Calendrier Le travail des relecteurs revient entre 15 mars et 5 avril





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12-1-en attente de relecteurs



P Dupraz et Ph Pointereau à relancer


13- Les conséquences d’une dérégulation des marchés sur les systèmes de production. Le cas de la suppression des quotas laitiers



Jean-Christophe Kroll, professeur en économie au CESAER (AgroSupDijon-INRA), jc.kroll@agrosupdijon.fr ; Aurélie Trouvé, maître de conférences en économie au CESAER, a.trouve@agrosupdijon.fr
Introduction : la sortie des quotas laitiers, un cas d'école
Première exportatrice de produits laitiers, l'Europe est brutalement touchée par le retournement des marchés mondiaux qui s'opère au début des années 1980, marqués par une explosion de l'offre et une récession de la demande [Kroll J.-C. (1987)], conduisant à une chute brutale des cours. L'écart entre le prix intérieur européen et le prix d'écoulement sur le marché mondial se creuse, conduisant à une explosion des dépenses de la PAC et plus précisément des aides à l'exportation, nécessaires pour combler la différence entre les prix domestiques et les prix mondiaux et écouler les excédents à l'international. Dans ce contexte, le Conseil européen des ministres, après âpres débats, opte pour la solution des quotas, c'est-à-dire une maîtrise administrative de la production. Chaque pays héritera d'une référence de production, d'un « droit à produire » qu'il répartira entre ses producteurs. Tout volume de production dépassant ce droit sera soumis à des pénalités fortement dissuasives (il coûtera plus cher de produire un litre excédentaire que de ne pas produire).

Alors que les thèses néolibérales conduiront au cours des réformes successives de la PAC en 1992, 1999, 2003 et 2008, à une dérégulation croissante des marchés dans les autres productions (céréales, viande bovine notamment) [Kroll J.-C. et Pouch T. (2012)], la production laitière restera fortement régulée jusqu’au milieu des années 2000. Toutefois, dès 2003, les prix et les volumes d'intervention sur la poudre et le beurre (produits de stockage) sont sensiblement réduits, et en partie compensés par des aides directes à l'hectare dites découplées, censées être indépendantes de l'activité de production. La suppression des quotas laitiers est confirmée en 2008 avec ce que la Commission européenne qualifie de stratégie d’« atterrissage en douceur », c'est à dire une augmentation progressive des quotas de 1% par an jusqu'a leur suppression définitive en 2015.
Cette transition vers la sortie des quotas se réalise dans une période tourmentée, caractérisée par une forte instabilité des cours internationaux qui se répercute de plus en plus directement sur les prix domestiques, qui chutent brutalement en 2007-2009 puis connaissent une évolution chaotique depuis. En découlent de nombreuses interrogations, qui amènent à examiner les arguments justifiant la sortie des quotas pour les confronter à l'observation des faits. Nous interrogerons pour cela dans une première partie la littérature économique qui projette une augmentation du bien-être liée à la sortie des quotas. La seconde partie développe les conséquences de la sortie des quotas sur les dynamiques territoriales, au niveau des exploitations et des régions, en confrontant les résultats de la littérature économique aux observations empiriques. Cette confrontation conduira, dans une dernière partie, à évaluer la pertinence des alternatives à la sortie des quotas, à partir d’une comparaison avec les États-Unis et la Suisse, et à partir d’une analyse des solutions avancées respectivement par la Commission européenne et par les Etats-Unis, deuxième grand producteur laitier à l’échelle internationale après l’Union européenne
Les analyses développées dans cet article concernent essentiellement les filières de « lait standard » ou « lait d'industrie » (hors Appellation d’origine protégée et hors marché local et vente directe). En effet, ce sont ces filières qui représentent la plupart de la production laitière française et européenne et sont prioritairement confrontées à la question de la régulation publique des marchés35. Les observations empiriques qui ont alimenté cette analyse s'appuient sur des enquêtes approfondies dans quatre pays : (i) les États-Unis en tant que second producteur laitier après l'Union européenne et qui mettent toujours en œuvre une régulation publique forte de leurs marchés laitiers ; (ii) la Suisse, qui a libéralisé ses marchés et supprimé ses quotas entre 2007 et 2009 ; (iii) l'Allemagne, premier producteur laitier de l'Union devant la France depuis la réunification, qui s'est déjà projetée dans l'"après-quotas" ; (iv) les Pays-Bas, en tant que petit pays structurellement excédentaire, avec une organisation de filière et des objectifs politiques très différents de ceux de la France. Outre l'analyse de documents institutionnels, une dizaine d’entretiens ont été menés dans chaque pays auprès d'acteurs institutionnels considérés comme représentatifs et jouant un rôle important dans la régulation de la filière laitière [Deruaz M. et al. (2010a, 2010b)]. Cette comparaison est enrichie par des informations issues de la littérature empirique et portant sur quatre autres pays (France, Danemark, Royaume-Uni et Nouvelle-Zélande). Ces pays présentent des profils laitiers sensiblement différents (cf. Annexe).
1. La sortie des quotas laitiers dans le débat économique
1. 1. Sortir des quotas pour augmenter le bien-être ?
Pour justifier la sortie des quotas, la Commission européenne mobilise toute une série de travaux de modélisation, qui ont en commun de reposer sur des cadres théoriques néoclassiques standards, supposant un univers de concurrence parfaite et des marchés efficients [Colman D. (2002) ; JRC-IPTS, EuroCARE Bonn (2009) ; INRA-Wageningen (2002) ; Bouamra-Mechemache Z. et al., (2008) ; Requillart V. et al. (2008)]. La suppression des quotas se justifie alors par une augmentation de bien-être collectif, dans la mesure où ce que gagnent les consommateurs est supérieur à la diminution de bien-être des producteurs. Dans ce raisonnement, les quotas laitiers constituent une rente indue aux producteurs au détriment des consommateurs, mesurée par la différence entre le prix avec quotas et le prix virtuel sans quotas. Elle doit disparaître, pour améliorer le bien-être collectif. Les plus radicaux considèreront que cette disparition doit se faire le plus vite possible, sans indemnisation. D'autres, plus modérés, accepteront une indemnisation, mais à la condition expresse qu’elle soit totalement découplée de la production pour ne pas fausser les signaux du marché et qu'elle reste un simple transfert des contribuables vers les agriculteurs.
Ces résultats n’ont a priori rien de surprenant, puisqu’ils s'inscrivent dans les hypothèses même du cadre théorique mobilisé. À partir du moment où l’on pose l’hypothèse de l’existence d’une concurrence parfaite, et de marchés efficients, par construction, toute décision administrative qui contraint l’ajustement de l’offre et de la demande et le libre jeu de la fixation des prix écarte de l’optimum économique. La seule question qui se pose alors est d’évaluer la vraisemblance des résultats obtenus, compte tenu des hypothèses du modèle dont ils proviennent, et donc la légitimité des prescriptions de politique agricole qu’on peut en tirer. Or selon les modélisateurs eux-mêmes, le poids des hypothèses dans les résultats, nombreuses et souvent très restrictives, est déterminant [Gohin A. (2009)]. Sans compter les nombreux paramètres qu’il est nécessaire d’estimer et la faible signification des résultats quantitatifs annoncés, souvent inférieurs à la précision du modèle.
Dans ces conditions, une vérification empirique peut s'avérer utile, à partir des données du Réseau d'information comptable agricole (RICA, réseau européen de suivi comptable d'un échantillon représentatif des différentes catégories d'exploitations agricoles professionnelles) (cf. figure 1).





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