Chapitre 3 Les expériences d’intégration économique et monétaire : le cas de l’Union européenne





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date de publication08.02.2017
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Chapitre 3 - Les expériences d’intégration économique et monétaire : le cas de l’Union européenne


La théorie néo - classique de l'échange international indique que le libre-échange généralisé est à l'origine de gains très élevés en bien-être. Au sein du Gatt (article XXIV, § 4), l'union douanière a été considérée comme un progrès vers le libre- échange, car elle permettait d'accroître le bien-être même si elle ne le maximisait pas. Les avantages issus de l'intégration commerciale sont importants et la fixité des taux de change ou l'existence d'une monnaie unique apporte des gains supplémentaires.

Section 1 - Les effets de l'intégration commerciale
La création de l'Union douanière de la Communauté économique européenne engendre tout d'abord un changement du cadre réglementaire des échanges. Cette modification est analysée par la théorie de l'union douanière qui appréhende les effets statiques de l'intégration économique. Ensuite, le taux de croissance de la zone en cours d'intégration va être influencé par plusieurs facteurs à l'origine de gains dynamiques : les effets d'économie d'échelle et de concurrence accrue, le développement de l'échange intra-branche entre les Etats - membres et l'accroissement des investissements directs en provenance des pays tiers dans la zone d'intégration régionale. Dans le cas de la Communauté européenne, la libéralisation commerciale interne s'est achevée au 1er janvier 1993 avec l'entrée en vigueur du Marché unique qui se caractérise par un démantèlement des obstacles non tarifaires aux échanges de biens et services.
A - Les effets statiques et dynamiques d’une union douanière
La modification de la protection tarifaire domestique et extérieure entraîne une variation des flux d'échanges à l'intérieur de l'union et entre celle-ci et le reste du monde. Trois effets apparaissent :

- une création de trafic entre Etats membres de l'union douanière ;

- un détournement de trafic au détriment des pays tiers ;

- une hausse des importations en provenance des pays tiers.



  1. L’analyse de la création de trafic



Le premier effet indique que les fournisseurs nationaux de chacun des pays de l'union douanière dont les coûts de production sont internationalement les plus bas développent leurs exportations à l'intérieur de la zone et éliminent du marché les producteurs les moins efficaces : il y a création de trafic par exploitation de l'avantage comparatif, ce qui crée une situation avantageuse. A titre d'illustration, analysons les effets d'une création de trafic, le producteur efficace résidant dans l'union douanière (graphique 1). Considérons un monde avec deux pays A et B qui constituent une union douanière. Avant la formation de celle-ci, le pays A produisait en situation de protection une partie de ses besoins en bien x. Le pays A supprime les droits de douane envers le pays B, alors l'industrie inefficace en bien x du pays A est concurrencée et décline pendant que les importations en provenance du pays B se développent. Il y a création de trafic.




Les courbes de demande et d'offre domestiques du bien x dans le pays A sont représentées par les droites DD' et OO'. Le bien x est produit dans le pays B sous l'hypothèse d'une offre parfaitement élastique. Avant que l'union douanière ne soit formée, la fonction d'offre d'importations après le paiement du droit de douane était TT'. Le pays A produisait la quantité OM de sa consommation qui était ON et importait MN du pays B. La suppression du droit de douane fait de PP' la nouvelle courbe d'offre des importations et fait croître la consommation jusqu' à ON' , les importations jusqu'à M'N' et baisser la production domestique à OM'. Les quatre aires a, b, c et d dans le graphique 1 mesurent le gain en bien-être, c'est-à-dire la variation de surplus des agents économiques. Les consommateurs du pays A bénéficient pour le bien x d'un gain de surplus mesuré par toute l'aire a + b + c + d. Cependant, cette aire ne représente pas le gain net pour le pays. En effet, auparavant, l'aire a représentait un bénéfice désormais perdu pour les producteurs du bien x protégé du pays A (baisse du surplus des producteurs). De la même façon, l'aire c représentait avant l'union douanière le produit de la recette douanière perçue par le gouvernement du pays A. Cette recette est désormais perdue avec la préférence donnée au pays B. Le bénéfice net est donc représenté par les aires b+d. C'est une situation avantageuse pour l'union douanière et qui contribue au progrès du libre-échange mondial.
2 - Les autres effets statiques
Le second effet indique que des fournisseurs pourtant moins efficaces appartenant à l'union douanière sont préférés aux fournisseurs efficaces qui sont hors de l'union douanière. Leurs ventes renchéries par le tarif extérieur commun cessent : il y a détournement de trafic et l'union est désavantageuse. Enfin le troisième effet révèle que même avec l'existence de détournements d'échanges, la valeur des importations en provenance des pays tiers ne diminuera pas nécessairement. En effet, les changements dans les prix relatifs et l'augmentation du revenu réel dans les pays de l'union douanière peuvent donner naissance à de nouveaux échanges avec des pays non membres : il y a création d'échanges externes.
De façon générale, si deux pays A et B en situation d'union douanière échangent de nombreux biens, les différents effets de création et de détournement de trafic peuvent être agrégés. Un effet net favorable (différence entre la somme des créations et la somme des détournements de trafic) peut d'autant plus d'intervenir que les conditions suivantes sont respectées :

- la protection douanière domestique initiale est forte et les importations en provenance de l'extérieur faibles : les possibilités de détournements de trafic seront alors limitées ;

- les économies de l'union doivent être concurrentielles avant l'union douanière mais potentiellement complémentaires une fois l'union douanière réalisée. Chaque Etat membre doit être ainsi le producteur le plus efficace de biens protégés et produits de façon inefficace par son partenaire ; de ce fait, avec l'union douanière, il y aura création de trafic plutôt que détournement. Une telle situation est possible lorsqu'il existe des échanges de produits similaires différenciés entre nations de l'union (niveaux proches de développement économique).

- l'union douanière se révélera d'autant plus rentable qu'elle sera plus vaste ; l'agrandissement d'une union douanière (à la limite jusqu'à incorporer toute l'activité économique mondiale) réduit les risques d'un détournement de trafic puisque l'union accroît les chances d'avoir en son sein les producteurs les plus efficaces.

L'union douanière qui favorise des changements dans la spécialisation internationale des pays ne conduit pas nécessairement à une situation plus proche de la situation optimale du libre - échange : tout dépend de l'importance des détournements de trafic. Signalons que la création de courants d'échanges peut avantager les firmes des pays tiers opérant dans la zone d'intégration régionale et le détournement de trafic peut défavoriser les entreprises des Etats-membres ayant des établissements de production dans des pays tiers et qui exportent vers la zone en cours d'intégration. Des indicateurs tels que la création ou le détournement de courants d'échanges peuvent perdre une partie de leur signification dans un contexte de globalisation.

D'autres types d'avantages apparaissent dans l'union douanière au fur et à mesure que l'activité économique s'y développe: il s'agit des gains dynamiques de l'intégration.
3 - Les effets dynamiques d’une union douanière
On distingue habituellement les effets d'économies d'échelle, l'accentuation de l'échange intra - branche et le développement des investissements directs en provenance des pays tiers.

En premier lieu, l'union douanière permet, grâce à l'élargissement du marché, l'exploitation d'économies d'échelle conduisant à une réduction des coûts de production et à une plus grande efficacité de l'appareil productif (contribution au soutien de la croissance économique). Néanmoins, le problème de la distribution des gains entre Etats membres et celui de la localisation des unités de production restent posés. En effet, la disparition progressive d'entreprises d’un Etat membre au profit de firmes plus compétitives de l’union douanière est source de difficultés si elle se produit dans une région en retard de développement ou dans une zone en déclin industriel. Les coûts induits par la perte d’activités peuvent être élevés (contribution à la désertification économique entraînant une perte de vitalité régionale) et sont ignorés par l’analyse traditionnelle des effets d’économies d’échelle.
En second lieu, la Cee enregistre une intensification des échanges entre Etats membres et un développement du commerce intra-branche : il s'agit d'échanges croisés de produits similaires représentant des flux d'importations et d'exportations de grandeur comparable (voir le chapitre précédent pour le traitement de cette question).

En troisième lieu, la réalisation de l'union douanière européenne a attiré les investissements directs en provenance des pays tiers. Les principaux investisseurs sont les Etats - Unis et le Japon qui ont développé progressivement leurs implantations sur les marchés communautaires. Une part significative de celles-ci a été motivée par la crainte d'être confronté à un protectionnisme de zone. La diffusion des technologies et des normes de production américaines a représenté un avantage pour la Communauté européenne.
B - Un exemple d’intégration commerciale approfondie : le Marché unique européen

Le ralentissement des échanges intra- communautaires (épuisement des effets de création de trafic de l'union douanière) va aboutir à une relance commerciale de la construction européenne. Elle se traduit par l'adoption en 1985 de l'Acte unique qui entre en vigueur le 1er janvier 1987 et d'un "Livre blanc" qui donne la liste des mesures à mettre en œuvre pour aboutir le 1er janvier 1993 au grand marché intérieur européen. Il se caractérise par la suppression des obstacles non tarifaires aux échanges et des entraves à la libre circulation de la main-d'œuvre et des capitaux. Le cloisonnement des marchés des biens et des facteurs entraînait un coût élevé appelé le coût de la non-Europe. Celui-ci a été évalué par une étude effectuée sous la responsabilité de P. Cecchini, ancien directeur général des services de la Commission (1988) : il s'élevait chaque année à plusieurs dizaines de milliards d'Ecus pour les citoyens de la Communauté. La suppression de ces obstacles non tarifaires doit se traduire par une convergence moyenne des prix vers le bas. La marge de gain a été estimée entre 170 et 250 milliards d'Ecus. Cependant, un effet n'a pas été quantifié par le rapport Cecchini : l'impact de l'amélioration de la position concurrentielle de la Communauté européenne dans le monde.

Les barrières non tarifaires existantes étaient principalement les suivantes : les différences nationales de règles techniques ; les délais en douane et les autres charges administratives connexes dont les sociétés et les administrations publiques doivent s'acquitter (paiement de la Tva) ; le manque d'ouverture des marchés publics peu accessibles à des fournisseurs étrangers même plus compétitifs; les restrictions à la libre prestation de services ou à la liberté d'établissement pour certaines activités dans les Etats membres (services financiers, transports, etc.). La réalisation du Marché unique s'est effectuée par l'application de directives communautaires. La date d'achèvement du 1er janvier 1993 constituait un objectif politique : il ne s'agissait pas d'une obligation juridique, ceci expliquant qu'à la date prévue, la totalité des directives n'était pas entrée en application. Aujourd'hui, on constate encore des retards dans la transposition de ces directives dans les droits nationaux, en particulier en matière de libre circulation des personnes aux frontières (refus d'abolition des contrôles aux frontières - Royaume-Uni, Irlande- ou pratique de contrôles partiels -France-) ou d'ouverture des marchés publics.

Présentons de façon plus explicite un exemple d'entraves non tarifaires importantes aux échanges intra-communautaires impliquant un effort d'harmonisation : les différences nationales de règles techniques.

1 - L'exemple de l’harmonisation des normes européennes
L'harmonisation des normes techniques imposées aux produits et aux technologies est un dossier important du décloisonnement des marchés productifs communautaires. Les frontières techniques introduisent des distorsions dans les systèmes de production en empêchant la réalisation d'économies d'échelle parce que les entreprises sont incitées à se limiter aux marchés nationaux. Ces normes sont par essence très évolutives en raison notamment du progrès technique. Le problème n'est pas seulement la suppression des entraves existantes mais aussi l'empêchement de nouvelles formes d'entraves techniques. L'énorme quantité de normes à prendre en compte a conduit l'Acte unique à renoncer à les harmoniser dans le détail. Une nouvelle approche du problème est rendue possible par l'arrêt Rewe dit "Cassis de Dijon" de février 1979 qui a posé le principe de la reconnaissance mutuelle (la loi allemande interdisait la commercialisation d'alcools inférieurs à 35° ; un importateur allemand s'est vu opposer cette réglementation parce qu'il voulait importer de la liqueur Cassis de Dijon qui titrait entre 15° et 20° ; la Cour de Justice des Communautés Européennes a prononcé l'incompatibilité de la législation allemande avec le traité de Rome). Ce principe énonce que tout produit légalement fabriqué et commercialisé dans un Etat membre doit en principe pouvoir circuler librement dans tous les pays de la Communauté. Celle-ci a développé une politique reposant sur les deux piliers suivants, encore appelée nouvelle approche:

- la mise en œuvre du principe de reconnaissance mutuelle des règles nationales au niveau communautaire;

- une harmonisation des réglementations nationales limitée aux exigences de santé, de sécurité et d'environnement (renoncement à l'harmonisation intégrale comme préalable à la libre circulation) ; elle va aboutir à l'élaboration de normes européennes sur la base d'un vote à la majorité qualifiée. Ces normes seront élaborées par le Comité européen de normalisation (Cen), le Comité européen de normalisation électrotechnique (Cenelec) ou le comité européen de normalisation pour les télécommunications (Cent).

La nouvelle approche européenne est aussi fondée sur l'information mutuelle. Une directive communautaire oblige les Etats membres à notifier à la Commission les normes et les réglementations nouvelles qu'ils se proposent d'adopter. Cette instance européenne a le pouvoir de "geler" une nouvelle réglementation nationale pendant une période allant jusqu'à un an si elle estime qu'une initiative communautaire est plus appropriée. En fait, la diversité des réglementations européennes est acceptable si les échanges commerciaux au sein de l'Union ne sont pas entravés. Une multiplication des normes nationales est apparue depuis l'ouverture du Marché unique, ce qui constitue un risque accru d'entraves à la libre circulation. La normalisation communautaire s'effectue lentement et les normes européennes n'entrent en vigueur que très progressivement (certifications communes avec apposition de la marque CE). Mais d’ores et déjà, environ 65 % de la normalisation française est réalisée au niveau européen. De 20 à 30 % des biens traversant les frontières internes de l’Union doivent respecter des normes harmonisées, le reste des échanges étant régi par des procédures de reconnaissance mutuelle. Cependant, chaque année, la Commission reçoit plusieurs centaines de plaintes pour non - application de ce principe. Depuis 1997, les Etats membres sont tenus de notifier à la Commission chaque refus de son application. Précisons enfin que 40% des normes Cen et 75% des normes Cenelec reprennent les normes internationales, notamment sous la pression des Etats-Unis. Tant en ce qui concerne les normes que les marchés publics, l'affaiblissement relatif du pouvoir central par rapport aux pouvoirs régionaux (conséquences des politiques de décentralisation ou d’autonomie) peut être source de difficultés dans l'application des directives nationales.
2 - Le bilan actuel de l'achèvement du marché intérieur
L'intégration des marchés doit entraîner une diminution des coûts qui s'étendra aux prix. Cette baisse proviendra à la fois de l'effet direct de la réduction des coûts par la disparition des obstacles non tarifaires et de la concurrence d'entreprises rivales sur des marchés jusqu'alors protégés. La réduction des prix pourra aussi résulter de la compression des marges. La pression à la baisse ainsi exercée sur les prix stimulera à son tour la demande et donnera aux entreprises l'occasion d'augmenter leur production. Elles exploiteront mieux leurs ressources et pourront se hisser à un niveau plus favorable de compétitivité européenne et mondiale. Cette situation permettra de desserrer les contraintes macro-économiques et de résorber progressivement les déficits publics. Une croissance sans inflation, des déficits publics en voie de réduction favoriseront l'amélioration de l'emploi dans la Communauté. Ce schéma mécanique et vertueux ne s'est que partiellement confirmé. En effet, les premières estimations des effets de l'achèvement du marché intérieur montrent l'existence de résultats favorables mais généralement de portée limitée : faible augmentation supplémentaire du revenu, baisse du taux d'inflation, renforcement de la convergence et de la cohésion entre Etats, résorption modeste du chômage (entre 300 000 et 900 000 emplois créés).

Cependant, les enseignements sont plus intéressants en ce qui concerne les échanges commerciaux. Le Marché unique a engendré une sensible augmentation des flux d'échanges intra-communautaires de produits manufacturés. Cette progression ne s'est pas faite au détriment des producteurs des pays tiers dont les ventes se sont accrues sur les marchés de l'Union européenne. Le phénomène le plus important est la modification de la nature des échanges intra-communautaires : au sein de chaque secteur industriel, une spécialisation en termes de qualité et de prix est intervenue. Généralement, les Etats membres sont présents sur l'ensemble des secteurs d'activité mais sont positionnés sur des gammes différentes de produits. C'est un résultat important pour l'union monétaire parce qu'il révèle l'existence d'un échange intra - branche vertical significatif, source de chocs asymétriques éventuels. Les investissements directs ont eux aussi été stimulés, notamment dans le secteur des services financiers. L’unification du marché a été entravée par les turbulences monétaires intra - européennes avec les dévaluations compétitives de l’Espagne, du Portugal et du Royaume-Uni engendrant de sérieuses difficultés concurrentielles sectorielles (automobile, textile, agrumes, etc.). La mise en place de la monnaie unique le 1er janvier 1999 a mis un terme à ces distorsions, du moins entre les Etats participant à l'union monétaire. Les résultats positifs du Marché unique seraient sans doute plus importants avec une transposition plus rapide des directives communautaires du "Livre blanc" dans les droits nationaux. Examinons maintenant les avantages supplémentaires qu'apporte la monnaie unique, notamment dans le cas de l’Union européenne.
Section 2 - Une logique cumulative de l’intégration : l’unification monétaire

Le principal problème en union monétaire concerne le traitement des chocs économiques internes consécutif à la perte de l'instrument du taux de change. Cette question est abordée par la théorie des zones monétaires optimales. Elle énonce qu'une zone monétaire optimale regroupe des pays qui parviennent à corriger leurs déséquilibres réels à l'intérieur d'un espace économique doté d'une unité monétaire commune (ou unique) ou de plusieurs monnaies nationales convertibles entre elles à des taux de change définitivement fixés. Un instrument d'ajustement aux chocs économiques est définitivement perdu : la variation des taux de change intra-communautaires. La théorie des zones monétaires optimales indique les conditions économiques à respecter par les régions de la zone monétaire pour que les coûts d'ajustement aux difficultés économiques soient le moins élevés possibles.
A - Les enseignements de la théorie des zones monétaires optimales

Il existe plusieurs critères de définition d'une zone monétaire optimale, qui n'ont pas la même signification. Certains étudient les conditions de l'ajustement économique dans le contexte de perte de l'utilisation du taux de change national. D'autres identifient les conditions économiques qui rendent l'utilisation du taux de change national inutile ou inopérante. Les premiers sont les plus fondamentaux : ils indiquent que la flexibilité factorielle est une condition indispensable pour qu'une union monétaire minimise les coûts de résorption des chocs économiques.
1 - L’optimalité par la flexibilité factorielle
Tout d'abord, R. Mundell a montré en 1961 que la mobilité du travail était une variable essentielle d'ajustement dans une union monétaire. Il considère un monde composé de deux pays mono - producteurs A et B, aux prix domestiques rigides, liés entre eux par un taux de change fixe. Un choc exogène (perte de compétitivité - prix) survient, qui déplace la demande globale du pays A vers les produits du pays B, les facteurs de production demeurant immobiles. Le pays A enregistre une sous-exploitation de son potentiel productif, une hausse de son taux de chômage et un déficit de sa balance commerciale. Quant au pays B, il subit une surcharge de ses capacités de production, une élévation de son inflation et un excédent de sa balance commerciale. En union monétaire, un tel déséquilibre ne peut être corrigé que par la flexibilité factorielle, c'est-à-dire la modification des taux de salaires ou (et) les mouvements de main-d'œuvre. Dans le pays A, la hausse du sous-emploi provoque une réduction de la rémunération du travail. A contrario, dans le pays B, la croissance économique favorise une meilleure rémunération de la main-d'œuvre. L'ajustement économique se manifeste de la manière suivante : dans le pays A, le prix de la production diminue, rendant de ce fait plus compétitifs les produits de ce pays, ce qui stimule la demande domestique ; inversement, dans le pays B, la demande domestique se contracte à la suite de l'élévation du prix de la production. Une autre solution existe pour résorber le choc subi par le pays A : les travailleurs de ce pays peuvent émigrer dans le pays B pour y satisfaire la demande de travail excédentaire. Cette solution élimine le chômage dans le pays A et résorbe le sous-emploi dans le pays B, sans variation du taux de salaire dans les deux pays. Selon R. Mundell, la mobilité du travail à l'intérieur de la zone fournit la voie d'ajustement dans un système de changes complètement fixes. Une autre voie d'ajustement, plus discutable, réside dans la mobilité du facteur capital. En 1973, J.C. Ingram souligne la voie d'ajustement permise par la mobilité du capital. La résorption des chocs économiques peut s'effectuer par transfert de capitaux financiers de la zone en expansion vers la zone en récession d'une union monétaire. Toutefois, dans un contexte de globalisation financière, la libération des capitaux ne lève pas l'indétermination sur leur destination parce que ceux-ci auront tendance à s'allouer dans les zones offrant les meilleures conditions de sécurité et de rémunération. Ce critère doit donc être utilisé avec prudence dans la définition d'une zone monétaire optimale.
2 - L’optimalité par la convergence économique
Les critères non liés à la mobilité factorielle rendent compte des évolutions économiques domestiques des Etats et de leur convergence, phénomènes de nature à faciliter le renoncement à l'utilisation du taux de change intra-communautaire. Le degré d'ouverture des économies (McKinnon, 1963), mesuré par le rapport entre les biens échangeables et le Pnb, révèle l'opportunité de création d'une union monétaire. Plus ce rapport sera élevé, plus les pays membres de la zone d'intégration régionale auront intérêt à avoir des taux de change stables (ou une monnaie unique) qui faciliteront le développement des échanges. En 1969, P. Kenen souligne l'importance de la diversification de l'appareil de production : un pays dont la structure productive est plutôt spécialisée a intérêt à choisir un système de changes flexibles pour endiguer les pertes de compétitivité affectant ses activités. En revanche, un pays dont les industries sont très diversifiées sera concerné par des chocs sectoriels de compétitivité, éventuellement forts, mais qui, sur un plan macro-économique, seront plus atténués. Ce pays peut adopter un système de changes complètement fixes parce que la crise ne peut être que sectorielle. Dans une économie diversifiée, la diminution de la demande n'affectera en fait qu'un faible pourcentage de ses exportations et l'impact sur l'emploi sera en définitive réduit. L'ajustement s'effectuera par la mobilité intersectorielle du travail si un recours à la modification du taux de change n'est plus possible. En 1986, C. Kindleberger indique que des échanges commerciaux importants à l'intérieur d'une zone économique intégrée révèlent que les pays membres ont les mêmes préférences à la fois pour les marchandises échangées mais aussi pour les biens collectifs. Ces préférences identiques concernent surtout le choix des objectifs clés d'une politique économique, en particulier la lutte contre l'inflation. Toutefois, l'arbitrage inflation - chômage peut différer d'un pays à l'autre, entraînant des coûts d'ajustement dans l'union monétaire. Ceux-ci n'existent pas dans l'analyse monétariste où l'inflation est un phénomène purement monétaire sans effets réels, n'impliquant aucun coût. La Commission européenne a négligé la relation inflation - chômage parce qu'elle doutait de sa réalité dans la réalisation de l'Uem. Une telle conception a conduit à un choix monétariste des critères de convergence de Maastricht (absence de tout indicateur relatif au chômage). Ces critères nominaux sont les suivants:

- inflation : elle ne doit pas être supérieure de plus de 1,5 % à celle de la moyenne des trois Etats membres les moins inflationnistes (inflation calculée à partir de l'indice des prix à la consommation) ;

- déficit budgétaire: il ne doit pas être supérieur à 3 % du Pib, sauf s'il est en diminution régulière ou en cas de circonstances exceptionnelles ;

- dette publique : elle ne doit pas être supérieure à 60 % du Pib, sauf si elle diminue vers le seuil de référence;

- taux d'intérêt à long terme : il ne doit pas être supérieur de plus de deux points au taux moyen à long terme des trois Etats membres les plus performants en matière de stabilité des prix ;

- change : il faut faire partie du Sme depuis au moins deux ans en respectant les marges de fluctuation normales entre les monnaies participant à ce système, sans dévaluation de la monnaie par rapport à celle d'un autre Etat membre.

Ces critères établissent une contrainte de fonctionnement des économies ambitionnant de participer à l'union monétaire. La convergence réelle n'est pas recherchée (sauf dans le long terme par la politique des fonds structurels) ; elle est pourtant la seule à permettre la définition et l'utilisation de politiques économiques communes, ce qui peut révéler l'existence d'une volonté européenne minimale en la matière.
B - La politique économique en union monétaire
L'intégration européenne semble entraîner aujourd'hui davantage une spécialisation régionale que nationale. De ce fait, la comparaison des Etats européens aux régions américaines pour conclure à une plus grande homogénéité du territoire européen serait une comparaison inadaptée parce que la variabilité communautaire de la production et de l'emploi est devenue plus importante au niveau régional que national. L'insuffisante convergence économique des Etats membres engendre l'apparition de chocs spécifiques dont l'origine est multiple (chocs de demande, d'offre, chocs périphériques dus aux effets d'agglomération des activités dans les régions déjà les plus développées, etc.). Ces déséquilibres seront traités par les politiques économiques de la zone euro. Il s'agit principalement des politiques budgétaires nationales contraintes, d'une part, par le budgétarisme des Etats membres qui les conduit à soutenir l'activité économique par l'assainissement des finances publiques et, d'autre part, par le Pacte de stabilité et de croissance. Ce dernier a pour finalité d'éviter qu'une politique budgétaire laxiste d'un gouvernement ne pénalise les autres Etats membres, en particulier par ses conséquences sur les taux d'intérêt de la zone. Il s'articule autour de la notion de déficit public excessif et indique qu'un dépassement du seuil de 3% est possible, s'il a pour origine un événement majeur, imprévisible et exogène au pays concerné (catastrophe naturelle) ou une récession sévère. Le Pacte de stabilité suggère la recherche par les Etats membres de soldes budgétaires équilibrés ou excédentaires en situation normale. Les gouvernements pourront ainsi disposer d'une marge de sécurité permettant le jeu des stabilisateurs automatiques en phase de récession. De façon générale, la règle de 3% de déficit public autorisé semble laisser aux stabilisateurs automatiques une latitude suffisante pour fonctionner dans le sens contra - cyclique attendu (récession d'ampleur limitée).

A l'heure actuelle, le budget général de l'Union européenne n'est pas en mesure d'assumer le rôle de stabilisation des chocs asymétriques dans l'Union monétaire. Son évolution à terme vers un budget fédéral peut lui fournir les moyens de cette action, solution pour l'heure écartée par les Etats membres. La politique monétaire commune est du ressort de la Banque centrale européenne (Bce), qui voit officiellement le jour le 1er juin 1999 à Francfort en remplacement de l’Institut monétaire européen. Elle exerce une tutelle sur l’ensemble des Banques centrales nationales des douze pays de la zone euro, avec lesquelles elle forme l’Eurosystème (Bce et Instituts d’émission des Etats membres de l’Union européenne). L'action de la Bce s'appuie sur l’utilisation de trois grandes catégories d’instruments (facilités permanentes, open market, réserves obligatoires) en vue d'un objectif final de stabilité des prix. L’une des difficultés des autorités monétaires est de résoudre la contradiction entre la nécessaire unité de cette politique et les divergences économiques entre Etats membres (position différente dans le cycle économique, par exemple). Néanmoins, la Bce demeure l’institution la plus appropriée pour répondre aux chocs symétriques affectant la zone euro (récession généralisée en Europe).

La politique de change concerne le contrôle des fluctuations quotidiennes de l’euro sur les marchés des changes, au moyen de déclarations publiques des dirigeants de la Bce orientant les anticipations des opérateurs et d’interventions de l’Eurosystème sur ces marchés. Elle détermine aussi le choix entre une politique de change active (contrôle effectif de la valeur du taux de change) ou passive (pratique du "benign neglect"). Un autre aspect de la politique de change a trait au rôle de la Banque centrale européenne dans les systèmes de change existant (contrôle d'un Sme-bis ne concernant que le Danemark, celui-ci maintenant le taux de change de sa monnaie avec l'euro dans une marge de fluctuation de ±2,25%) ou dans l'éventuelle refonte du Smi. La meilleure articulation possible entre politique monétaire et politique budgétaire, c'est-à-dire la recherche d'un policy mix, se heurte à la difficulté suivante : si la politique monétaire est unique, en revanche, la politique budgétaire, prérogative nationale, est contrainte par le Pacte de stabilité et coordonnée au sein du Conseil Ecofin. En fait, le policy mix ne peut que s'ajuster sur les décisions du pôle monétaire, ce qui ne laisse pas d'autres solutions que l'assainissement des finances publiques. Le policy mix européen praticable n'est donc pas adapté au traitement des chocs asymétriques.

Les gouvernements nationaux peuvent alors vouloir recourir à des mesures nationales de traitement de ces difficultés : à cet effet, la Finlande, dont le tissu économique est peu diversifié, a créé en novembre 1997 un fonds national de stabilisation des chocs économiques, indépendant du budget des administrations publiques et permettant de contourner la contrainte du Pacte de stabilité et de croissance. Cette solution peut être interprétée comme une application du principe de la subsidiarité.

Enfin, la crise économique qui a démarré en 2008 a fait apparaître de sérieuses divergences économiques au sein de la zone euro. Un certain nombre de pays enregistre des déficits de finances publiques significatifs (Grèce, Portugal, Espagne, etc) dans un contexte de faible croissance économique et de forte aggravation du chômage. La France et l’Allemagne ne sont pas non plus en situation favorable de finances publiques : la France est sous la surveillance de Bruxelles et des agences de notation, alors que ce pays prévoit de réduire son déficit de 8,2 % du PIB en 2010 à 3 % en 2013 (grâce à une croissance de 1,4 % cette année et de 2,5 % les années suivantes) ; quant à l’'Allemagne, elle devrait enfreindre elle- aussi les règles du Pacte de stabilité européen jusqu'en 2013 avec un déficit public qui atteindra 6% du PIB en 2010. Plus globalement, le déficit moyen des pays membres de la zone euro devrait atteindre 7,5 % du PIB en 2010. Cependant, ils ne réalisent pas une performance comparable en ce qui concerne leur insertion dans la mondialisation. Seule, l’Allemagne réalise des excédents commerciaux importants (bien qu’en baisse) dans ses échanges avec l’extérieur. Cela étant, la zone euro nécessite une gouvernance plus forte, plus intégrée, pour prendre en compte et traiter les problèmes économiques qui se posent aujourd’hui dans l’ensemble de la zone. La consolidation de l’unification monétaire (et à travers elle, celle de l’acquis communautaire) appelle sans aucun doute des progrès vers des solutions fédérales (fédéralisme budgétaire, fédéralisme politique) qui semblent bien être les seules réponses pour pérenniser l’intégration européenne.

Fin du Cours

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Annexe - Améliorer le fonctionnement du Marché unique avec le système SOLVIT

SOLVIT est un réseau de résolution de problèmes en ligne: les États membres de l'UE y coopèrent pour régler, de façon pragmatique, les problèmes résultant de la mauvaise application de la législation du marché intérieur par les autorités publiques. Il existe un centre SOLVIT dans chaque État membre de l'Union (ainsi qu'en Norvège, en Islande et au Liechtenstein). Les centres SOLVIT peuvent contribuer à traiter les plaintes émanant à la fois des citoyens et des entreprises. Ces centres font partie de l'administration nationale et s'engagent à fournir des solutions réelles à des problèmes réels dans un bref délai de dix semaines. Les services fournis par SOLVIT sont gratuits. Ce système fonctionne depuis juillet 2002. Il est géré par les États membres mais c'est la Commission européenne qui fournit les installations et, si besoin est, propose une assistance pour accélérer la résolution des problèmes. Elle transmet également certaines des plaintes officielles qu'elle reçoit au système SOLVIT lorsqu'il existe de bonnes chances de régler le problème en question sans engager d'action en justice.

Pourquoi un tel système ?

Le marché intérieur offre de nombreuses possibilités aux citoyens et aux entreprises. Vous pouvez avoir envie de vous installer dans un autre pays de l'Union européenne, d'y étudier, d'y travailler, de suivre votre partenaire ou d'y passer une retraite agréable. Vous pouvez aussi vouloir créer une entreprise ou vendre vos produits ou services dans un autre État membre de l'UE. Même si, en général, le marché intérieur fonctionne bien, il est pratiquement impossible d'éviter les erreurs ou les problèmes d'interprétation sur vos droits au regard de la loi. Vous pouvez par exemple rencontrer des difficultés pour obtenir un permis de séjour, vous voir refuser la reconnaissance d'un diplôme ou de qualifications professionnelles, vous heurter à des problèmes lors de l'immatriculation de votre véhicule, avoir du mal à faire valoir vos droits en matière d'emploi, de sécurité sociale, d'impôts sur le revenu ou de vote. Votre entreprise peut également être confrontée à des obstacles administratifs, à des exigences nationales supplémentaires imposées à des produits qui sont déjà commercialisés dans un autre État membre de l'UE, ou encore à des problèmes pour se faire rembourser la TVA.

Ces problèmes sont parfois liés à un manque d'informations sur vos droits en Europe ou sur les procédures appliquées dans d'autres États membres de l'Union. Dans pareil cas, le portail "L'Europe est à vous" sur le site Europa peut vous apporter des éclaircissements. Cependant, si vous êtes déjà bien informé de vos droits sur le marché intérieur et que vous avez essayé en vain de les faire valoir dans un autre pays de l'UE, SOLVIT est là pour vous aider.

Comment le système SOLVIT fonctionne-t-il ?

Lorsque vous soumettez un cas à SOLVIT, le centre SOLVIT de votre pays (appelé centre SOLVIT "d'origine") vérifie dans un premier temps les données de votre demande pour s'assurer qu'elle porte effectivement sur la mauvaise application des règles du marché intérieur et que l'ensemble des informations nécessaires sont disponibles. Votre dossier est ensuite introduit dans un système de base de données en ligne, et automatiquement transmis au centre SOLVIT de l'État membre où le problème s'est produit (appelé centre SOLVIT "chef de file").



Le centre SOLVIT chef de file doit confirmer dans un délai d'une semaine s'il accepte ou non votre dossier, ce qui dépendra avant tout s'il considère votre demande comme justifiée et s'il croit dans la possibilité d'une solution pragmatique. Dans certains cas, le problème ne réside pas dans l'application de la règle mais dans la règle elle-même. Si la résolution d'un problème passe par l'abrogation d'une règle particulière, la procédure peut prendre plusieurs mois, sinon plus, et nécessiter une action formelle en justice. Dans de tels cas, SOLVIT est de peu d'utilité même si un État membre qui a accepté de modifier une règle contestée peut décider de renoncer à son application.

L'échéance pour trouver une solution à votre problème est de 10 semaines.

Les deux centres SOLVIT coopèreront pour résoudre le problème et vous serez informé des progrès et de la solution proposée par votre centre SOLVIT d'origine. Le système SOLVIT peut être considéré comme un autre mécanisme de règlement des litiges. Il est beaucoup plus rapide de passer par SOLVIT que d'introduire une plainte officielle. Vous n'êtes pas obligé d'accepter la solution proposée mais vous ne pouvez pas l’attaquer formellement au travers de SOLVIT. Néanmoins, si un problème reste en suspend ou que vous considérez la solution proposée comme inacceptable, vous pouvez toujours engager une action en justice à travers un tribunal national ou déposer une plainte officielle auprès de la Commission européenne.

Quels sont les domaines d'action de SOLVIT ?


SOLVIT intervient en principe pour tout problème transfrontalier entre une entreprise ou un citoyen, d'une part, et une autorité publique nationale, de l'autre, concernant la mauvaise application éventuelle de la législation communautaire. Les domaines les plus traités par SOLVIT jusqu'à présent sont les suivants:

- Reconnaissance des qualifications professionnelles et des diplômes ;

- Accès à l'éducation ;

- Permis de séjour ;

- Droits de vote ;

- Sécurité sociale ;

- Droits liés au travail ;

- Permis de conduire ;

- Immatriculation des véhicules ;

- Contrôle aux frontières ;

- Accès au marché des produits ;

- Accès au marché des services ;

- Établissement en tant qu'indépendant ;

- Marchés publics ;

- Fiscalité ;

- Libre circulation des capitaux ou des paiements.

Il ne s'agit pas là d'une liste exhaustive. SOLVIT examinera toutes les demandes répondant aux critères ci-dessus. Toutefois, SOLVIT étant une approche informelle de la résolution des problèmes, il ne doit pas être utilisé dans les cas où une procédure judiciaire est déjà en cours.

Normes de qualité et de performance de SOLVIT

SOLVIT s'engage fermement à offrir aux citoyens et aux entreprises un service de premier ordre. Les centres SOLVIT sont donc convenus de respecter certaines normes de qualité et de performance pour la résolution des problèmes. Sur la base de ces normes, vous pouvez prétendre aux prestations suivantes:

  • Vous pouvez joindre le centre SOLVIT de votre pays par téléphone, télécopieur ou courrier électronique pendant les heures de bureau et vous recevrez une réponse rapide à votre demande.

  • Si votre problème peut être traité par le système SOLVIT, le centre SOLVIT procèdera à une première analyse du dossier et vous fera savoir dès que possible s'il peut être traité par SOLVIT.

  • Lorsqu'un cas est soumis au système en ligne SOLVIT, vous recevrez une brève confirmation du centre SOLVIT.

  • Si le centre SOLVIT du pays où le problème est survenu accepte de prendre en charge votre problème, le délai pour trouver une solution est de dix semaines.

  • Si une solution est trouvée, vous obtiendrez des conseils spécifiques sur ce que vous devez faire pour bénéficier de la solution proposée.

  • Si, en dépit des efforts de SOLVIT, votre problème ne peut être résolu par le réseau, le centre SOLVIT de votre pays essayera de vous aider à trouver un autre moyen pour le régler.

Source : Commission européenne


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