Calendrier Le travail des relecteurs revient entre 15 mars et 5 avril





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7-2-relecture François Laurent


Un papier militant qui en tant que tel n’appelle pas de remarque scientifique particulière, notamment sur la partie agronomique qui n’est peu voire pas traitée. Les a priori concernant la durabilité des divers systèmes de production n’étant pas argumentés mais assénés, ils n’appellent pas de commentaires particuliers, ou alors au-delà de ce que permet un exercice de relecture « académique », tant cela touche aux différences de vision des différentes agricultures sur un territoire.

Un historique intéressant de la Pac, de ses objectifs et des outils.

Une discussion sur le découplage et les 2 piliers  qui n’engage que l’auteur.

Les propositions de solution ou voie à explorer sont peu développées et argumentées , un développement  donnerait du corps à l’article, notamment sur les freins actuels à un modèle plus américain (budget pouvant varier d’une année à l’autre, attitude face à l’OMC…pour les US)

Mais des a priori/ remarques  gênants et non argumentés :

•          La mise au banc des systèmes grandes cultures versus  élevage ou mixte cultures/élevage en terme de durabilité.

•          Le reproche fait sur la concentration des exploitations, la productivité du travail plus élevé en GC….qui sont à analyser comme des réponses et adaptations au contexte.

•          Les remarques sur les grains et les exploitations sont très orientées :

O Parler de prix de grains élevés sans parler de cout de production et d’augmentation du prix des inputs n’a pas de sens en soi.

O l’aléa climatique qui impacte fortement les fondamentaux du marché n’est pas pris en compte.

O Le revenu des exploitations dépend encore beaucoup des aides européennes malgré des prix des grains « élevés » : aucun producteur en UE ne peut vivre durablement sans aide.

La partie sur compétitivité versus durabilité est peu approfondie, et ne fait pas appel à un corpus de connaissances agronomiques :

•          Les producteurs français font un minimum d’agronomie et ne mettent pas la pérennité de leur exploitation en péril pour aller chasser des prix élevés sur certaines productions : pour preuve, les assolements ne se déforment pas si vite et autant que cela d’une année à l’autre. La question des protéines et de la baisse surfaces en protéagineux est une vraie question : comment déplafonner les rendements et rendre cette culture plus attractive ? 

•          Les réformes successives et rapides de politique agricoles sur les 20 dernières années n’aident pas non plus les producteurs à se positionner dans la durée.

•          Associer durabilité et quantité maximale d’engrais ou autres intrants à l’ha est réducteur : c’est l’adaptation des « intrants » au milieu et à l’année climatique avec une cohérence du système de production qui fera la durabilité économique et environnementale.

8- Conséquences de choix politiques sur la place du colza et du pois dans les assolements, conséquences sur les pratiques agronomiques



«  Conséquences de choix politiques sur la place du colza et du pois dans les assolements, conséquences sur les pratiques agronomiques »
Alban Thomas, Anne Schneider et Etienne Pilorgé
Pour comprendre les conséquences des choix politiques sur la place des protéagineux et des oléagineux dans les assolements, nous analyserons de près les évolutions de surfaces du pois protéagineux et du colza, cultures historiquement majoritaires pour l’une et l’autre de ces familles, depuis le début des années 1980 dans les systèmes de grandes cultures français (en replaçant la situation au sein de l’UE). Nous considérons ensuite les conséquences en termes agronomiques dans les bassins de production céréaliers et les perspectives à envisager.
1. Le pois et le colza français dans le contexte économique et politique agricole depuis 30 ans : les conséquences des politiques sur les assolements
Au début des années 1990s, les superficies cultivées en protéagineux atteignaient 760 000 ha le pois et le colza ayant alors des superficies équivalentes. A partir du milieu des années 1990, les surfaces des protéagineux amorcent une baisse tendancielle (– 18,7 % par an sur la période 2003-2008), suivie d’une reprise forte mais temporaire en 2009-2010 ; alors que les surfaces en colza se développent. En 2012, les protéagineux occupaient seulement 197 000 ha (1,65 % de la SCOP hors maïs fourrage, soit une baisse de 18,5 % par rapport à la moyenne 2007-11) alors que le colza 1 605 000 ha (13,48 % de la SCOP totale, soit une hausse de 8,5 % par rapport à la moyenne 2007-11). Comment peut-on expliquer cette évolution différenciée des surfaces ?

Globalement, la faible implantation actuelle des protéagineux s’explique principalement par la diminution progressive du niveau de soutien public via la politique agricole à partir de 1988, mais aussi par la dégradation de sa compétitivité relative par rapport à d’autres cultures en termes de prix et de rendement dans une analyse au produit de l’année de culture. La compétitivité actuelle des protéagineux est ainsi moindre que (i) celle des céréales, portées par le système de production dominant, caractérisé par une augmentation régulière des rendements et par des prix élevés ces dernières années (compensant la disparition du prix garanti auparavant assuré par l’UE qui avait comme objectif premier l’auto-suffisance en céréales), et (ii) celle des oléagineux, tirés par le développement de débouchés spécialisés et contractualisés comme la production de biodiesel.
1.1. Pois : une influence fortement marquée par les réglementations PAC
a. Années 60s : une PAC fondée sur le développement des céréales et les importations d’oléo-protéagineux

Au moment de sa création, la Politique Agricole Commune a été fondée sur l’objectif de l’autosuffisance en céréales, en sucre et en viande, par des mécanismes de « préférence  communautaire » protégeant le marché intérieur européen sur ces denrées. En contrepartie de la protection des céréales, sur la pression des USA, la CEE a concédé l’entrée de quantités illimitées d’oléagineux (soja en particulier) sans prélèvement douanier, par l’accord du Dillon round (1960-1962), consolidé lors du Kennedy round achevé en 1967 (Ledent et Burny, 2002). Au moment où l’élevage européen commençait à s’intensifier avec le recours au tourteau de soja, cet accord a conduit à une forte dépendance de l’UE vis-à-vis des MRP (matières riches en protéines) importées. Le mécanisme de protection des prix des céréales a ainsi conduit à un rapport de prix entre les céréales et le soja dans l’UE souvent bien supérieur à celui observé sur le marché mondial (Carrouée et Coléou 1996). Cette situation a duré jusqu’en 2007, où les prix mondiaux des céréales ont rejoint le prix de seuil européen. L’objectif initial s’est donc poursuivi bien au-delà de celui de l’autosuffisance en céréales, atteint au cours des années 80s, qui marquent le début des exportations subventionnées de céréales, et a modelé fortement les assolements européens.
b. Années 1980 : une fulgurante ascension des protéagineux

La présence du soja et des protéagineux (pois féveroles et lupins) dans les assolements ? n’a été significative en France qu’à partir des années 1980, suite à l’embargo américain sur le soja en 1973 (Figure 1). Une politique européenne pro-active pour les sources de protéines domestiques pour l’alimentation animale (le « plan protéines ») et une organisation du marché ont alors permis le démarrage de ces cultures en Europe pour moins dépendre des importations. Ceci se traduit par une rapide expansion des surfaces de pois sur le territoire français : multipliées par 6.8 entre 1982 et 1992, passant de 103 700 à 705 650 ha. Cette expansion a été accompagnée par des efforts de recherche publique et de soutien au développement de ces cultures. La Politique Agricole Commune (PAC) de l’Union Européenne a ainsi sécurisé la production de protéagineux en garantissant un prix minimum au producteur et une subvention aux « premiers utilisateurs » (les fabricants d’aliments concentrés). Le montant de cette aide aux utilisateurs permettait de compenser la différence entre le Prix Minimum Garanti payé aux producteurs et le prix de marché. Ce soutien communautaire à l’utilisation des protéagineux17 est mis en place en 1978 et sera remplacé par un système d’aide au revenu des producteurs à partir de 1993 (paiement à l’hectare et non plus à la tonne).

Ainsi, les décisions politiques et les incitations règlementaires des années 1980 permettent le développement d’une filière professionnelle effective qui atteint 10 ans après une production record en France: 3 845 000 tonnes de protéagineux sur 753 750 ha en 1993 (dont 3 776 000 de pois sur 737 500 ha). La France est depuis le premier producteur de protéagineux et de pois de l’UE. L’industrie porcine est en volume le débouché principal du pois protéagineux.
c. Un plafonnement à partir de 1988

A partir de 1988, les surfaces européennes de protéagineux stagnent (augmentation pour le pois et diminution pour la féverole) et à partir de 1993 les surfaces françaises emblavées en pois commencent à diminuer. Le premier facteur déclencheur de ce changement est la mise en place en 1988 des quantités maximales garanties (QMG) pour les différentes cultures concernées par les aides PAC (une valeur de 3,5 millions de tonnes pour les protéagineux de l’UE). L’expansion des surfaces est stoppée net. L’instauration des QMG, basées sur un historique, fige en fait la part respective des grandes cultures en Union Européenne, avec une large priorité aux céréales qui bénéficient d’une QMG de 160 millions de tonnes (correspondant à des niveaux de surfaces élevés déjà stabilisés). Ce tournant majeur de la PAC marque le passage de politiques volontaristes, pour tel ou tel secteur, à une volonté de stabiliser les dépenses en préservant les équilibres atteints auparavant.
Dans les années 1990, la production européenne de protéagineux oscille alors autour de 5,2Mt (4.2Mt de pois), avec une augmentation des emblavements en pois aux dépens de la féverole. Au sein des Etats-membres, on observe des différences qui s’expliquent par un cumul de facteurs techniques et réglementaires : les surfaces de pois diminuent régulièrement en France alors que les emblavements danois restent encore importants (entre 70 000 à 120 000ha) au début des années 1990, et que les emblavements en protéagineux sont croissants en Espagne (entre 60 000 et 120 000 ha) et en Allemagne (de 90 000 à 200 000ha) au cours de ces dix années-là, du fait a priori de mesures nationales incitatives comme la prime à l’allongement de la rotation (accessible avec 5 ou 7% de protéagineux) pratiquée jusqu’en 2007 dans deux Länder (Rhénanie du Nord Westphalie, et Bavière) avec des niveaux intéressants (50€ ou 70 euro/ha) en Allemagne (source FAL, Eurocrop).

Au total, entre 1988 et 2003, les différentes réformes de la PAC (Encadré 1) se reflètent au niveau européen par une oscillation des surfaces et de la production des protéagineux autour d’un plafond (lié aux QMG puis SMG, Surfaces Maximales Garanties).
d. Une réduction conséquente des surfaces à partir de 1994 en France et de 2003 en Europe

En comparaison de la situation européenne dont la baisse ne se fait ressentir qu’à partir de 2003 avec la mise en place du découplage (encadré 1) que les surfaces communautaires en protéagineux ont fortement reculé et ce pendant sept campagnes (alors qu’en parallèle les importations de tourteaux de soja ont augmenté de plus de 5 Mt entre 2000 et 2009), alors que les protéagineux bénéficiaient encore d’un complément d’aide spécifique de 55,57 €/ha de 2000 à 2010 (en plus de l’aide de base de 63 €/t applicable à l’ensemble des grandes cultures, à multiplier par le rendement de référence départemental en vigueur).....

En France, lors des premières réformes de la PAC (1992 à 2000), le recul des surfaces de pois, commencé dès 1994 (Figure 2) est plus fortement imputable (i) d’une part à des problèmes agronomiques qui ont affecté le pois de printemps (série de printemps chauds et secs et extension d’une maladie racinaire due à Aphanomyces dans les zones de production majoritaire du pois) alors remplacé dans les bonnes terres par le colza comme tête de rotation des successions céréalières, et (ii) d’autre part à des évolutions réglementaires, directes (disparition des aides aux cultures irriguées) ou indirectes (soutien à la production de biocarburants).
Encadré 1 : Les grandes réformes de la PAC sur les grandes cultures.

En 1992, la première réforme de la PAC (Mc Sharry) imposa une réduction du prix garanti aux céréales compensée par des aides directes (couplées au type de production) et accompagné par un taux fixe de jachère obligatoire. L’objectif affiché de la réforme Mc Sharry étant de réduire les distorsions de marché liées à la politique d’intervention (soutien direct des prix) en rapprochant les prix européens des prix mondiaux, les aides à l’hectare jugées moins facteur de distorsion se sont substituées partiellement aux prix garantis. Les aides sont obtenues en multipliant le rendement de référence départemental18 par un montant à la tonne au niveau national : 78,4 €/tonne pour les protéagineux et 94,3 €/tonne pour les oléagineux et 54,3 €/tonne pour les céréales. Cette aide était constante quel que soit le prix de marché observé.

La deuxième réforme de 2000 (Agenda 2000) a renforcé cette tendance de baisse des prix garantis mais en maintenant un léger avantage aux protéagineux, avec des montants d’aide progressivement alignés à 63 €/tonne (72,5 Euros/t pour les protéagineux) à multiplier par le rendement de référence départemental pour les récoltes 2000 à 2003.

La troisième réforme de la PAC en 2003 introduisant le découplage immédiat ou progressif des aides directes effaça plus encore le différentiel entre les cultures. L’aide protéagineux en 2004 et 2005 comprenait une aide de base de 63 €/tonne (identique pour l’ensemble des grandes cultures) multipliée par le rendement de référence départemental (sec ou irrigué) de 2003, mais avec un complément spécifique protéagineux à hauteur forfaitaire19. de 55,57 €/ha dans la limite d’une S.M.G. (Surface Maximale Garantie) de 1,6 Mha pour l’UE à 25, remplaçant le supplément variable de 9,5 €/tonne. Avec le découplage20 partiel choisi par la France en 2006, les protéagineux bénéficient par rapport aux céréales et oléagineux de ce complément d’aide forfaitaire de 55,57 €/ha en vigueur dès 2004 et maintenu jusqu’en 2011 compris.

En 2010, dans le cadre du « bilan de santé de la PAC » et de la mise en oeuvre de « l'article 68 », un programme d’aide de 39 millions d’euros par an pour la production de protéagineux (pois, féverole, lupin) et de 1 million € pour celle de légumineuses fourragères a été mis en place par le Ministère français de l’Agriculture à partir de 2010 et jusqu'à la prochaine réforme de la PAC. Cette enveloppe budgétaire est à partager entre les producteurs qui déclarent les hectares implantés en France chaque année. L’aide s’est ainsi établie à 100 € /ha pour 2010 et 140 €/ha en 2011. A cela, s'ajoute l'aide européenne de 55,57 €/ha. Le montant de l'aide totale versée aux producteurs français de protéagineux est de 155.57 €/ha en 2010, 195,57 €/ha en 2011 (hors modulation et autre abattement). Pour la récolte de 2012, il ne subsiste que l'aide nationale, l'aide européenne étant découplée. Compte tenu du recul des surfaces en protéagineux en 2012, le montant de l’aide supplémentaire versée aux producteurs de protéagineux récolte 2012, a été fixé à 200 €/ha (hors modulation et autre abattement) (arrêté du 22/11/12 publié au J.O.R.F. du 25/11/12).
Le sursaut des surfaces en protéagineux en France en 2009 et surtout en 2010 est lié en partie à l’application de l’ « article 68 » pour revaloriser l’aide spécifique aux protéagineux (encadré 1). Le total des aides à l’hectare de protéagineux a augmenté de 100 €/ha en 2010 (de 55 à 155 €/ha) puis est passé à 200 € /ha en 2012 (avant modulation et application du coefficient stabilisateur). En 2013, l’aide dépendra des surfaces, avec 40 millions € à diviser par la surface en pois, féverole et lupins. Si par exemple la tendance à la baisse se poursuit comme de 2011 à 2012 (-18%), l’aide pourrait alors atteindre 247€/ha. En plus de l’article 68, les relativement bons rendements des protéagineux en 2008 et 2009 ont été favorables à la hausse des surfaces en 2010. Mais celle-ci est certainement aussi liée à l’aide à la diversification des assolements, qui permet, jusqu’à 2010 compris, d’obtenir un supplément de 25€/ha pour l’ensemble des cultures si l’assolement est composé d’au moins quatre cultures. La MAE rotationnelle, de 32 € /ha de 2010 à 2013 dans les régions éligibles, semble avoir eu moins d’impact (notamment car elle demande un engagement pluriannuel contrairement à l’aide à la diversification).
La perspective dans le cadre de la nouvelle PAC (post-2013) est de permettre un couplage des aides nationales dans la limite de 5%, voire 10%, du budget national pour le premier pilier. Par ailleurs un des critères d’éco-conditionnalité envisagé porte sur l’obligation de 7 % de la surface agricole en surfaces d'intérêt écologique. Côté français, le gouvernement souhaite progresser vers une ‘agriculture performante économiquement et écologiquement’ en déployant un projet « agro-écologie » à partir de 2014, comprenant notamment un plan « protéines végétales », en faveur de l’autonomie fourragère des exploitations et de l’intérêt agronomique et écologique de la culture des légumineuses.



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