Calendrier Le travail des relecteurs revient entre 15 mars et 5 avril





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7-1-relecture Gilles Allaire


Rapport de lecture d’un article « état des lieux »
Nom du relecteur : Gilles Allaire Date : 21/03/2013

Titre de l’article : Le découplage : une chimère théorique qui ignore l’agronomie

Auteurs : JC Kroll
Note importante à l’attention du relecteur : merci de retourner votre rapport sous 3 semaines ; si vous proposez des corrections dans le texte de l’article merci de renvoyer le fichier annoté avec votre rapport de relecture.





Critères

Améliorations recommandées

1

Contenu : pertinence / positionnement de la revue et thème de ce numéro, qualité & originalité des informations


Pertinent



2

Contenu : aspects du sujet non traités et qui le mériteraient

Voir commentaires



3

Construction de l’article : organisation logique, longueur, rigueur présentation des résultats, résumé complet et autonome, etc.


OK



4

Accessibilité à un public non spécialiste


OK

5

Bibliographie spécifique (une bibliographie générale sur le sujet est facultative) : qualité, à jour, fiabilité des sources, références manquantes?


OK

6

Style : clarté, concision, précision, qualité des illustrations, titres et légendes explicites, etc.


OK



Commentaires généraux : (Continuer sur une seconde page si nécessaire)
Globalement l’article est pertinent, bien construit et argumenté. Certains points sont cependant à revoir.
Il est difficile de donner un avis scientifique sur un texte tel que celui-ci qui est une prise de position dans les débats entre écoles de pensée dans le domaine de l’économie théorique et leurs implications sur les orientations de la politique agricole. Ce qui parait alors important c’est la cohérence des arguments et de l’argumentaire de l’auteur, c’est globalement le cas. L’auteur ne traite d’ailleurs pas de la PAC dans sa complexité mais focalise sur la question du « découplage ».

Néanmoins, l’argument sur les ‘productions jointes’, qui justifie le titre de l’article, me parait incorrectement exposé. Je préciserai cette critique après avoir balayé les points précédents de l’argumentaire qui appellent des commentaires plus mineurs.
1/ « la rupture de 1992 »

Le terme rupture est pertinent.

La politique antérieure, la PAC initiale est brièvement définie, ce qui est normal car ce n’est pas le sujet. Peut-être faut-il rappeler, que le marché commun créé en 1960 est d’abord un marché des produits industriels et que la suppression des droits de douanes pour les produits agricoles entre les six pays fondateurs de la CEE n’a pas été immédiate, mais subordonné à la mise en place d’une politique agricole commune. Les principes généraux sont fixés dans le traité de Rome (1957), les principaux règlements adoptés en 1962 (préférence communautaire et prélèvements aux frontières), mais ils sont restés mis en œuvre dans le cadre national jusqu’en 1967… La fusion des politiques nationales dans une politique commune n’est pas allée sans tensions et difficiles compromis. La négociation engagée avec les USA dans le cadre du GATT (Kennedy round) a poussé les européens a trouvé des compromis tarifaires vis-à-vis de l’extérieur et donc à accélérer la mise en œuvre de la PAC, mais aussi à libéraliser les importations de substituts aux céréales européennes (Soja en 1962 et maïs en 1967).
2/ deux paramètres ignorés…

La volatilité des prix agricoles est un vrai problème. Il faut donc des mécanismes de régulation. Cela s'oppose bien sûr à une logique libérale par principe. Ceci dit, il y a différents instruments publics de régulation et l’implication possible de différents niveaux de gouvernement (Etat, Europe, accords internationaux), ainsi que différents instruments qui relèvent d’accords interprofessionnels.

Les « imperfections du marché » sont conçues dans le texte d’une façon très large en incluant la rigidité de la demande et les aléas climatiques ; ce sont là des spécificités structurelles des marchés agricoles (qui expliquent notamment les fluctuations importantes des prix). Il en va de même de la non transparence au sein des filières. Toutes ces imperfections, je ne conteste pas le terme, expliquent que l’on ne puisse concevoir d’équilibre optimal spontané.

Le terme imperfection dans ce cas est à distinguer de ce que les économistes néoclassiques appellent des « défaillances du marché » et qui concernent la production sous-optimale de « biens publics ».
3/ l’émergence du second pilier : il faudrait actualiser l’analyse après 2008…
4/ « logique de guichet ». L’expression est utilisée pour les aides du premier pilier. C’est certes le cas. Toutefois l’opposition entre les 2 logiques (guichet/projet) est généralement utilisée pour distinguer les mesures au sein du second pilier, dont la plus grande partie des aides (en termes budgétaire) sont également dans une logique de guichet (ICHN, soutien des systèmes herbagers).

Le problème des « gaspillages » ou iniquité lié à la « référence historique » pour les aides découplées (cas des céréaliers) n’est pas propre à la logique de guichet. De plus c’est un problème largement franco-français, la France résistant (encore dans les négociations actuelles) à l’abandon de cette référence.
5/ dichotomie premier/second pilier

L’opposition est schématique, mais souligne bien l’argumentaire. C’est une opposition entre deux conceptions certes, mais dans la réalité l’opposition entre des deux piliers est à nuancer. Si dans une certaine mesure, le second pilier compense des « injustices » dans la distribution des aides résultant du premier pilier (par exemple, le soutien à l’herbe en compensation du soutien au maïs pour l’ensilage), il tend tout autant à promouvoir le jeu du marché. Seules les mesures agro-environnementales sont spécifiquement destinées à la production de biens publics. La dotation à l’installation financée dans le cadre du second pilier est responsable d’un suréquipement et a plutôt un effet négatif sur l’emploi. Enfin le soutien à l’économie des zones rurales est une part minime du second pilier, s’articulant avec d’autres fonds européens. Cela va dans le sens de la marchandisation des services…

Si l’on peut effectivement considérer qu’il y deux discours justificatifs de la PAC, l’un en faveur de la compétitivité et l’autre de la production de biens publics, cette dichotomie ne recouvre pas la séparation entre les deux piliers (ce qui apparait bien dans les débats autour du « verdissement »).
6/ « Une question théorique de fond : les productions jointes »

Le premier paragraphe de ce développement (p9) récapitule l’analyse néolibérale qui vise à subordonner le financement de la PAC à la production de biens publics, ce qui implique des mesures de politique publique spécifiques. Cette orientation par les biens publics implique d’abord l’identification des biens publics qui ont une importance pour la société et quels en sont les bénéficiaires, ce qui en soit n’est pas un sujet technique, mais politique. De plus cela suppose que dans le procès de production, les facteurs responsables de ces « biens publics » puissent être identifiés et « disjoints » (s’il s’agit d’externalité négative, comme une pollution, le « bien public » visé consiste à réduire la pollution à la source, dans une proportion suffisante pour avoir un effet et dans une mesure qui résulte ou qui devrait résulter d’une délibération sociale).

L’argument de l’auteur se résume alors à dire que la jointure ne peut être disjointe. Ce qui n’est absolument pas le cas général. Les agronomes sont convoqués dans l’argument d’une façon qui me parait abusive.
Les actifs étant quasiment toujours multifonctionnels, toute valorisation d’une ressource (tout procès de production) débouche sur plusieurs produits ou sous-produits, comme la viande et le cuir pour l’élevage des bovins et dans ce cas, il y a plusieurs débouchés marchands. La « jointure » entre production marchande et « non-marchande » (dite « externalités qui ont un caractère de « biens publics ») pose le problème de la disjonction qui dans ce cas ne peut être spontanément opérée par le marché (sur cette question voir par exemple Allaire G., Dupeuble T., 2003. De la multi-fonctionnalité de l'agriculture à la multi-évaluation de la production agricole. Économie Rurale, n°275, juin 2003, pp. 51-66). Il convient donc de s’interroger sur les possibilités et les moyens d’une disjonction.

Dans le cas des « biens environnementaux » la jonction avec les pratiques agricoles n’est pas naturelle mais technologique (à la fois en termes de techniques et de savoirs professionnels) ; la disjonction est du même ordre. Il n’est pas correct d’écrire : « Or les agronomes savent parfaitement qu’un système de production agricole constitue un tout, au sein duquel les itinéraires techniques s’imbriquent totalement, et qu’il est impossible de séparer les productions marchandes, des productions d’externalités non marchandes au sein des itinéraires de production. Il s’agit, à l’évidence, de productions intimement jointes. » (p9).

Cela renvoie à la question des itinéraires techniques ou des modèles de production optimaux. Je ne pense qu’il y ait aujourd’hui des agronomes qui soutiennent qu’il y une réponse technique unique, en particulier si l’on se situe au niveau du système de production (au niveau exploitation), qui peut être orienté par plusieurs objectifs. Certaines améliorations environnementales peuvent venir, jusqu’à un certain point, d’une meilleure maîtrise des techniques et savoirs existants (exemple fertilisation raisonnée), d’autre demandent que des superficies agricoles soient soustraites à la sole productive comme les « bandes tampons », les haies et les zones humides non drainées. Cela représente certes un manque à gagner mais il n’y a d’impossibilités techniques, de plus les externalités technologiques de ces zones par rapport à la sole productive ne sont pas nécessairement négatives, au contraire. A un niveau plus global des choix productifs, il est possible de cibler des marchés de qualité, avec des modèles de production (cahiers des charges) impliquant des pratiques plus favorables à l’environnement et éventuellement des externalités positives sur l’économie rurale locale.
Ce qui me parait critiquable dans l’approche néolibérale est que l’orientation de la PAC par les biens publics se réduit vite à l’agroenvironnement. Même s’ils sont en général mentionnés dans les discours les bénéfices sociaux de la politique agricole sont oubliés car plus difficilement séparables de certaines systèmes territoriaux et de l’existence même d’une agriculture (indépendamment de ces caractéristiques agroécologiques). L’auteur devrait en rester à cet argument. Mais celui-ci n’a pas la même portée agronomique.

En effet des aides « couplées » (qui restent encore possibles) peuvent se justifier pour maintenir certains systèmes de production dont la disparition aurait dans certaines régions de fortes implications sociales négative (aide spécifique pour le lait en montagne ou pour les troupeaux allaitant).

On peut également considérer que l’agriculture globalement a une valeur pour la nation ou pour l’Europe, justifiée par l’indépendance alimentaire ou le maintien des paysages… L’auteur alors raison de dire qu’importe en premier lieu la viabilité économique de l’agriculture. Mais on ne peut pas en déduire qu’il serait impossible d’opérer un certain nombre d’évolutions des pratiques améliorant les performances agroécologiques de l’agriculture pour cause de jointure intime ou intrinsèque.
Sur ce point, le texte soutient l’idée que le découplage n’est pas une bonne idée, mais pour autant la question reste ouverte. L’auteur donne rapidement son point de vue dans le développement suivant en parlant d’un « système contractuel à moyen et long terme », qui précisément inclus une orientation vers « itinéraires durables ». L’argument précédent devrait donc être reconsidéré.
Décision globale : Accepté avec révisions mineures (sauf sur un point)

Si proposition de rejet : mentionner ici la ou les raisons principales





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