. Il faut également responsabiliser les citoyens.

Enfin, il faut mettre en œuvre la directive européenne « inondations » de 2007, qui implique d’arrêter de vrais projets de gestion des risques dans les territoires à risques importants, avec des objectifs, une stratégie et un engagement de tous les niveaux de responsabilité. Les crues centennales ne seront plus que des événements moyens à considérer ; il faudra prendre en compte les événements extrêmes… En conclusion, le travail à accomplir est d’ampleur. Il faut s’y attacher sans tarder, tout en veillant à ce que les actions lancées ne prennent pas de retard.
  1. La prévention comme levier d’une maîtrise du coût des risques naturels

Carole POMARES indique que suite à la répétition d’inondations de 1999 à 2005, la Région Languedoc-Roussillon a mis en place, en 2006, l’Observatoire régional des risques naturels autour de trois enjeux :

favoriser une prise en compte des risques dans l’aménagement du territoire ;

développer une culture du risque ;

suivre, voire évaluer, les actions de prévention.

C’est un outil partenarial pour la prévention des risques naturels à l’échelle régionale, porté par la Région et fondé sur un Comité de Pilotage (Région, Etat, cinq Départements) et des Groupes de Travail par risque réunissant les principaux acteurs régionaux de la prévention des risques (Etat, collectivités, syndicats de bassin versant, experts techniques…). En tant que tel, sa base de données est reliée à d’autres bases. Ses missions sont les suivantes :

collecter et mutualiser l’information en vue d’établir un état des lieux et de suivre l’évolution des risques naturels au niveau régional ;

faire connaître l’information sur les risques naturels au plus grand nombre ;

améliorer les connaissances sur les risques ;

favoriser les échanges et les réflexions/acteurs de prévention des risques ;

suivre, voire évaluer, les actions de prévention mises en œuvre et aider à la décision.

Le risque inondation étant le plus important au niveau régional, la priorité a été fixée sur ce risque.

A ce jour, le site Internet de l’ORN-LR, www.laregion-risquesnaturels.fr, est en ligne sous la forme d’un portail régional diffusant plus particulièrement des informations sur le risque inondation (quel est le risque inondation en Languedoc-Roussillon, missions-fonctionnement et état d’avancement de l’Observatoire, indicateurs de suivi, renvois vers des sites d’information de référence sur le risque...).

En 2008, l’Observatoire a conduit une réflexion collective sur les indicateurs. Deux groupes ont été définis :

  • des indicateurs d’Etat des risques, pour assurer un suivi des aléas, des enjeux, des événements

  • des indicateurs de Réponse, pour suivre, voire évaluer, les réponses apportées en matière de prévention des risques naturels.



A ce jour, une quinzaine d’indicateurs sur le risque inondation peuvent être consultés sur son site Internet via une application de cartographie dynamique, sous forme de cartes et de fiches de synthèse au niveau de différents territoires : communes, bassins versants, départements, région.

Pourcentage du territoire communal en zones inconstructibles du fait des Plans de Prévention du Risque inondation

Les premières missions de l’ORN-LR sont la diffusion de l’information, prioritairement pour la population, les élus, les techniciens (risques, aménagement du territoire…) et l’aide à la décision pour les acteurs régionaux de la prévention des risques. L’objectif de réduction des effets des dommages et l’approche économique sont davantage portés par l’Observatoire national.

Stéphane PENET s’interroge sur les destinataires et les utilisateurs finaux de cet observatoire.

Carole POMARES précise que l’initiative répond au désarroi de la population et des élus, et satisfait prioritairement le besoin d’information sur l’exposition et la prévention des risques naturels.

Xavier MARTIN s’enquiert des liens avec les bases de données de l’Etat, en particulier avec le portail Cartorisque.

Carole POMARES indique que les bases de données Gaspar et de Cartorisque sont utilisées, complétées par des informations issues des services déconcentrés de l’Etat, des syndicats de bassin versant, des Conseils Généraux et autres partenaires de l’Observatoire.

Cyrille SCHOTT souligne que le devoir d’information revient à l’Etat, mais l’IAL (information acquéreur locataire) n’est ni actualisée, ni exhaustive. Pour assurer l’information des citoyens, ce dispositif mériterait d’être relancé en faisant le lien avec l’expérience de la Région.

Jean-Michel CORNET indique que l’Entente est une institution interdépartementale créée en 1968. Ses missions sont la lutte contre les inondations et la préservation de l’environnement. Elle est reconnue EPTB. S’agissant de la mise en place d’une stratégie hydraulique, il faut savoir que les solutions diffèrent selon la fréquence des crues :

protection individuelle à la parcelle pour des crues très fréquentes (tous les un à cinq ans) ;

protection de quartiers par la commune pour les crues fréquentes (5 à 10 ans) ;

ralentissement dynamique pour des crues moyennes (plus de 10 ans) par l’établissement territorial de bassin.

L’Entente Oise Aisne déploie une stratégie selon deux axes :

écrêtement des crues ;

gestion des concomitances.

Elle dispose d’une base de données d’enjeux (localisation, cote) de l’habitat et de l’industrie (secteur d’activité, chiffre d'affaires, nombre de salariés) qui lui a permis de tracer des courbes de dommages basée sur une analyse économique. Elles font par exemple apparaître que dix occurrences de la crue décennale provoquent plus de dommages que la crue centennale sur un bassin. Un optimum économique est défini, sur lequel les efforts sont concentrés. Jean-Michel CORNET présente ensuite des exemples d’aménagement de sur-stockage et de protections rapprochées.

En conclusion, l’approche économique ne répond pas à une demande sociale de suppression du risque. Elle vise à éviter à la société une dépense non prévue. Elle est donc parfois difficile à expliquer.

Jean-Claude EUDE indique que l’EP Loire est un outil de solidarité à l’échelle du bassin de la Loire et ses affluents au service des collectivités, dans une logique de mutualisation des moyens et d’économies d’échelle. Son objectif est la réduction des vulnérabilités territoriales, en ligne notamment avec la directive européenne qui cible la réduction des dommages potentiels et met l’accent sur la compétitivité des territoires. L’EP Loire met en œuvre avec détermination des stratégies non exclusives, mais toujours réversibles, ainsi que des actions souvent expérimentales n’obéissant jamais à des logiques de tout ou rien.

La démarche « industrielle » de réduction de la vulnérabilité aux inondations des activités économiques sur le bassin de la Loire et ses affluents constitue un exemple de gestion ex-ante du risque centrée sur les enjeux exposés, en anticipation de l’application de la directive inondation. Des études et des analyses statistiques ont mis en évidence le coût et la perte de compétitivité que représenteraient les dommages aux entreprises provoqués par une grande crue. C’est sur ce constat que s’appuie la création d’un environnement favorable. A titre indicatif, le prix de la prise de conscience pour 15.000 acteurs économiques, sur sept ans, ne représente qu’un montant total de l’ordre d’1 million d’euros, un montant équivalent au coût moyen d’entretien d’un kilomètre de digue. L’intérêt économique de la réalisation de diagnostics de vulnérabilité gratuits (1 093 au 16 janvier 2012) pour les entreprises volontaires et l’appui financier à la mise en œuvre de mesures est à relier à ces résultats. Les conditions de réussite sont liés à l’échelle d’intervention, le bassin fluvial, qui évite tout ostracisme entre sites et favorise l’émulation, au renforcement du partenariat public-privé et à l’estimation du montant des dommages évitables. Dans la suite de la réalisation de diagnostic, peuvent être mises en œuvre par les entreprises, filières et zones d’activité volontaires des mesures effectives et prioritaires de réduction de leur vulnérabilité. Les plus souvent retenues sont les mesures organisationnelles, moins onéreuses. L’intérêt à agir selon le mode convenu apparaît difficilement contestable.

En conclusion, l’état d’avancement de la démarche est encourageant et conforte le partir pris de favoriser la mobilisation par l’adhésion plutôt que par la contrainte, en incitant les acteurs économiques à faire des choix dans le sens de l’intérêt général sans être prescriptif ni culpabilisant. En contrepartie, un acteur économique qui accepte de réduire sa vulnérabilité doit avoir la garantie d’être au moins aussi bien traité que celui qui attend le dommage pour en appeler à la solidarité.

Dans la suite des échanges, Jean-Claude EUDE précise que le montant des dommages évitables est obtenu à partir de scénarios majorants. L’estimation en jours d’arrêts d’activité et en dommages directs et indirects résulte de l’analyse sur site menée par le consortium et le chef d’entreprise. Les obtenus, souvent minorés, indiquent un ordre de grandeur. Le raisonnement sur le retour sur « investissement » ne se fait pas par entreprise mais au niveau territorial. L’indicateur de résultat prévoit un retour deux fois supérieur au montant du co-financement du FEDER (13,5 millions d'euros) investi dans l’opération. Au vu des premiers dossiers, il devrait suffire d’une vingtaine d’entreprises réduisant leur vulnérabilité pour atteindre ce seuil. La pérennité des mesures organisationnelles prises par les entreprises est conditionnée par une prise de conscience pérenne du risque. C’est pourquoi le lien dans la durée avec les entreprises est essentiel. L’enquête de perception sera d’ailleurs renouvelée en 2012.

Frédéric GRELOT (économiste IRSTEA) s’interroge sur les scénarios d’inondation pris en compte dans le calcul des couts moyens évités.

Jean-Claude EUDE précise qu’un seul scénario de risque majorant a été retenu par toutes les entreprises, indépendamment de la fréquence d’occurrence de l’aléa.

Cyrille SCHOTT souligne l’intérêt de cette stratégie volontaire, qui n’exclut pas une démarche plus contraignante et a toute sa place dans une stratégie globale.

Jacques AVRILLON précise que représentant des associations de victimes d’inondations il défend avant tout le point de vue et l’intérêt du particulier inondé. Celui-ci subit des pertes, vit ou a vécu des situations dramatiques et est de ce fait bien souvent éloigné des réflexions qui ont cours ici. L’inondation subie est en effet un traumatisme grave, qui reste imprimé dans la mémoire et le corps des sinistrés. Dans la démarche d’indemnisation, la valeur morale et affective des biens perdus n’est pas prise en compte, ni la dégradation éventuelle de la santé physique et psychologique qui se révèlera postérieurement au drame vécu. L’inondation subie représente un appauvrissement réel des victimes : dévalorisation du patrimoine immobilier, coûts des travaux de réhabilitation imparfaitement couvert, travaux et aménagement à la charge du sinistré... Ces éléments cantonnent souvent les victimes sur les territoires sinistrés malgré l’envie de s’en dégager.

Les origines de l’inondation d’un site ou d’un territoire proviennent généralement de l’ensemble du bassin du versant amont. Les inondations sont provoquées et amplifiées par des événements pluvieux aléatoires et souvent imprévisibles. Elles sont également dues à l’activité humaine collective : urbanisation expansives, développement effréné des zones d’activité économique et industrielle, imperméabilisation des sols, disparition des zones humides et inondables, pratiques culturales, modifications des sites et des topographies naturels, etc. Il est profondément souhaitable que la question des inondations pour l’avenir soit l’objet d’une priorité d’investissement et d’un projet à terme de la même importance que l’ont été le développement du réseau routier et autoroutier et la modernisation du réseau ferré. C’est d’autant plus important que sont annoncées des données graves : 17 millions d’inondés et 9 millions d’emploi seraient mis en cause dans les 15 à 20 ans à venir. Au regard de la situation actuelle et des perspectives annoncées, un chantier prioritaire doit être mis en route, sous la conduite de l’Etat. Ce plan, qui doit être doté des outils et moyens nécessaires à sa mise en œuvre, y compris coercitifs, pourrait être un plan de première urgence.

Stéphane PENET indique que l’assurance des dommages causés par les aléas naturels peut être abordée de deux façons.

La vision libérale britannique laisse faire le marché. Les assureurs offrent les couvertures qu’ils estiment nécessaires et possibles, au prix qu’ils estiment être le prix d’équilibre. Les assurés s’assurent s’ils le veulent contre un ou plusieurs types de périls. La liberté de chaque acteur est complète et l’assurance constitue ainsi un outil de sensibilisation puissant. L’inconvénient est qu’elle coûte cher, que de nombreux particuliers et entreprises ne sont pas assurés contre les aléas naturels et que des événements majeurs peuvent créer de vrais drames économiques.

La vision française est à l’opposé : le législateur a décidé, au nom de « l’égalité face aux aléas naturels », que tout le monde devait être assuré, au même prix et dans les mêmes conditions. Le dispositif est très encadré et la liberté des assureurs est réduite au minimum. Pour un coût modique, toutes les entreprises comme les particuliers sont biens assurés. Mais ce régime est parfois considéré comme déresponsabilisant dans la mesure où il sensibilise peu à l’exposition accrue des uns et récompense mal les initiatives préventives des autres. Le choix politique français est légitime mais il a des implications économiques qu’il convient d’analyser avec précision et dont certains effets pervers peuvent être corrigés, sans pour autant remettre en cause la philosophie générale.

Les assureurs de la FFSA ont travaillé sur ces questions et ont des propositions.

Pour le particulier, la solidarité tarifaire est la meilleure solution. Une augmentation de 24 euros par an ne le conduirait probablement pas à changer ses habitudes ; il faudra trouver d’autres outils de sensibilisation.

En revanche, l’assurance peut jouer un rôle de sensibilisation des entreprises. Le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles devrait évoluer dans ce sens en offrant aux assurances la possibilité d’une fourchette de taux en fonction de leur appréciation du risque. La configuration de l’exposition de la France aux catastrophes naturelles, concentrée sur certains départements, ne permettrait pas d’évoluer vers un système britannique.

En matière de prévention, la FFSA participe à l’élaboration de l’Observatoire de risques naturels. Son but est de faire en sorte de pouvoir mesurer les arbitrages possibles en matière de prévention et d’améliorer les analyses coûts-bénéfices. L’originalité de l’Observatoire est, à travers la caisse centrale de réassurance et les sociétés d’assurance, de bénéficier de l’historique des dernières années et d’apporter ainsi des éclairages nouveaux. Enfin, il serait possible d’avancer rapidement sur la question des plans de sauvegarde, tant au niveau des collectivités locales que des entreprises.
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