Calendrier Le travail des relecteurs revient entre 15 mars et 5 avril





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RCAI/UTA NS : Résultat courant agricole avant impôts par actif non salarié à temps plein

UDE : Unité de dimension économique (16 UDE correspondent à une exploitation de 24 ha de blé, 40 UDE à 60 ha de blé, et 100 UDE à 150 hectares de blé)
Sources : nos calculs d'après les données RICA 2002 à 2009, Agreste Chiffres et données n° 161, 170, 177, 189,195, 203, 210, 214
Figure 1 : évolution du revenu agricole dans le secteur laitier, avec et sans aides


Apparaît immédiatement l'importance prédominante des aides publiques dans la formation des revenus et ce dans toutes les catégories de dimension économique. L'objet n'est pas ici de discuter du bien fondé de ces aides directes, mais de rappeler un constat simple : sans aides publiques, les revenus disponibles par actif en production laitière ne sont pas, sauf année exceptionnelle, supérieurs à 5000 euros par an dans toutes les catégories d'exploitations, voire sont négatifs dans la période 2008-2009, y compris dans les grandes exploitations (plus de 100 UDE) qui, sans aides directes, ne se révèlent pas plus performantes que les autres. On se demande dès lors où peut bien se cacher la prétendue rente des quotas, dans un résultat aussi faible.
1.2 Imperfection des marchés et volatilité des prix : les coûts induits de l'instabilité
Ces modèles a-historiques et statiques ignorent les raisons, le problème collectif qui ont amené à créer un instrument public et à mettre en place un marché régulé instaurant des volumes maximums de production. Ce problème collectif est lié en premier lieu à l’instabilité des marchés agricoles, un élément essentiel à intégrer pour comprendre la dynamique du secteur laitier et la question de l'efficacité économique de la filière.
Pour plusieurs raisons liées à de multiples « défaillances de marché », les prix agricoles et en particulier des produits laitiers sont extrêmement volatiles en l'absence de régulation, et l’ajustement spontané de l’offre et de la demande conduit à des indications de prix le plus souvent totalement déconnectées du coût marginal de production [Dedieu S. et Courleux F. (2009) ; Keane M. et O’Connor D. (2009) ; Boussard et al. (2008)]. Ainsi, alors que jusqu'en 2005, grâce aux mécanismes de régulation communautaire, les prix du lait européens étaient bien moins volatiles que les prix mondiaux, leur instabilité a fortement augmenté du fait de leur rapprochement avec les cours mondiaux à la suite des réformes de la PAC (cf. Figure 2). Résulte de cette instabilité nouvelle des prix une amplification brutale des fluctuations des revenus laitiers à partir de 2006, avec un pic en 2007, puis un effondrement en 2008 et 2009 et un rétablissement précaire depuis. En outre, la très forte volatilité du prix des céréales et des tourteaux de soja affecte fortement les coûts de l’alimentation animale et constitue un facteur supplémentaire d’instabilité des revenus.



Beurre






Poudre de lait


Figure 2 : Prix européen et mondial de la poudre de lait et du beurre (Keane, O'Connor, 2009)
Avec cette porosité croissante entre marchés domestiques et internationaux, les cours mondiaux ont une influence de plus en plus déterminante sur la totalité de la production et des revenus. Ceci alors même qu’une fraction réduite de la production totale de lait européen est exportée, moins de 10 % en 2009 [Jongeneel R. et al. (2010)]. Il en est de même de la production laitière mondiale, si bien que ces prix dit mondiaux sont en fait ceux d'un marché résiduel d’ajustement de produits de base (poudre de lait et beurre essentiellement), qui s’échangent à un prix généralement très bas mais pouvant flamber brutalement en cas de déséquilibre ponctuel du marché. Cette volatilité peut avoir des conséquences économiques graves, provoquant des crises de trésorerie et de remboursement des dettes, sources de gaspillage d'investissement productifs. Elle renforce les difficultés de financement : les banques sont plus réticentes à investir dans des activités soumises à une forte incertitude, ce qui remet en cause les projets d'investissement et les contrats de long terme, à la fois des producteurs et des transformateurs [Keane M. et O’Connor D. (2009)].
En outre, les cours internationaux de la poudre de lait et du beurre sont fortement orientés par le prix à l'export de la Nouvelle-Zélande, qui ne fournit que 4 % de la production laitière mondiale, mais près du quart des exportations [International Dairy Food (2010)]. Ce prix, compte tenu des coûts de production particulièrement bas en Nouvelle-Zélande, ne reflète pas du tout les coûts de production des principaux producteurs laitiers dans le monde, notamment l'Europe, pourtant nécessaires à l’approvisionnement de la demande solvable.
Associés au soutien des prix et au stockage, les quotas laitiers ont donc joué un rôle important de réduction de la volatilité des prix européens, en stabilisant les volumes de production et en les ajustant aux besoins du marché. Ils ont également permis un réel assainissement du marché et ainsi une baisse des subventions aux exportations : grâce aux quotas, les dépenses de soutien des marché laitiers qui représentaient 42 % des dépenses agricoles communautaires en 1980, n'en représentaient plus que 4,5 % en 2004, soit environ 2 milliards d'euros36.
1.3. Effets sur la répartition des marges le long de la filière
Il est impossible de concevoir un marché parfaitement concurrentiel entre acteurs de la filière laitière : la nature périssable du produit impose des contraintes importantes, avec souvent l'existence d'une seule unité de collecte et de transformation dans le bassin environnant. Les producteurs et les consommateurs ont quant à eux un caractère atomisé, face à une industrie laitière de transformation et une distribution de plus en plus concentrées37. En découlent des pouvoirs de négociation inégaux, une transmission très imparfaite des variations de prix du producteur au consommateur voire une situation relevant de la définition de marché captif (Gouin, 2008 ; Cour des comptes européenne, 2009, Dedieu et Courleux, 2009).
Dans ce contexte, la volatilité des prix, accentuée par la sortie des quotas laitiers, risque de pénaliser encore davantage les producteurs et les consommateurs. Les transformateurs et les distributeurs peuvent en effet, en période de surplus, faire pression sur les producteurs pour baisser les prix sans répercuter cette baisse sur les consommateurs, et inversement répercuter la hausse des prix à la production sur les prix à la consommation [Keane M. et O’Connor D. (2009)], ce que confirment les observations actuelles de la Commission européenne (2009). Cette dissymétrie dans la transmission des prix, immédiatement répercutés à la hausse, mais imparfaitement répercutés à la baisse, constitue une source nouvelle d’inflation des prix à la consommation. Ainsi, la Commission européenne fait état d'une évolution à la baisse des prix départ usine des produits laitiers entre 2006 et 2009, tandis que les prix à la consommation ont augmenté de 14%.
2. La suppression des quotas : quels effets sur les dynamiques territoriales ?
2.1. L'accélération du mouvement de concentration de la production et de spécialisation des régions
De façon générale, les projections convergent pour considérer que la suppression des quotas sans compensation remettra en cause la pérennité d'un grand nombre d'exploitations [INRA-Wageningen (2002) ; IPTS, EuroCARE Bonn (2009) ; Jongeneel R. et al. (2010)]. Ces derniers estiment par exemple le prix critique du lait, couvrant l'ensemble des coûts de production y compris la dépréciation des actifs38, à 0,34 euros/litre en moyenne dans l'Union européenne. Ce prix est supérieur au  prix du lait qu’ils anticipent à long terme de 0,26 à 0,27 euros/litre en prenant en compte l'ensemble des réformes de la PAC et l'accord de l'OMC. Même si le raisonnement doit être pris avec précaution car il est difficile de comparer une situation présente avec une estimation à long terme, la plupart des prévisions s’accordent sur la perspective d’un renforcement brutal de la sélection, y compris dans les pays disposant déjà de structures d’exploitation réputées les plus compétitives. Ainsi, dans leur simulation, Jongeneel et al. (2010) prévoient que 5 % d’augmentation du volume de quota alloué aux Pays-Bas d’ici 2015 entraînera une perte de marge brute de 2000 € pour les petites exploitations, mais un gain de 5000€ pour les grandes exploitations intensives, avec seulement 30% des exploitations laitières néerlandaises qui resteraient rentables en cas de suppression des quotas. Même si ce résultat peut paraître excessif, il montre qu’on se prépare, aux Pays-Bas, à la poursuite d’un intense mouvement de restructuration. 
Sans quota, la recherche de diminution des coûts de collecte devrait pousser également à l'augmentation de la taille des exploitations, à la concentration géographique de la production et à un renforcement de la spécialisation régionale. Cette évolution est liée aux facteurs de localisation qui jouent en l'absence de régulation dans la production de lait standard : (i) le coût de production des exploitations (lié notamment à la proximité portuaire pour un accès moins coûteux à des protéines végétales) et leur capacité d'augmentation de production, (ii) le coût de collecte des exploitations vers les usines de transformation (lié étroitement à la densité laitière des régions et à la taille des exploitations), (iii) le coût de transport des produits finis vers les consommateurs. Sans quota, les industries pourront plus facilement imposer une collecte en fonction de ces facteurs, sachant que les zones bénéficiaires verront certains de leurs avantages renforcés par le jeu d'une concentration accrue [Daniel K. et al. (2008)].
Cette spécialisation régionale des systèmes de production remet en cause la complémentarité entre ateliers laitiers et surfaces en cultures (valorisation des déjections animales comme amendements, valorisation des cultures en fourrages...), dans un contexte d'augmentation des prix des intrants et de l'alimentation animale [Dedieu S. et Courleux F. (2009)]. Une simulation de sortie des quotas laitiers [Lelyon B. et al. (2011)] montre que le potentiel d'augmentation de la production des exploitations laitières repose nécessairement sur l'augmentation de la part d'alimentation animale concentrée, sur l’augmentation des animaux et des intrants par hectare, ce qui entraîne une dépendance plus grande des exploitations aux variations de prix des concentrés (céréales et soja notamment) et des autres intrants. Au final, l’intensification des systèmes laitiers et la concentration géographique de la production découlant de la suppression des quotas renforcent la pression sur l’environnement.


    • Vers une divergence entre modèles de production


L'instauration des quotas en 1984 a contribué à stabiliser la répartition de la production entre les États-membres. Dans le nouveau contexte de suppression des quotas et de libéralisation des marchés laitiers européens, les différents États-membres, voire les différentes régions, héritent de situation très diverses et développent des ambitions contradictoires. Certains États-membres comme les Pays-Bas ou le Danemark disposent d'avantages absolus : proximité des ports et de zones de consommation, quasi monopole de transformation contrôlé par le système coopératif (Friesland et Campina contrôlant 80% de la collecte néerlandaise, Arla Foods 90% de la collecte danoise39), conditions naturelles et agronomiques favorables qui les conduisent à projeter une forte augmentation de leur production... D'autres régions disposent de conditions agronomiques ou économiques qui autorisent une possible reconversion de leurs producteurs vers d’autres activités agricoles (grandes cultures, élevage hors sol...), manufacturières ou de service. Mais beaucoup d’autres régions se retrouvent en difficulté, notamment les zones à handicaps naturels qui restent dépendantes de la production laitière pour assurer l’entretien de leur espace et le maintien de leurs emplois, mais qui ne bénéficient pas de niches spécifiques pour la production d'AOC et se retrouvent en compétition avec les autres régions pour la production de lait standard.
D'autres facteurs historiques et politiques orientent les stratégies adoptées par les États-membres. C'est le cas notamment des différentes modalités d’application des quotas qui, après plus de deux décennies, ont eu une action structurelle déterminante sur les pays et les régions, qui se retrouvent plus ou moins bien armés pour affronter la sortie des quotas et s’adapter à la nouvelle concurrence frontale. En France, la répartition géographique de la production a été stabilisée par les quotas et les réductions du volume global de l'offre ont été appliquées en faveur des zones défavorisées, des jeunes agriculteurs et des petites et moyennes exploitations [Barthelemy D. et al. (2000)]. D'autres pays ont eu une gestion plus libérale des quotas, comme les Pays-Bas ou le Royaume-Uni. L'application différenciée de ce dispositif dans l'Union européenne depuis 1984 a renforcé les disparités de structures entre pays et entre régions européennes, accroissant les tensions à attendre d’une nouvelle compétition sur les marchés suite à la sortie des quotas (cf. Annexe 2).
Les différentes stratégies retenues par les pays et régions dépendent également des soutiens agricoles mis en place hors de la PAC. Ces soutiens relèvent de dispositions suffisamment discrètes pour ne pas être notifiées à l'Union européenne. Ils sont particulièrement difficiles à identifier et encore plus à chiffrer. Il peut s’agir d’aides financières directes, de soutiens à l'investissement, de reports de crédits et de charges sociales, de dispositifs d'allègement fiscal comme aux Pays-Bas, d'aides à la production d'énergies renouvelables comme en Allemagne... Ils peuvent être à l'origine de nouvelles formes de distorsion de concurrence, en même temps qu’un facteur déterminant d’accroissement des disparités. Ils devraient jouer à l’avenir un rôle déterminant, de même que les cofinancements nationaux et régionaux du 2nd pilier de la PAC, et ce d’autant plus que les aides du 1er pilier diminueront.
Les études de cas dans l'Union européenne confirment ainsi une évolution divergente des modèles de production, que l'on peut qualifier comme suit :

  • Le modèle français, qualifié de « territorial et social » [Chatellier V. et Perrot C. (2007)], se retrouve désormais de plus en plus éclaté entre les zones de montagne exclues du jeu de la compétitivité par les coûts de production mais pouvant dans certains cas bénéficier de stratégies de différenciation, le bassin du grand Ouest qui ne demande qu'à augmenter sa production mais où les contraintes environnementales s’accumulent, le croissant Nord où la densité laitière est encore importante mais menacée par la concurrence, les zones de polyculture menacées, à de rares exceptions près, par la déprise laitière ;

  • le modèle danois, qu'on peut qualifier de « productiviste débridé », favorise toujours systématiquement la croissance en volume via l'agrandissement et les gains de productivité du travail au prix d'un endettement extrêmement important. Ce qui, en cas de prix déprimés, place les exploitations dans une situation de grande fragilité ;

  • le modèle néerlandais, qu'on peut qualifier de « productiviste rationnel », privilégie l’efficacité économique, l'organisation forte de la filière et le développement d’entreprises familiales robustes et patrimoniales ;

  • le modèle allemand, qui a en fait éclaté dès le début des années 90 avec la réintégration des Länder de l’Est. Il est désormais partagé entre les petites unités du Sud, les unités du Nord plus grandes et plus compétitives et les très grandes unités de l’Est ;

  • le modèle anglais, qui peut être qualifié à la fois d’économe (faibles coûts de production, investissements modérés) et régressif (nombre limité d’installations, faible renouvellement des éleveurs).


En dépit des multiples critiques dont ils ont pu faire l’objet, les quotas laitiers ont jusqu’ici joué un rôle essentiel de pondération des effets de la concurrence entre les États-membres, et dans un pays comme la France, de solidarité entre régions. En témoignent les évolutions relativement contenues de la production laitière dans les pays européens entre 2000 et 2009 (cf. Annexe 2). La suppression des quotas libère aujourd’hui les forces de divergence entre les différents modèles.
Si nous nous référons aux objectifs de compétitivité affichés par la Commission européenne, le modèle laitier à privilégier serait plutôt du type expansionniste. Ce modèle qui confronte les exploitations à la concurrence internationale consiste en une recherche constante de baisse des coûts de production par une intensification toujours plus poussée de la production par actif, par hectare et par vache laitière. Il implique un mouvement continu d'agrandissement et de spécialisation des exploitations laitières afin d'optimiser la productivité du travail, notamment par les économies d'échelle. C'est un modèle déjà adopté par certains États membres qui se préparent à augmenter fortement leur production, ce que confirment nos enquêtes aux Pays-Bas, où les professionnels de la filière laitière projettent une augmentation de la production de 30% dans les 15 années à venir. Adapté, dans le court terme, à certaines régions de l’Union européenne, le modèle "expansionniste" est en revanche inaccessible à beaucoup d’autres régions, si bien que la sortie des quotas menace leur production, en libérant les forces d’une concurrence frontale entre États-membres et entre régions.
3. Quelles alternatives à la sortie des quotas ?
3.1. Le contre exemple des États-Unis
Même s'il faut se garder de transpositions trop rapides, l'analyse comparée des politiques laitières reste un exercice riche d'enseignements. Deuxième producteur mondial de lait de vache derrière l'Union européenne à 27 (134 millions de tonnes en 2010), les États-Unis (85 millions de tonnes en 2010) disposent d'une politique laitière extrêmement élaborée qui semble à l'antipode des évolutions observées en Europe, alors même que les États-Unis sont astreints aux mêmes règles de l'OMC que l'Union européenne.
La politique laitière des États-Unis constitue un dispositif extrêmement complexe, résultant de l'articulation d'outils d'intervention variés, activés par les pouvoirs publics selon l'état des marchés. Outre le maintien d'une solide protection aux frontières, prévaut aux États-Unis un système de segmentation des marchés laitiers pour éviter que le prix des produits qui ne font l’objet d’aucune concurrence internationale (laits de boisson, produits frais) ne soit tirés vers le bas par le prix des produits industriels qui s’échangent à l’international à un prix très volatile et parfois très bas. Pour cela les Federal Milk Marketing Orders (FMMO) définissent quatre classes de produits laitiers, selon leur destination (laits de consommation, crèmes et produits faits, fromages, beurre et poudre) avec différenciation des prix et encadrement des marges de la transformation et de la distribution pour chaque classe de produits. Ces marges sont fixées par l’USDA (United States Department for Agriculture, équivalent du Ministère de l’Agriculture), selon un barème complexe défini à partir d’auditions publiques et d’enquêtes de prix. Un prix unique au sein de chaque FMMO est ensuite versé aux producteurs grâce à un système de péréquation (nommé pooling), les transformateurs placés sur les moins bons créneaux de valorisation recevant des compensations de la part de ceux qui valorisent le mieux le lait, ce qui permet de faire bénéficier tous les producteurs à égalité des différentes possibilités de valorisation du lait par les laiteries.
L'encadrement des marges de l'aval conduit néanmoins à répercuter une grande partie des fluctuations des prix des produits laitiers sur les producteurs de lait. Aussi, un certain nombre de dispositifs d'intervention permettent-ils de soutenir les prix et donc les revenus à la production. Le programme DPPSP (Dairy Products Prices Support Program) permet de maintenir les prix au-dessus d’un niveau plancher par achats publics de poudre de lait et de beurre. Le programme d’aides contra-cycliques MILC (Milk Income Loss Contract) représente quant à lui un système d'assurance publique des marges des agriculteurs, grâce à des aides directes contra-cycliques variant selon les prix des produits mais également selon les prix de l’alimentation du bétail. En outre, des programmes d'aides d'urgences exceptionnels peuvent être déclenchés, lorsque l'action des autres programmes se révèle insuffisante, comme cela a été par exemple le cas en 2009. S'ajoutent encore à ces programmes d'autres dispositifs fédéraux de soutien à la promotion des produits, sur le marché domestique ou à l'exportation, de soutien aux assurances et au développement des marchés à terme, ainsi que des dispositifs complémentaires des États, qui peuvent s'avérer d'une certaine ampleur dans les grands États laitiers comme la Californie ou le Wisconsin. Rappelons enfin les programmes transversaux d'aide alimentaire aux couches défavorisées et aux écoles, d'un poids tout à fait considérable (100 milliards de dollars en 2010), assimilables à une intervention publique (achat public par consommateurs insolvables interposés), dont les effets sur le secteur laitier sont plus difficiles à évaluer.
Le soutien et la préservation des marchés domestiques constituent donc un enjeu essentiel de la politique laitière des États-Unis, alors même qu'ils développent leurs exportations de produits laitiers depuis le milieu des années 2000 et ambitionnent de pousser les feux des exportations vers l'Asie du Sud Est et la Chine. En production laitière, la régulation publique des marchés reste la règle aux États-Unis et on est loin de la situation de désengagement des pouvoirs publics qui prévaut en Europe. Les discussions autour du prochain Farm Bill ne font que confirmer cette orientation.
En effet, en dépit des outils existants, les éleveurs n'ont pas été épargnés par la chute des prix du lait en 200940. Le Sénat et la Chambre des représentants ont alors proposé un dispositif rénové d'aides contra-cycliques, conditionnées à la participation à un programme de maîtrise des volumes en cas de dégradation de la conjoncture [Dedieu M-S. et Claquin 2012 ; Schnepf R. 2012]. Deux niveaux d'aides contra-cycliques pourraient ainsi être choisis par les producteurs, avec des aides de base et des aides complémentaires et optionnelles, en fonction des niveaux de marge et de volume de production que les agriculteurs souhaitent couvrir. Ces aides seraient déclenchées au niveau fédéral en fonction d'un indicateur simple combinant prix du lait à la production et prix des principaux produits entrant dans l'alimentation des vaches laitières (maïs, soja, luzerne). En contrepartie, en cas de dégradation de leurs marges, les producteurs seraient incités à réduire leurs volumes par rapport à une référence, évolutive dans le temps. Si les dispositions du Farm Bill actuel ont pour l'instant été prolongées faute d'accord budgétaire, ces discussions augurent d'ores et déjà d'un renforcement de l'intervention publique dans le secteur laitier.
3.2. Le renforcement de l'organisation des acteurs privés comme solution au problème ? Une illustration à partir du cas suisse
En regard des multiples questions que posent la sortie des quotas et le désengagement des pouvoirs publics, un nouveau discours se consolide au niveau européen sur l’utilité du maintien de certaines formes de régulation, à condition de substituer aux anciennes formes publiques, présumées archaïques et coûteuses, des formes rénovées de régulation, présumées plus efficaces et mieux adaptées au nouveau contexte de la concurrence internationale. Sont ainsi mis en avant des outils et des formes de coordination essentiellement privés : renforcement des relations contractuelles et des organisations professionnelles, développement de systèmes d'assurance et de fonds de mutualisation, amélioration des conditions de la concurrence par la transparence de l’information, marchés à terme...
En particulier, le renforcement de l'organisation des producteurs et des interprofessions est avancé comme un moyen de rééquilibrer leurs relations contractuelles avec l’aval (en témoigne le « paquet lait » nouvellement adopté). Mais par delà le consensus dont il peut faire l’objet, il suscite encore de nombreuses questions. Les groupements de producteurs en Suisse fournissent un premier retour d'expérience : la suppression des quotas laitiers a abouti à la création d’une nouvelle interprofession pour le "lait d’industrie" en charge de l’organisation collective des marchés. Cette interprofession repose sur l’existence de contrats de longue durée, comportant des indications de volumes et de prix, entre organisations de producteurs et transformateurs, et sur la transparence du système. Quelques mois après la mise en place de cette interprofession, plusieurs points clefs méritent d’être soulignés. La nature trop atomisée des organisations de producteurs, ainsi que leurs liens de dépendance avec l'industrie de transformation41, ont engendré des comportements individualistes nuisant aux intérêts collectifs de la profession. En effet, si collectivement les groupements de producteurs ont intérêt à une maîtrise volontaire de leur production, ce qui ne constitue guère que leur seul levier d’action dont ils disposent pour défendre leur prix, chacun peut avoir intérêt à augmenter sa production en espérant récupérer à son profit de nouvelles parts de marchés. Il fut ainsi rapidement établi que ce système ne pouvait fonctionner sans un dispositif de gestion des quantités, évolutif en fonction de la conjoncture de marché. Au final, ce système éprouve de grandes difficultés de fonctionnement dans la mesure où, en l’absence d’un arbitrage des pouvoirs publics, l’interprofession n’est pas en mesure d’activer efficacement les outils mis à sa disposition.
Les exemples étudiés montrent donc que dans les filières industrielles, une forme strictement privée ne permet pas de répondre efficacement à l’instabilité structurelle des marchés agricoles et que l’intervention publique reste indispensable, soit par une prise en charge directe par l’administration du contrôle des marges des opérateurs, comme aux États-Unis, soit par des règles strictes imposées et une délégation de pouvoirs de la part de l’État en direction des interprofessions, leur conférant un statut d’institutions quasi publiques : ce pourrait être le cas en Suisse si, comme le préconisent certains acteurs, dont ceux de la production, l'État imposait en plus de la « force obligatoire » (qui permet à l'interprofession d'appliquer les décisions à l'ensemble de l'interprofession) des règles strictes en matière de représentation et de pouvoir de décision des différents opérateurs, pouvant aller jusqu’à une organisation unique des producteurs vendeurs de lait, comme c’est le cas au Canada, et comme le préconise le syndicat suisse des producteurs de lait.
Conclusion
C'est en s'appuyant sur des modèles mobilisant une formalisation standard du marché que la Commission européenne, faisant fi des leçons à tirer de la "crise du lait", a décidé la poursuite d'une dérégulation des marchés laitiers et la suppression des quotas. L’élargissement du cadre d’analyse et la mobilisation d'approches économiques moins conventionnelles, conjugués aux enseignement des observations empiriques, permettent de montrer les limites de ces raisonnements et les défaillances des marchés non prises en compte dans les modèles standards : la volatilité intrinsèque des prix agricoles, la concentration des acteurs de la transformation et de la distribution, les conséquences environnementales et sociales d'une sélection des exploitations et d'une intensification de la production... L’analyse comparée des modes de régulation des marchés laitiers dans quelques pays qui pèsent dans la production laitière, ou exemplaires par les caractéristiques de leur régulation, permet ainsi de souligner les écarts parfois considérables qui peuvent exister entre les discours normatifs et la réalité observable. En outre, les conséquences de la dérégulation des marchés, qu'il est à présent difficile de nier, ont amené les mêmes partisans de la suppression des quotas à proposer de nouveaux outils, qui ne peuvent se substituer aux dispositifs des régulations publiques des marchés et aux arbitrages politiques qu’ils impliquent.
Toutefois, au-delà du « paquet lait » adopté l'an passé, le secteur laitier fait l'objet de discussions dans le cadre de la préparation de la PAC de l'après 2013. Suite aux propositions de la Commission quant à cette réforme, la commission agricole du Parlement européen a récemment ouvert des voies pour la réintroduction d'outils de gestion des volumes en votant, en janvier dernier, un amendement prévoyant l'activation d'incitations visant à résorber les excédents de lait en cas de « déséquilibre grave ». Les producteurs acceptant de réduire volontairement leur production seraient financièrement récompensés, alors qu'une pénalité s'appliquerait à ceux qui l'augmenteraient42. Les négociations entre les 27 États membres restent toutefois à venir quant à cette proposition
Le démantèlement des outils communs de régulation de la PAC jusqu’alors mis en œuvre remet en cause la solidarité entre États-membres et régions, par l’exacerbation de la concurrence, la renationalisation et la régionalisation des interventions publiques qu'elle induit. Ceci hypothèque la cohésion politique de l’édifice communautaire, désormais sans protection dans un contexte international concurrentiel de plus en plus tendu. Jusqu'ici en effet, l'Union européenne avait stabilisé ses productions exportées grâce aux quotas, tandis que les États-Unis étaient restés tournés vers l'approvisionnement de leur marché intérieur. Mais la sortie des quotas de l'Union, de même que la récente stratégie exportatrice des États-Unis, conjuguée aux ambitions exportatrices de quelques autres (Nouvelle-Zélande, Australie, Brésil...), déboucheront inévitablement sur une instabilité accrue des cours mondiaux et une concurrence internationale de plus en plus frontale.
Le démantèlement des outils communs de régulation de la PAC remet également en cause l'unité politique et la solidarité entre États-membres et régions, par la renationalisation et la régionalisation des interventions publiques qu'elle induit. En ce sens, la question de la sortie des quotas va bien au-delà du seul problème laitier. Elle s’inscrit dans le contexte beaucoup plus vaste d’une dérégulation des échanges qui, en donnant le primat à la compétitivité économique sur les autres objectifs, politiques, sociaux et environnementaux, contribue à l'affaiblissement de la construction européenne. Dès lors, la décomposition de la PAC ne serait qu’un simple signe avant-coureur.
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Lelyon B., Chatellier V., Daniel K., [2011], « Phasing out milk quotas: a bio-economic model to analyze the impact on French dairy farms », in The common Agricultural Policy after the Fishler reform, Éditions Publishing Limited, p. 393-416.

Réquillart V., Bouamra-Mechemache Z., Jongeneel R., Penel C., [2008], Economic analysis of the effects of the expiry of the EU Milk quota system, Rapport final pour la Commission Européenne, Institut d’Économie Industrielle.

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Schnepf R., [2012], Dairy Policy Proposals in the 2012 Farm Bill, Congressional Research Service report for Congress.

Annexe : résultats économiques de la production laitière des 7 pays étudiés




Production de lait de vache (Mo tonnes) 2009 - source FIL

Évolution de la production entre 2000 et 2009 – source FIL

Part des produits laitiers exportés en volume 2009 – Source FIL

Rendement laitier (kg/vache/an) 2009 – source FIL

Nombre de vaches laitières par exploitation 2007-2009 -Sources Eurostat, IDFA, CCIL, Dairyaustralia

Taille des principales structures de transformation en 2009 - milliards de dollars - source FIL

France

23,3

-0,7%

29%

6250

41

Danone (16)**

Lactalis (11,8)

Bongrain (4,6)

Sodiaal (3,5)

Bel (3,1)

Allemagne

29

+0,3%

41%

6960

40

Müller (3,3)

Nordmilch (2,6)

Humana (2,4)

Hochland (1,5)

Hochwald (1,5)

Pays-Bas

11,8

+0,6%

65%

7920

60

Friesland Campina (11,4)

Bel Leerdammer (0,5)

Vreugdenhil (0,5)

Dog Kaas (0,4)

Royaume-Uni

13,6

-0,7%

11%

7330

70

Dairy Crest (2,6)

Arla Foods UK (2,2)

Robert Wiseman (1,4)

Danemark

4,9

+0,4%

73%

8390

101

Arla Foods (8,7)

États-Unis

85,9

+1,4%

2%

9330

140

Dean Foods (9,7)

DFA (8,1)

Kraft Food (6,8)

Land O'Lakes (3,2)

Schreiber (3 à 4)

Suisse

4,1

+0,7%

10%

6850

22

Nestlé (27,3)**

Emmi (2,4)

Elsa (0,6)

Cremo (0,5)

Nouvelle-Zélande

17

+2,7%

94%

3690

374

21,46

* avec jus de fruits, ** y compris les formules pour enfants

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