Calendrier Le travail des relecteurs revient entre 15 mars et 5 avril





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5-2-en attente avis écrit de Yves François (échange oral)



6-Etat des lieux : comment des mesures économiques peuvent avoir des impacts agronomiques induits



En attent texte JM Meynard


7-Le découplage des aides : une chimère théorique qui ignore l’agronomie


JCK, 28/11/2012 : Projet d’article pour la revue de l’Association Française d’Agronomie

Le découplage : une chimère théorique qui ignore l’agronomie
JC KROLL, professeur d’économie et politique agricole à AgroSupDijon,

Chercheur au Centre d’Economie et sociologie Rurales appliquées à l’Agriculture et aux Espaces Ruraux (CESAER, UMR 1041 AgroSupDijon / INRA )

RESUME :
Les années 80 constituent une rupture doctrinale dans la manière d’aborder les questions de politique agricole qui se concrétise à partir de 1993 par un « découplage » croissant des aides à l’agriculture. Le « découplage » trouve sa justification dans les démonstrations des économistes libéraux qui occupent une position hégémonique dans la discipline à partir des années 1980. L’analyse montre toutefois que ces résultats reposent sur des hypothèses extrêmement restrictives, alors que l’analyse met en évidences de multiples imperfections de marchés agricoles qui éloignent radicalement d’une situation d’optimum et appelle des interventions correctrices des pouvoirs publics. Dans ces conditions, le découplage, outre les incohérences de la Politique Agricole Commune et le gaspillage des fonds publics auxquels il conduit, soumet les producteurs aux signaux erratiques à court terme des marchés au détriment d’investissements innovants dans des itinéraires agronomiques durables.
SUMMARY :
The 80s establish a doctrinal break in the method of approach the questions of agricultural policy which becomes a reality from 1993 by an increasing "decoupling" of the subsidies to farmers. The "decoupling" finds its justification in the demonstrations of the liberal economists who occupy a hegemonic position in the discipline from 1980s. The analysis shows however that these justification is built on extremely restrictive hypotheses. The analysis highlights multiple failures in agricultural markets, what takes away radically from economical optimum and calls corrective interventions of public authorities. In these conditions, the decoupling leads to incoherencies of the Common Agricultural Policy and to the wasting of the public money. It subjects the producers to the short-term erratic signals of markets to the detriment of innovative investments in sustainable agronomic practices.


La réforme de la Politique agricole commune (PAC) préparée par le commissaire Mc. Sharry en 1992 consacre un concept nouveau : celui de « découplage », qui constitue depuis le cœur de toutes les réformes qui se sont succédées en 1999, en 2003 en 2008, ou se préparent pour 2014. Comprendre l’émergence de ce nouveau concept suppose une plongée dans l’histoire récente, pour se remémorer les processus économiques, cognitifs et politiques dont ils sont l’aboutissement, ce qui fera l’objet d’une première partie. Dans une seconde partie seront analysés les principes économiques sur lesquels repose la justification du découplage, et leur validité dans le champ de la production et des échanges agricoles. Cette analyse permettra de tirer quelques éléments essentiels d’évaluation des nouveaux dispositifs de politique agricole induits par le découplage que constitue désormais l’organisation en deux « piliers » de la Politique Agricole Commune et de ses conséquences en matière de dynamique des systèmes de production (troisième partie) ce qui permettra, en conclusion, de tenter un bilan des avantages et des coûts du découplage en matière de politique agricole commune.


I. Réformes de la Politique agricole commune : le paradigme libéral en action


  • La rupture de 1992 : Le paradigme libéral à l’assaut de l’interventionnisme.


Au commencement de l’Europe communautaire était la Politique Agricole Commune, la PAC, qui est longtemps restée la seule politique vraiment commune, mobilisant à ce titre une part prépondérante du budget communautaire (75% en 1980, 42% en 2012).Ce sont alors les organisations communes de marché qui constituent le pivot central de l’édifice, dans la dynamique de mise en place d’un « marché commun » impliquant la libre circulation des produits agricoles au sein de l’espace européen. Cette politique agricole commune a fait l’objet d’aménagements continuels depuis sa création au gré de la conjoncture et des élargissements successifs. En témoigne l’instauration des monnaies vertes et des montants compensatoires monétaires à partir de 1969, l’instauration d’une coresponsabilité laitière en 1977 puis des quotas laitiers en 1984, la mise en place d’une Quantité Maximale Garantie sur les céréales et d’une jachère volontaire en 1988… Si l’on parle de « réforme » et non plus d’aménagement à partir de 1992, c’est que les dispositions proposées par le commissaire Mc.Sharry marquent une rupture théorique et doctrinale radicale dans la manière d’appréhender les questions communes de politique agricole.
Cette rupture est l’aboutissement d’un long processus de maturation économique et politique débouchant dans les années 1990 sur remise en cause des principes initiaux de la PAC, établis dans le contexte géopolitique et doctrinal bien spécifique de guerre froide qui a fait suite à la seconde guerre mondiale. Pas question, dans ce contexte, d’abandonner la sécurité d’approvisionnement alimentaire et le pilotage de la production agricole de la nouvelle Communauté au seul jeu du marché. Les marchés et les prix agricoles seront encadrés par les pouvoirs publics avec des prix suffisamment incitatifs pour les producteurs, mais qui restent stables et raisonnables pour les consommateurs, ce qui suppose une protection des marchés communautaires d’une concurrence internationale trop brutale et de cours mondiaux trop fluctuants, négociée au GATT dans les années 60. Dans ce contexte politique et doctrinal, l’intervention publique dans la régulation des marchés, aussi bien agricoles que monétaires et financiers, est revendiquée comme une condition d’amélioration du bien-être collectif, avec un objectif de « parité de revenus » pour les producteurs agricoles, de sécurité d’approvisionnement pour les consommateurs.
L’évolution doctrinale qui s’opère dans les années 70 et qui débouchent sur une nouvelle conception des politiques agricoles au début des années 1990 ne constituent qu’une transposition fidèle, dans le champs de l’économie rurale, du bouleversement doctrinal qui affecte l’ensemble des conceptions économiques : remise en cause des principes macro-économiques keynésiens11 qui avaient inspirés le pilotage de la croissance durant les trois décennies d’après-guerre et réhabilitation des thèses monétaristes et libérales en cours avant la grande crise de 1929. C’est ce qu’illustre, dans le champ idéologique, l’attribution en 1974 de ce qui tient lieu de « Prix Nobel » en Économie, à Friedrich Hayek, fervent défenseur des thèses libérales radicales de l’école autrichienne et pourfendeur tenace, dès les années 50, des hérésies keynésiennes. Dans le domaine agricole, cela s’illustre par la création en 1976 de l’Association Européenne des Économistes Agricoles (EAAE en anglais) qui constituera le creuset dans lequel se peaufineront les critiques de la PAC qui restent aujourd’hui la justification de toute nouvelle réforme ( Kroll, Pouch, 2012).
Dans le champ politique, ces thèses trouvent un écho décisif avec l’arrivée de R. Reagan à la présidence des États-Unis, et de M. Thatcher au poste de Premier Ministre au Royaume-Uni. Cette dernière a beau jeu de vilipender l’explosion des dépenses de la PAC pour le soutien des marchés et la résorption coûteuse des excédents agricoles exportés à grand renfort de subventions à l’exportation, qui faussent les signaux du marché. De fait les cours mondiaux s’effondrent au début des années 80, suite à la récession de la demande internationale induite par les nouvelles politiques de rigueur monétaire et d’ajustement structurel imposées par le Fond Monétaire International aux pays du sud fortement endettés, et à l’apparition de nouveaux exportateurs (Brésil, Thaïlande etc.) qui poussent les feux de leur production pour dégager les excédents en devises nécessaires au remboursement de leur dette. Un écart vertigineux se creuse alors entre les prix européens et les cours mondiaux, aboutissant à l’explosion des dépenses de restitution à l’exportation nécessaires pour résorber les excédents européens sur les marchés internationaux. Hostile aux principes de la PAC dès son entrée dans la CEE en 1972, le Royaume -Uni a désormais de nouveaux arguments pour dénoncer l’absurdité d’une politique qui lui coute si cher et lui rapporte si peu.



  • Les fondements théoriques d’une nouvelle doctrine


Cette critique de la PAC trouve un puissant argumentaire dans les démonstrations des économistes qui occupent désormais le devant de la scène : le soutien des prix conduit au gaspillage des fonds publics et à une situation sous optimale. Il favorise certes les producteurs européens mais pénalise lourdement les consommateurs (prix européens supérieurs au cours mondiaux) et les pouvoirs publics (dépenses budgétaires de la PAC). Le retour à l’optimum suppose de rendre leur liberté aux marchés, de rétablir le signal des prix pour optimiser l’emploi des facteurs de production par ajustement spontané de l’offre et de la demande.
Est-ce à dire qu’il faut supprimer toute aide à l’agriculture ? Pas nécessairement, à condition de mettre en place des aides directes qui ne perturbent pas le signal des prix. C’est le principe du « découplage » qui vise à supprimer les aides liées aux prix et aux volumes produits, pour y substituer des aides directes au revenu, indépendantes de toute activité de production, et pour cela dites « découplées », sans effet de distorsion sur les marchés. Les économistes montrent alors que les aides publiques gagnent en efficacité, le découplage limitant les « distorsions » de concurrence qui pénalisent les consommateurs (prix abusivement élevés) et l’Etats (coûts de résorption des excédents).

L’analyse économique libérale est féconde. Elle se complète de nouvelles considérations concernant les « biens publics », coproduits par l’activité agricole. En effet, la nouvelle orthodoxie économique qui préside désormais aux destinées de la PAC reconnaît, dans certains cas bien spécifiques, l’inefficacité des mécanismes du marché pour une allocation optimale des ressources. C’est le cas en particulier en ce qui concerne les biens qui ne sont pas exclusifs (impossibilité d’une appropriation privative) et non rivaux (la consommation par l’individu X n’interdit par la consommation par l’individu Y). Ce type de bien est appelé « bien public ». Concernant l’agriculture il s’agit par exemple de la production de biens comme les paysages, la qualité des eaux, etc. Dans ce cas bien particulier, il peut être légitime que les pouvoirs publics rémunèrent les producteurs pour qu’ils produisent ces biens en suffisance, pour répondre aux demandes de la collectivité (Lastase et Al., 2012)
Il y a donc trois types de dépenses publiques :

- Les « mauvaises » dépenses liées au soutien des prix et à l’intervention sur les marchés qu’il faut proscrire car elles faussent le signal des prix.

- Les aides directes découplées, dont l’effet sur l’optimum économique est neutre, et qui relèvent d’un choix extra économique de répartition.

- Les aides spécifiques destinées à la rémunération de la production de biens publics, qui sont légitimées par les nouvelles demandes sociétales.

La dialectique qui se met en place avec les réformes qui s’enchaine à partir de 1992 consiste à faire évoluer la répartition de ces trois  types d’aides , d’abord par la mise en place d’aides directes de plus en plus découplé, mais aussi, pour les libéraux les plus convaincus, par la suppression des aides directes découplées au revenu (premier pilier de la PAC) pour les cibler sur la rémunération de la production des biens publics que demande la collectivité (deuxième pilier de la PAC).


II Marché virtuel, marchés réels : la théorie à l’épreuve des faits

  • Les hypothèses de la concurrence parfaite

Les travaux justifiant la dérégulation des marchés reposent sur un cadre théorique néoclassique standard de concurrence parfaite. Dans ce cadre, la libéralisation des marchés et la suppression des quotas trouve sa raison d’être dans une augmentation du bien-être collectif. Ce résultat n’a en fait rien de surprenant, puisqu’il est inscrit dans les hypothèses même du cadre théorique mobilisé. A partir du moment où l’on pose l’hypothèse de l’existence d’une concurrence parfaite, et de marchés parfaitement efficients, par construction, toute décision administrative qui contraint l’ajustement de l’offre et de la demande et le libre jeu de la fixation des prix écarte de l’optimum économique.

La question qui se pose alors est d’évaluer la vraisemblance des résultats obtenus, compte tenu des hypothèses du modèle et, à partir de là, la légitimité des prescriptions de politique agricole qu’on peut en tirer. Or selon les modélisateurs eux-mêmes, le poids des hypothèses dans les résultats est déterminant : « Surtout, nos simulations montrent que cette mesure dépend fortement de la représentation économique qui est faite du secteur agricole et de l’environnement dans lequel il évolue. En introduisant l’existence d’un chômage involontaire, plutôt concentré dans les zones rurales, ou une transmission imparfaite des prix dans la chaîne alimentaire entre les producteurs agricoles et le consommateur final, le calcul de l’inefficacité peut être tout simplement renversé » (Gohin, 2009, à propos de l’inefficacité présumée de la PAC).

Il suffit ainsi de changer quelques hypothèses du modèle pour que les conclusions en soient inversées, et avec elles les indications normatives qui en découlent. Or les hypothèses sur lesquelles repose la construction des modèles d’équilibre concurrentiel, général ou partiel, mobilisés pour justifier le découplage sont nombreuses et souvent très restrictives (Guerrien, 2008). Outre un certain nombre de contraintes concernant la nature des fonctions de production et de consommation (convexité, continuité, absence de rendements d’échelle ou de rendements constants), on suppose une parfaite atomicité de l’offre et de la demande (pas d’oligopole ni d’oligopsone), des agents isolés qui ne réagissent qu’au seul signal des prix (pas d’interactions stratégiques), des coûts de transaction nuls (information complète, transparente, immédiatement disponible et gratuite, parfaite mobilité des facteurs de production, etc.), la possibilité aux agents d’actualiser dans le présent leurs besoins futurs (abolition du temps, donc de l’incertitude et du risque), etc.

Dans ces conditions, les modèles d’équilibre peuvent constituer des outils utiles pour stimuler la réflexion et interroger la réalité (pourquoi les choses ne se passent pas comme prévu dans le modèle?). Mais leurs résultats, fortement induits par les hypothèses nécessairement simplificatrices sous-jacentes et les hypothèses ad hoc sur les paramètres nécessaires au bouclage du modèle, sont bien trop contingents pour qu’on puisse prétendre en tirer sans précaution des indications impératives pour définir les orientations à long terme d’une politique agricole. D’autant que, bien souvent, les résultats quantitatifs annoncés sont peu significatifs, et souvent inférieurs à la précision du modèle.

Reste que le soutien des prix et la maîtrise des productions (quotas laitiers, quotas sucrier, droits de plantation viticoles) constituent, dans le modèle néoclassique, une « rente indue » aux producteurs qui doit disparaître pour améliorer le bien-être collectif. Les plus radicaux considèreront que cette disparition doit se faire le plus vite possible, sans indemnisation. D'autres, plus modérés, accepteront une indemnisation temporaire ou une aide compensatoire plus pérenne, mais à la condition expresse qu’elle soit totalement découplée de la production pour ne pas fausser les signaux du marché et ne pas altérer le bien-être des consommateurs. En effet, dans cette représentation du marché, les aides découplées sont de simples transferts des contribuables vers les agriculteurs, qui modifient la répartition du « bien-être » entre les différents agents économiques, mais ne modifient pas la situation d’optimum économique.

  • Deux paramètres ignorés : la volatilité des prix et les imperfections des marchés

Dès lors que l’on prétend sortir d’une axiomatique purement théorique, pour tirer des modèle des implications concrètes de politique publique, se pose la question de l’adéquation des hypothèses à la réalité du fonctionnement des marchés concernés, les marchés agricoles pour notre propos. Or les marchés agricoles présentent un certain nombre de caractéristiques qui s’éloignent sensiblement des hypothèses de la concurrence parfaite.

Le calcul du bien-être opéré dans les travaux de modélisation précédemment analysés n’intègre pas le coût de l’instabilité des marchés agricoles ni, à l’inverse les bénéfices de leur stabilisation pour la raison simple que l’on se situe dans un univers statique, qui ignore la temporalité des phénomènes économiques, et donc les possibilités de fluctuations des prix au cours du temps. Les politiques agricoles ne sont vues que comme des politiques de transfert entre groupes sociaux (producteurs, consommateurs et contribuables) et leur fonction stabilisatrice de marchés structurellement instables n’est jamais prise en considération dans ce type d'évaluation.

Or la volatilité des prix et l’instabilité des marchés agricoles constituent des phénomènes essentiels en agriculture, qui ont très tôt interpellé les économistes ruraux. Dès la fin du XVII ième siècle, le statisticien anglais Gregory King expliquait que de très faibles variations des quantités produites induisaient d’importantes variations de prix. En 1938, l’économiste américain Mordecai Ezekiel montrait comment les incertitudes sur les prix et les anticipations des producteurs pouvaient conduire à des situations de marché explosives (modèle du “cobweb”) et c’est à partir de là, dit-on, qu’il aurait persuadé le président Roosevelt de la nécessité d’une politique agricole de régulation des marchés concrétisée par l’  « Agriculture Adjustement Act » de 1938. (Pouch 2012). Plus récemment, des auteurs comme J.M. Boussard, F. Girard et M.G. Piketty ont repris et développé l’argumentaire, en démontrant que la faible élasticité de l’offre et de la demande alimentaire par rapport aux prix, conjuguée aux comportements d’aversion au risque des producteurs en situation d’incertitude conduisait à des marchés de type “chaotiques” caractérisés par des séquences de prix extrêmement instables (Boussard, Girard, Piketty 2008). Dès lors le “signal des prix” et l’ajustement spontané de l’offre et de la demande perdent toute pertinence pour permettre une quelconque efficacité économique dans la recherche du bien-être collectif. Ainsi se justifie une intervention régulatrice des pouvoirs publics, pour ajuster la production aux besoins du marché dans le moyen et le long terme, ajustement que le jeu spontané du marché réalise de manière anarchique, coûteuse pour les producteurs, les consommateurs et la société dans son ensemble (Kroll 1989).

Ainsi, de multiples « imperfections de marchés » se cumulent dans le secteur agricole et alimentaire pour expliquer l’inefficacité, en l'absence de régulation, d’un ajustement spontané de l’offre et de la demande, qu’il s’agisse de la rigidité de la demande par rapport aux prix, facteur de fluctuations brutales des prix, des variations aléatoires du volume de production, suite à des évènements climatiques, sanitaires... , de l’ asymétrie d'information sur la valorisation de la matière première par les industrie d’aval, des contraintes techniques qui créent une situation de dépendance économique limitant fortement les marges de négociation, de l’importance des investissements spécifiques dans la production comme dans la transformation, qui interdisent toute forme de coordination strictement marchande par le seul jeu des prix et de l’ajustement spontané à court terme de l’offre et de la demande12. S’ajoute à cela les difficultés d'ajustement de la production suite à une baisse des prix : même lorsque les prix baissent, lorsque les charges de remboursement des emprunts liés aux investissements l’exigent, les producteurs peuvent continuer à produire pour couvrir leurs coûts fixes tant que les prix restent supérieurs à leurs coûts variables, d’où une offre atypique qui ne répond pas nécessairement à court terme, à la baisse des prix.

  • L’inaccessible perfection


Inutile de multiplier les observations : les « imperfections de marché » sont telles en agriculture et les conditions de fonctionnement des marché réels tellement éloignées des hypothèses de concurrence parfaite sur lesquelles se fonde l’argumentaire justifiant la dérégulation des marchés communautaire et le découplage des aides , qu’il n’y a aucune chance que le libre jeu du marché puisse conduire à un quelconque optimum , ce que les théoriciens de l’équilibre général (Harrow , Debreu, Morgensen) avaient parfaitement bien explicité (Guerrien 2008). Dès lors qu’une seule des hypothèses nécessaires au bouclage du modèle n’est pas réunie, rien ne permet de prétendre, dans le stricte cadre de la théorie libérale néoclassique, que le libre jeu du marché puisse conduire à un quelconque optimum. On se situe manifestement dans une situation que la théorie économique qualifie d’optimum de second rang, dans laquelle une intervention publique peut tout à fait se justifier théoriquement, pour corriger justement les imperfections en question.

A ce point du raisonnement on peut s’interroger sur le bien-fondé de la notion même d’ « imperfection de marché ». Certes la notion d’ « imperfection de marché » permet aux économistes de s’affranchir d’une représentation parfaitement métaphysique du fonctionnement des échanges, et de produire des analyses plus en phase avec la réalité observable. Il n’en reste pas moins qu’elle perpétue le mythe de l’existence possible de marchés « parfaits ». Supposons un instant que les biologistes ou les sociologues nous définissent un Homme parfait, et se mêlent d’expliquer l’imperfection des individus réels par l’analyse de leurs déviances par rapport à ce modèle idéal ? Ne crierait-on pas, à juste titre, à l’eugénisme ou au totalitarisme ? C’est pourtant bien ce que prétend imposer l’école de pensée qui occupe aujourd’hui une position hégémonique en Sciences Economiques, et qui a inspiré les réformes récentes de la PAC. N’est-il pas temps de sortir de la métaphysique et des jugements de valeur : les marchés ne sont ni parfait ni imparfaits : ils sont « parfaits » pour ceux qui en profitent, et « imparfaits » pour ceux qui en sont victimes !.

III Rémunération des biens publics et second pilier : les avatars du découplage.


  • L’émergence du second pilier de la PAC


Dans les premiers temps de la construction européenne, il existait bien deux volets de la PAC, relevant de deux sections distinctes du Fond Européen d’Orientation et de Garantie Agricole (FEOGA), l’instrument communautaire de financement de cette politique :

- un volet consacré aux Organisations Communes de Marchés, par grande famille de produits (OCM céréales, lait, viande bovine, sucre, vin, etc.) financé en totalité par la section « garantie » du FEOGA,

- un volet consacré à la modernisation des exploitations, précisé par les directives socio-structurelles européennes de 1971, relevant de la section « orientation » du FEOGA et faisant l’objet d’un cofinancement des États-membres. Nul besoin ressenti à l’époque de développer une quelconque référence à un deuxième pilier. De fait, la section « garantie » mobilise 95 % des crédits du FEOGA tandis que la section « orientation » n’en consomme que 5 %.
Le second pilier dit du « Développement rural » voit le jour en 1999, à l’occasion des accords de Berlin, qui constituent un premier approfondissement de la réforme pilotée par le Commissaire Mc.Sharry, au début des années 1990. La notion de « deuxième pilier » s’inscrit dans le prolongement immédiat de la rupture théorique qui a conduit au premier découplage, encore partiel, des aides directes en 1993. Il se justifie par la nécessité de réorienter les financements vers la production des « biens publics » correspondant aux nouvelles attentes sociétales (aménités environnementales notamment) et la nécessité d’élargir la palette des bénéficiaires des aides PAC à d’autres acteurs du monde rural que les seuls agriculteurs. Le choix des mots n’est certainement pas innocent. L’image suppose implicitement un nouvel équilibre de l’édifice, et donc implicitement un « rééquilibrage » entre les deux piliers, qui se concrétisera à partir de la révision à mi-parcours de 2003 par un premier transfert de 5 % des crédits du premier pilier vers le deuxième pilier, puis d’un nouveau transfert de 5 % lors du « bilan de santé » de 2008.



  1. Une logique de « projet » plutôt que de « guichet »


Parmi les avantages reconnus au second pilier figure la plus grande responsabilisation des États-membres comme des bénéficiaires. En substituant à la logique « de guichet » (premier pilier) une logique de projet (second pilier), les dispositions du deuxième pilier conditionnent l’attribution des aides publiques à un engagement des bénéficiaires sur des actions précises et ciblées. A l’inverse, la logique « de guichet » qui conduit à distribuer les aides sans conditions (si ce n’est de respecter les règlements en vigueur, ce qui paraît la moindre des choses) peut se révéler source de démobilisation des producteurs face à leurs responsabilités environnementale et sociale.

Cette logique de guichet peut aussi s’avérer source de gaspillages budgétaires importants, lorsqu’ avec le découplage et le calage des aides - individuelles ou régionalisées - sur des références historiques, elle conduit à continuer à verser des aides substantielles à des producteurs qui n’en ont nul besoin, dès lors que les prix agricoles dont ils bénéficient ont connu une forte revalorisation : c’est le cas aujourd’hui des céréaliers qui continuent de bénéficier d’aides directes substantielles , alors même que le prix des céréales est plus du double du prix théorique d’intervention.13 En regard de ces gaspillages, on conçoit aisément que la logique du second pilier, qui permet de cibler les aides sur des objectifs précis et mesurables puisse avoir la faveur de nombreux analystes.



  1. Une dichotomie schizophrène ?


Subsiste toutefois un certain nombre de problèmes économiques et d’efficacité dans l’emploi des fonds publics qui méritent d’être examinés. Le corollaire du découplage, c’est le retour au libre jeu des marchés, la production devant s’orienter selon les signaux des marchés. Même si les économistes ne s’entendent pas nécessairement sur les politiques à mener, un accord assez unanime se fait sur les effets à attendre de la dérégulation des marchés, qu’ils soient considérés comme inéluctables sinon souhaitables par les uns, ou comme préjudiciables par les autres. Il est notamment à peu près acquis pour tous que la dérégulation des marchés, en laissant jouer sans garde-fou la compétition entre les régions, les systèmes de production et les exploitations entrainera une concentration accrue des exploitations avec une réduction accélérée des emplois en agriculture, une spécialisation toujours plus poussée des systèmes de production, une régression des systèmes mixtes associant cultures et élevage, une spécialisation et une concentration régionale toujours plus poussées des productions dans les régions les plus favorables et un recul des productions dans les régions moins favorables. Ce sera tout particulièrement le cas en France, en production laitière, avec la sortie des quotas, dont les modalités de gestion avait permis de stabiliser la répartition régionale de la production. (Kroll, Trouvé,Deruaz, 2010). Rien d’étonnant à cela : c’est l’aboutissement logique du libre jeu des « forces du marché » (version contemporaine de la « main invisible » d’A. Smith) pour optimiser l’emploi des facteurs, développer la compétitivité et maximiser le rendement financier des capitaux investis.
A partir de là, on peut, en caricaturant à peine, se livrer à un jeu d’opposition quasi systématique des objectifs de compétitivité du premier pilier et de durabilité du second pilier. Alors qu’il s’agit dans le premier pilier de spécialiser les systèmes de production, on développera dans le second pilier de multiples aides à la diversification. Alors qu’il s’agit, dans le premier pilier de renforcer les spécialisations régionales et la concentration des productions dans les régions les mieux placées, il s’agira dans le second pilier de développer des aides aux régions en difficulté, pour maintenir une occupation harmonieuse du territoire et préserver les paysages. Alors qu’il s’agit, dans le premier pilier de renforcer la spécialisation des exploitations avec une séparation toujours plus poussée des productions végétales et des activités d’élevage, avec une concentration des effluents d’élevages d’un côté et recours aux engrais minéraux et à l’énergie fossile de l’autre, on se propose de subventionner dans le second pilier des mesures agroenvironnementales pour promouvoir des systèmes de production plus soucieux de l’environnement. Alors qu’il s’agit dans le premier pilier de mobiliser tous les atouts de la spécialisation internationale en important les aliments du bétail que l’Europe ne sait pas produire de manière compétitive (protéines végétales notamment) et en exportant ce que demandent les marchés mondiaux (céréales, poudre de lait…), il s’agira, dans le second pilier de soutenir la diversification des cultures et le développement des cultures protéagineuses pour promouvoir des assolements plus équilibrés. Alors que la concentration des exploitations implique un exode agricole inéluctable, on se propose dans le second pilier de revitaliser les espaces ruraux en y stimulant la création d’emplois. Est-il besoin de multiplier les exemples ? Dans leurs objectifs, les deux piliers se révèlent parfaitement contradictoires.


  1. Une question théorique de fond : les productions jointes


Progresser dans la prospection de réponses plus crédibles suppose un retour sur quelques questions simples d’économie publique. Le raisonnement qui conduit à l’identification de deux piliers distincts repose, rappelons-le, sur la dualité entre le libre jeu du marché d’une part (avec éventuellement des aides publiques à condition qu’elles soient découplées) et la rémunération de la production de biens publics d’autre part, lorsqu’il est avéré que le libre jeu du marché ne permet pas leur production en suffisance pour répondre à la demande collective. L’analyse économique se double d’une doctrine simple en matière d’amélioration de l’efficacité des politiques publiques résumée dans la formule imagée : « Une porte – une clef ». Plus les politiques publiques sont ciblées sur des objectifs précis, plus elles sont efficaces. C’est pourquoi il ne faut pas mélanger les objectifs et promouvoir d’un côté une politique de libéralisation des marchés pour accroitre l’efficacité productive de l’agriculture, et de l’autre une politique bien distincte de soutien à la production de biens publics, ciblée sur des objectifs environnementaux et sociaux bien précis.
Or cette dichotomie entre premier et deuxième pilier pose une question théorique de fond : celle de la « jointure » entre biens marchands et biens non marchands ( Aumand, 2003). La séparation de la rémunération du producteur entre une rémunération par les prix des productions marchandes et une rémunération par les pouvoirs publics des biens publics produits repose sur une hypothèse lourde : l’indépendance des cycles de production de ces deux types de biens. Or les agronomes savent parfaitement qu’un système de production agricole constitue un tout, au sein duquel les itinéraires techniques s’imbriquent totalement, et qu’il est impossible de séparer les productions marchandes, des productions d’externalités non marchandes au sein des itinéraires de production. Il s’agit, à l’évidence, de productions intimement jointes. C’est donc d’abord par la rémunération du produit, que se valorisent les aménités liées aux choix des itinéraires de production, et sans production marchande rentable il ne peut y avoir de production d’aménités non marchandes, sauf à accepter pour cela de payer un prix exorbitant (mobiliser des entreprises d’entretien des espaces verts pour tondre les alpages abandonnés par exemple), sauf encore à rémunérer sur fonds publics l’entretien des espaces récréatifs privés des grands propriétaires fonciers, comme le proposent - sans rire - certains économistes européens (Buckwell 2009).14 Comment justifier sinon le maintien d’aides couplées aux vaches allaitantes et

aux brebis, comme le concèdent les règlements communautaires, si ce n’est par la reconnaissance implicite que la meilleure manière d’entretenir l’espace et de préserver les paysages, c’est d’y faire paître des animaux ?
A l’inverse, on ne peut pas se réjouir d’une production de plus en plus efficacement orientée par le marché et s’inquiéter en même temps, comme le font aujourd’hui certains experts de la Commission, de voir les producteurs retourner leurs prairies lorsque le prix des céréales monte et que celui du lait et de la viande stagne :

« Avec la situation actuelle des prix de marché, nous courons le risque d’une «céréalisation» de l’agriculture européenne au détriment des éleveurs, des prairies permanentes, de l’environnement, de la qualité de l’eau et de l’air, de la diversité des paysages » (Garcia-Azcarate, 2012).

On ne peut pas en même temps vouloir inciter les producteurs à suivre les indications du marché et prétendre leur interdire de retourner leur prairie, sauf à considérer que les indications de prix à court terme des marchés ne sont pas pertinentes pour promouvoir une agriculture durable.


  1. Compétitivité versus durabilité : deux échelles de temps incompatibles


Apparaît ici une contradiction radicale entre le projet de développement d’une agriculture durable et celui d’une agriculture orientée vers la compétitivité prix par les signaux du marché. Le développement d’assolements durables suppose par exemple des rotations de cultures longues sur 4, 6 ou 10 ans (complémentarités entre légumineuses et autres cultures, rupture des cycles de développement des parasites), selon un pas de temps parfaitement incompatible avec les ajustements à court terme des assolements en fonction du signal des prix. L’investissement dans des itinéraires de production durables à moyen et long terme suppose que cet investissement ne soit pas ruiné par un retournement intempestif des marchés à court terme. Cette assurance de l’investissement dans la durabilité suppose donc une garantie contre les fluctuations à court terme des prix.

Seul un système contractuel à moyen ou long terme garantissant aux producteurs une rémunération minimale de ses produits sous forme par exemple de prix minimum garantis suffisamment rémunérateurs ou de paiements contra-cycliques ajustés en fonction des prix du marché, peut lui garantir que l’investissement dans des itinéraires de production innovants ne se retournera pas contre son intérêt. Il permet alors, en contrepartie, un engagement dans des itinéraires de production réellement durables, qui doit se vérifier à partir d’un certain nombre de critères, tels que, par exemple, un apport maximum par animal et par hectare de matière azotée importée sur l’exploitation, une productivité minimale des consommations intermédiaires (mesurée par la part des dépenses d’approvisionnement dans les produits) etc.. (Kroll, 2010)
Sans développer les multiples arrangements qui peuvent s’imaginer, il apparaît dans tous les cas que la jointure étroite en agriculture, entre production marchande et production d’aménités environnementales ou sociales, ne permet pas de concevoir une conditionnalité environnementale et sociale exigeante, sans un minimum de garantie contre les incertitudes et les aléas du marché. C’est ainsi toute l’architecture de la PAC qui mérite d’être revue si l’on veut que les objectifs de durabilité arrêtés à Göteborg en 2004 ne restent pas en agriculture des vœux pieux, perpétuellement réitérés à l’occasion de chaque réforme mais jamais suivis d’effets (Boussard, Trouvé 2010).
Conclusion : la politique a ses raisons que la raison ne connaît pas

Pourquoi dans ces conditions persister dans le découplage des aides directes  alors même que Les Etats-Unis, qui avaient découplé leurs aides en 1996 sont revenus dès 2002 à un système de paiement contra cyclique, c'est-à-dire des paiements ajustés en fonction du niveau des prix ? Pourquoi les experts économistes auprès de la Commission européenne s’évertuent-ils à défendre le découplage contre vents et marées alors que leurs homologues de l’ESR (Economics Resaerch Service de l’USDA, ministère de l’agriculture des Etats-Unis) considèrent que le découplage des aides est une erreur ? Pourquoi, alors que le prix des céréales flambe et que le financement du budget communautaire est en crise, la Commission s’obstine-t-elle à gaspiller les deniers publics en continuant à verser, au nom du découplage, des aides à des producteurs qui n’en n’ont désormais nul besoin ?
Avec les dernières réformes de la PAC, avec le passage en 2003 à un dispositif d’aides totalement découplées et le démantèlement des principaux dispositifs des organisations communes de marchés, la Commission a ouvert la voie à une instabilité chronique des marchés qui pénalise simultanément les producteurs les consommateurs et les contribuables :
- de son propre aveu, la Commission reconnait aujourd’hui que l’instabilité des marchés se traduit par des fluctuations de prix importantes dont la transmission dissymétrique pénalise lourdement les consommateurs européens : lorsque les prix à la production augmentent, les prix à la consommation augmentent, mais lorsque les prix à la production diminuent, la diminution n’est pas transmise symétriquement aux consommateurs. Ce mécanisme entretient l’augmentation des prix à la consommation, ce qui est particulièrement dommageable dans une période de récession économique ou l’on observe une paupérisation d’un nombre croissant de citoyens européens, sans qu’aucune politique alimentaire commune ne permette leur accès à une alimentation normale, comme cela peut se faire dans d’autres régions du monde 15;
- simultanément, l’instabilité des marchés induit des coûts croissants de gestion du risque qui augmente les coûts de production des agriculteurs, en pénalisant la rentabilité des investissements. Elle favorise les choix de production à court terme au détriment des investissements à long terme dans des itinéraires de production durables, tournant ainsi délibérément le dos aux engagements pris à Göteborg en 2003,
- enfin, répétons-le, le découplage des aides constitue un gaspillage préjudiciable des fonds publics, en conduisant à distribuer des aides importantes à des producteurs qui n’en ont pas besoin et en interdisant simultanément tout renforcement des aides aux catégories d’agriculteurs en difficulté. En instaurant un régime de paiement unique à l’hectare, la commission détourne les fonds publics dans le versement de rentes foncières indues qui n’ont plus aucune signification en regard des objectifs de sécurité alimentaire et d’approvisionnement à un prix raisonnable de consommateurs.
Apparaît donc aujourd’hui une exigence pressante d’évaluation des coûts réels du découplage des aides et de l’instabilité des marchés qui en découle, qu’il s’agisse des coûts économiques directs pour les producteurs (insécurité des investissements), pour les consommateurs (transmission dissymétrique des prix) et pour les contribuables (mauvaise affectation des aides publiques gaspillées en rentes indues), qu’il s’agisse aussi des coûts indirects environnementaux (orientation des systèmes de production vers des itinéraires techniques non durables, concentration géographique des production au détriment de l’aménagement du territoire) et sociaux (aides à la surface et au capital au profit de l’agrandissement et au détriment de l’emploi 16).

On l’aura compris, les arguments économiques ne sont le plus souvent mobilisés et entendus que pour autant qu’ils permettent de donner une apparence de caution scientifique aux pratiques politiques, et rapidement oubliés quand ils en contredisent le bien fondé. De ce point de vue, les critiques théoriques que l’on peut formuler à l’encontre du découplage n’épuisent pas l’intérêt de l’artifice pour conduire la négociation politique et budgétaire entre 27 États-membres aux intérêts parfois divergents et à la conscience européenne parfois émoussée. Derrière l’argumentaire économique se masque en fait une toute autre question, d’ordre essentiellement politique : l’impossibilité des institutions européennes à préserver les acquis communautaires (dont la PAC) et à promouvoir un jeu coopératif, qui transcende les divergences entre Etats-membres, exacerbées par les crises financières et une concurrence débridée.

Or, ce qui a fait la force historique de la PAC c’est précisément qu’elle a canalisé la concurrence entre les pays européens et permis, par le truchement des compromis politiques successifs, que chaque Etat-membre y retrouve à peu près son compte, les avantages politiques de la coopération l’emportant sur les hypothétiques avantages économiques à attendre d’une concurrence exacerbée entre les Etats et les régions de l’Europe (L. Bourgeois, C. Servolin, 2002). Les dernières réformes de la PAC s’inscrivent il est vrai dans le contexte beaucoup plus vaste d’une libéralisation des échanges qui, en donnant le primat à la compétitivité économique sur les autres objectifs, notamment les objectifs de cohésion sociale, territoriale et de solidarité, risque d’entraîner la construction européenne dans un processus de décomposition irréversible. En ce sens, la décomposition de la PAC, longtemps considérée comme le fer de lance de la construction européenne, ne serait que le signe avant-coureur d’un processus beaucoup plus profond de décomposition de la construction européenne sous les coups de la mondialisation.
Référence des auteurs cités
AUMAND A. 2003 «  les implications de la multifonctionnalité de l’agriculture pour l’efficacité économique des politiques publiques ». Thèse de doctorat en Agro-économie, Ecole Nationale Supérieure Agronomique de Montpellier.
BOURGEOIS L., SERVOLIN C.,2002La localisation des productions agricoles dans l’UE : la PAC, un pragmatisme systématique favorable au maintien de la répartition des activités agricoles sur le territoire”. Académie d’Agriculture de France. Séance du 20 mars.
BOUSSARD J.M., GERARD F.  PIKETTY M.G., 2008. Should global agriculture be liberalized? Theories, models and realities” . Edition QUAE, Montpellier, France, 175 p. 
BOUSSARD J.M., TROUVE A. (dir.), 2010, "For a New European Agriculture and Food

policy", rapport pour le "Mouvement européen pour la souveraineté alimentaire et une nouvelle PAC", rapport financé par Oxfam/Novib, Pays-Bas et Amis de la Terre Europe.
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Economie rurale N° 318-319, juillet-septembre
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