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L’Europe élargie, quels enjeux ?

Conférence animée le 27 mai 2006 par Alain Malégarie, président-délégué d’Europe Direct, dans le cadre du Jumelage entre les villes de

Charbonnières les Bains et Bad Abbach

Quelques commentaires introductifs

Parmi la déjà longue et riche histoire de la construction européenne (Communauté Européenne pour le Charbon et l’Acier dès 1951 ; Traité de Rome en 1957 ; adhésion progressive de 6 à 15 pays dans l’Union européenne ; naissance de l’euro en 1999), les historiens réserveront sans doute une place de choix au 1er mai 2004, date du cinquième élargissement de l’Europe. Cet élargissement est le plus important de tous, tant ses enjeux, et aussi ses défis, sont majeurs.

Malgré plusieurs critiques émises, le terme « d’élargissement » a été maintenu, alors qu’il eût été plus opportun et légitime de parler, s’agissant des pays d’Europe centrale et orientale, de « réunification » ou « d’unification » du continent, que l’Histoire et la barbarie avaient séparé.
Ainsi, le 1er mai 2004, après plus de dix ans d’intenses préparatifs, dix nouveaux pays ont rejoint l’Union : la Pologne, la Hongrie, la République tchèque, la Slovaquie, la Slovénie, la Lettonie, la Lituanie, l’Estonie, Chypre et Malte. C’est un événement majeur de la construction européenne, en raison de son importance spatiale, démographique et même économique. D’un seul coup, l’Union européenne a agrandi son territoire de 15%, sa population de 19%, et même son Produit Intérieur Brut (PIB) de 8%. Elle est ainsi passée de 378 à 453 millions d’habitants, consolidant aussi sa troisième place démographique, après la Chine et l’Inde. L’Europe, c’est aussi la 1ère puissance commerciale du monde, la 2ème puissance agricole du monde, la 2ème monnaie du monde, sachant que les dix nouveaux pays adopteront l’euro selon un calendrier sur lequel je reviendrai.

Un tel événement, on s’en doute, dépasse le cadre européen, tant ses conséquences sont davantage d’ordre politique et géopolitique que « simplement » économique et social.

Autant dire aussi que les critères de sélection (dits critères de Copenhague, fixés en 1993) pour adhérer à l’Union européenne sont nombreux et drastiques : pas moins de 31 chapitres représentant tout « l’acquis communautaire » répartis en trois grands principes-clé :

- des institutions stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l’Homme, et le respect des minorités et leur protection ;

- l’existence d’une économie de marché viable et la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l’intérieur de l’Union ;

- la capacité d’assumer les obligations de l’adhésion, et notamment de souscrire aux objectifs de l’Union politique, économique et monétaire.

Quelles que soient les difficultés, un tel élargissement se justifie sur trois plans qui représentent autant d’enjeux :

1) c’est d’abord un devoir moral : réunir des peuples aussi européens que nous, et que l’histoire a martyrisés,

2) c’est ensuite une nécessité économique : mieux partager le « gâteau », réduire les écarts de développement et de niveau de vie, et accroître les échanges,

3) c’est enfin une ambition politique : avec une telle force démographique et économique, comment donner à l’Union, en contrepartie, un poids politique et diplomatique légitime ?

Je ferai un dernier commentaire à cette introduction : si l’on avait eu le courage, au niveau politique et médiatique, d’expliquer aux populations les enjeux et opportunités de ce cinquième élargissement, nous n’aurions peut-être pas connu les déconvenues que l’on sait aux référenda français et néerlandais du printemps 2005 sur la Constitution européenne. Il est clair que cet élargissement de 2004 a pesé lourd en 2005, tant il y a eu de préjugés, craintes ou malentendus. J’y reviendrai.

I – L’élargissement, un devoir moral

Indépendamment de tout calcul économique et assez mesquin et égoïste (« combien ça coûte ? », peur du risque d’immigration ou de délocalisation), cet élargissement est avant tout une réunification de peuples européens après mille ans de guerres civiles, ayant même engendré deux guerres mondiales. Depuis, et grâce à ceux que l’on a appelé, à juste titre, les « pères fondateurs » de l’Europe (Jean Monnet, Robert Schuman, Konrad Adenauer, Paul-Henry Spaak, Alcide de Gasperi), l’Europe a, en cinquante ans, et à cinq reprises, réunifié ses peuples, en élargissant son territoire et ses Etats pour, enfin, pérenniser la paix, la démocratie et la prospérité économique. Le « rideau de fer » ayant idéologiquement coupé l’Europe en deux (et nos amis Allemands en savent quelque chose !), l’Europe s’est d’abord élargie à l’ouest, de 1950 à 2004. Il a fallu attendre 1989 et la chute du mur de Berlin pour enfin rêver à l’unification et préparer le rapprochement des peuples européens qui, outre la liberté, avaient été privés des retombées du développement économique phénoménal de l’Europe de l’ouest depuis 1950.

Il s’agit donc bien, avant tout, de réparer au plus vite les souffrances et les dégâts qu’ont infligé à ces peuples les deux idéologies totalitaires du XX° siècle. C’est dire combien tout « calcul » ou « crainte » d’ordre économique et social de cette réunification devrait être aussi indécent que dérisoire eu égard à ce que ces peuples ont subi.

Au-delà des tortures et des privations de liberté, la réparation doit être également économique : ces peuples aspirent, comme tout le monde, à retrouver, le plus rapidement possible, un niveau de vie identique à celui de « l’ouest ». Indépendamment de nos « intérêts », il est de notre devoir de les aider à réduire les disparités de développement et de pouvoir d’achat. Il est également de notre devoir de remettre en question nos propres (il y en a, certes, de part et d’autre…) malentendus, préjugés et parfois égoïsmes, à leur égard.

II – Une nécessité économique et sociale

Au-delà du devoir moral qui légitime, à lui seul, l’amélioration du niveau de vie des nouveaux entrants, le développement économique élargi à 453 millions d’Européens profitera (et profite déjà) à tout le monde, anciens et nouveaux pays.

Les 25 pays de l’Union constituent le plus grand marché intégré au plan mondial (libre circulation des personnes, des marchandises, des services et des capitaux) qui, plus tard, sera renforcé avec l’adoption de l’euro par les dix nouveaux pays, entre 2007 et 2012. Cet immense marché adhérant désormais aux règles de « l’économie de marché » ne pourra que stimuler les échanges et offrir d’immenses débouchés commerciaux, compte tenu des disparités entre pays. La « vieille Europe » a bien besoin du demi-point (1/2) de croissance supplémentaire que lui procure, depuis 2004, l’arrivé des dix nouveaux pays dans l’Union. Il faut savoir, en effet, que 2/3 des importations et exportations de chacun des pays qui la composent, s’effectuent à l’intérieur de l’Union européenne, ce qui finalement nous protège relativement des excès de la mondialisation, à l’exception des matières premières.

De plus, le développement économique, partout en Europe, engendre stabilité politique et conforte le processus de démocratisation.

De l’avis unanime des experts, c’est un « jeu à somme positive », un jeu « gagnant-gagnant », malgré les difficultés psychologiques du passage d’une économie planifiée à une économie de marché (résistances au changement), et une certaine baisse de la protection sociale et un accroissement ici et là des inégalités, prix à payer pour devenir compétitif sur le plan intra comme extra-communautaire ;

Deux matrices essentielles ont accéléré la convergence macro-économique et le développement des échanges : les aides financières européennes et les investissements directs étrangers dans les nouveaux pays. Les investissements directs étrangers entrant dans les pays d’Europe centrale et orientale (PECO) sont passés de 12 milliards d’euros en 1993 à 70 milliards en 1998 et près de 200 milliards en 2004 ! De telles sommes expliquent des taux de croissance annuels de 2 à 3 fois supérieurs aux « Quinze » pays de l’ancienne Europe, soit jusqu’à 6% de croissance pour certains pays parmi les nouveaux entrants.

Contrairement aux idées reçues, les aides publiques, elles, sont très modestes. Pour dix pays et 80 millions d’habitants supplémentaires : 40,8 millions d’euros pour la période 2004-2006, soit moins de 0,3 % du PIB des Quinze. Ou encore, cela représente à peine 10 euros par an et par habitant pour les Quinze. Ces sommes sont bien inférieures aux coûts des élargissements précédents concernant l’Espagne, le Portugal, la Grèce et l’Irlande. Il faut rappeler également que la seule réunification des deux Allemagnes a coûté plus de 80 milliards d’euros, financés aux 2/3 par l’ancienne République Fédérale Allemande, et pour le dernier tiers, par des financements européens.

Certains des PECO ont d’ailleurs sérieusement jugé le « radinisme » de l’Europe de l’ouest, alors même que la moyenne des Dix ne représente que 46 % du PIB de l’Union, avec de très fortes disparités entre les pays.

Même si un redéploiement progressif des fonds structurels européens (FEDER, FSE et FEADER) s’effectuera en faveur des Dix nouveaux pays, les experts considèrent qu’il faudra entre dix et vingt ans pour rattraper le niveau de vie des Quinze.

Malgré ces chiffres, l’opinion publique occidentale est persuadée que ce cinquième élargissement a coûté très cher …

Une autre idée reçue consiste, faute d’informations suffisantes, à considérer uniformément les Dix nouveaux : tous pauvres, en retard, voire arriérés. Là encore, une telle méconnaissance fait injure à leur histoire, à leur riche passé. Cette Europe des 25 ( et bientôt 27, avec l’entrée de la Bulgarie et de la Roumanie, le 1er janvier 2007) est très riche sur le plan de la diversité culturelle : ces peuples sont le produit de mélanges croisés de culture celte, byzantine, slave et romaine. Ces nouveaux pays nous ont apporté beaucoup pour la science, la culture, la littérature, ils ont enrichi notre patrimoine commun. La seule Pologne a donné au monde Copernic, Frédéric Chopin et Marie Curie. Or, on a pu mesurer, pendant la campagne du référendum sur la Constitution européenne en France, l’arrogance et l’ignorance de certains à l’égard de ces pays. Par exemple, la Slovénie ou Chypre ont déjà le niveau de vie du Portugal (78% du PIB des Quinze). Globalement, la population des PECO est qualifiée, dynamique, souvent bilingue. Les progressions de niveau de vie sont déjà visibles, l’inflation est passée en 10 ans de 15% à 4%, soit une baisse plus rapide que nous dans les années 90 ! Et puis, on a les exemples de « miracle » économique et social pour la Grèce, l’Espagne, le Portugal, l’Irlande. L’Irlande, en 1973, était à 42% du PIB européen. En 2004, elle était à 115%, c'est-à-dire au-dessus de la France et de l’Allemagne !

Certes, le rattrapage sera plus lent pour certains pays, mais en général, ces économies sont convergentes et ont un potentiel. Des pays comme la Slovénie ont déjà ingénieurs et chercheurs de qualité, et autant de médecins par habitant qu’un pays comme la France !

Les Quinze ont un excédent commercial de 20 milliards d’euros par an avec les PECO, depuis déjà quelques années. La France vend pour 20 milliards d’euros par an dans les Dix nouveaux pays, dégageant un excédent commercial de 2 milliards d’euros par an. L’Allemagne leur exporte 30 milliards d’euros, pour un excédent commercial de 2,8 milliards.

Une autre grande crainte des Européens des « vieux » pays est une forte immigration de cette main d’œuvre qualifiée. Là encore, l’histoire devrait nous rassurer. Jusqu’en 1978, date de sa candidature à l’Union, l’Espagne « exportait » 120.000 travailleurs par an dans le reste de l’Europe. Aujourd’hui, à peine 2 à 3.000 émigrent. Cela confirme bien le rattrapage en terme d’offres d’emploi et de niveau salarial. Dès lors, chacun aspire à revenir vivre dans son pays.

Diverses enquêtes concordantes (Eurostat, OCDE, FMI) ont calculé que 220.000 travailleurs des PECO avaient émigré à « l’ouest » entre 1998 et 2005, sur une population active de 50 millions de personnes. Là encore, les sondages montrent une volonté farouche de revenir « au pays » dès que possible, après avoir suivi une qualification un an ou deux maximum.

Autre crainte : les délocalisations. Il y en a eu, certes, mais bien avant le 1er mai 2004. A mesure que le niveau de vie va augmenter, les délocalisations se feront ailleurs (Asie, Afrique). Déjà la Pologne, la République tchèque ou la Hongrie connaissent à leur tour des délocalisations. La délocalisation, c’est la conséquence de la mondialisation et de l’économie de marché internationale, pas de l’élargissement.

Compte tenu d’un climat d’inquiétude, nourri par une croissance faible chez les Quinze et un chômage important dans plusieurs pays, des clauses de sauvegarde transitoires ont été instaurées par la Commission européenne pour limiter, jusqu’en 2009-2011, l’immigration des travailleurs en provenance des Dix pays. On se souvient aussi des craintes suscitées par la directive Services (ex-Bolkenstein), et qu’il a fallu amender en supprimant le principe du principe du pays d’origine par l’application du droit du travail du salarié. Même chez les pays entrants, il y a eu la même volonté de se protéger : ainsi, la Pologne a obtenu l’interdiction d’achat de ses terres, foncières et agricoles, par des non-nationaux pendant quelques années, afin d’éviter une flambée des prix du foncier.

Paradoxe, que cette Europe qui se rassemble, mais qui se protège, aussi.

III – Une ambition politique

Avec cette Europe à 25 pays, dans quelques mois à 27, et sans doute dans quelques années à 30 ou 35, l’Europe a un réel poids économique. Mais, pour reprendre la phrase de Jacques Delors, elle est un « géant économique, mais un nain politique ». Malgré un début de diplomatie commune, un embryon de défense communautaire, elle pèse encore peu face à la puissance mondiale que sont les Etats-Unis, et bientôt la Chine et l’Inde ;

Il est intéressant de savoir, à 25 pays quelles pourraient être ses perspectives et ses ambitions, et pour quel enjeu géopolitique.

Des trois attributs de puissance ou de souveraineté que sont la diplomatie, l’armée, la monnaie, nous savons que la monnaie unique sera, entre 2007 et 2012, la monnaie de tous les nouveaux pays européens, car ils s’y sont engagés en rentrant dans l’Union. La Slovénie et l’Estonie seront les premiers à l’adopter dès 2007. Les autres suivront, selon un calendrier programmé entre 2008 et 2011. Seule la Pologne n’a pas encore fixé de date définitive, ne souhaitant pas casser la dynamique de sa croissance par l’adoption rapide des « critères de convergence » rigoureux. Bientôt, 370 millions d’Européens auront donc l’euro, soit 24 sur 27 pays, à l’exception du Royaume-Uni, de la Suède et du Danemark. Cela aura un impact considérable (réserves de change, réserve de valeur), mais insuffisant.

L’Europe se cherche encore, manque de souffle, d’idéal politique, de vision prospective à trente ans. Comment l’Europe peut-elle « peser » sur les affaires du monde face à la suprématie absolue des Etats-Unis en matière militaire, en matière de recherche et développement, ou de brevets ?

Pourra-t-elle trouver un consensus politique sur une telle ambition, à 30 pays ou plus ? En d’autres termes, ne s’est-elle pas trop « élargie », donc diluée, avant d’approfondir  ses institutions et l’extension du vote à la majorité qualifiée, qui empêcherait le blocage institutionnel? Par rapport à l’Europe des six pays fondateurs, n’y a-t-il pas, désormais, plusieurs visions différentes de l’idéal européen ?

Il semble en effet qu’aujourd’hui, les perspectives se brouillent. Le « noyau dur » des six pays fondateurs de l’Europe croit encore à une « Europe puissance » donc très politique et communautaire, tandis que les nouveaux entrants se « contentent » de l’Union pour son modèle économique et social, mais se « rangent » sous la bannière américaine pour leur défense et leur sécurité, l’Europe n’étant guère crédible, à leurs yeux, sur ce terrain.

En somme, le choix devra, tôt ou tard, être fait entre cette « Europe-puissance » dont rêvent surtout Français et Allemands, et une Europe « Zone de libre-échange », opulente, sorte de « vaste Suisse tranquille ». De ce choix stratégique dépendra aussi le maintien d’une Europe intergouvernementale (simple fédération d’Etats-nations) ou la marche vers une Europe communautarisée, plus intégrée sur le plan politique et militaire. La Constitution européenne faisait un pas vers cette Europe politique (51 ans après l’échec de la Communauté Européenne de Défense, (CED) !), en créant un Président de l’Union élu pour 2,5 ans, un Ministre des Affaires étrangères, une défense plus intégrée, un Parlement européen avec plus de pouvoir, etc… Malheureusement, les non français et néerlandais ont stoppé ce texte, qui sera représenté sous une forme plus simplifiée sans doute en 2009, bien qu’à ce jour 14 Etats aient déjà adopté le projet actuel (soit une majorité d’Etats et de population).

L’originalité de la construction européenne, c’est aussi un modèle spécifique de développement : l’Europe, ce n’est pas que de l’économie ou de la politique, c’est aussi du droit, du social, de la solidarité, d’où le concept très européen (et d’ailleurs d’origine allemande dès les années soixante) d’économie sociale de marché, où jouent la régulation et l’entraide par la redistribution. D’où les fonds structurels et les fonds de cohésion, afin de réduire les disparités entre les territoires et entre les différents pays. Cette approche des choses déteint également sur sa vision du monde : l’Europe est plus adepte d’une vision multipolaire (laisser agir l’ONU par exemple) que d’une vision unipolaire (privilège de la nation la plus puissante au monde..). Humaniste, sa culture est plus consensuelle.

Un autre enjeu majeur de l’élargissement est celui de ses frontières : jusqu’où doit s’étendre l’Europe ? Vu les difficultés d’acceptation de ce cinquième élargissement, et l’hostilité croissante à l’égard de la Turquie, on peut penser qu’une « pause » dans le processus sera instaurée. Mais il faut être conscient que l’Europe attire énormément, et les « futurs » candidats sont déjà nombreux : les pays des Balkans, l’Ukraine, la Biélorussie, la Moldavie, certains pays de la rive sud-méditerranéenne… Il serait peut-être temps d’affirmer des alternatives crédibles à l’intégration pure et simple : des coopérations renforcées ou structurées, des partenariats privilégiés. C’est ce que beaucoup espèrent pour la Turquie, qui pourraient se « décourager » devant une mise en conformité difficile avec les 31 chapitres à respecter. A commencer par les Droits de l’Homme et la reconnaissance du génocide arménien… De même, se posera aux frontières extérieures de l’Union, la question de la définition du contenu des « politiques de voisinage ». Car plus l’Europe va s’étendre, plus elle va se trouver frontalière de dictatures corrompues et mafieuses.

Ces questions seront liées à l’énorme défi démographique qui attend l’Europe (la nouvelle comme l’ancienne), du fait de son faible taux de natalité et de sa faible immigration. A la différence des Etats-Unis qui prospèrent par l’immigration « intelligente », l’Europe se videra faute de renouvellement des générations, aggravé par un exode… vers l’Amérique ou l’Asie ! Quelques chiffres à méditer : aujourd’hui la moyenne d’âge de l’Union européenne est de 38 ans. Elle sera de 49 ans en 2040. Il n’y aura plus que 397 millions d’habitants, au lieu des 453 millions aujourd’hui. La Russie passera de 140 millions d’habitants aujourd’hui à …100 millions d’habitants en 2040 ! En 2006, il y a 4 travailleurs pour un retraité en Europe. En 2040, il y en aura 2 pour 1 retraité….

Autre défi à relever. Si l’Europe élargie veut rattraper son retard sur l’Amérique, elle doit faire un effort aussi sur son budget : un peu plus de 1% du PIB de tous les pays composant l’Union, c’est notoirement insuffisant, pour ne pas dire indécent. Le budget européen 2006 s’élève à 116 milliards d’euros pour 25 pays (à comparer avec le budget annuel de la France qui atteint cette année 276 milliards d’euros !).

Ou encore le budget européen ne représente que 2 à 3% de la dépense publique totale ! La marge de manœuvre des politiques budgétaires européennes est donc très faible, et dans ces circonstances, on peut même saluer tout ce qui se fait avec si peu de moyens !

En outre l’Europe devra également réfléchir rapidement au redéploiement de son budget. Sur les 116 milliards, 43% vont à la politique agricole commune ; 37% aux fonds structurels ; 8% à la recherche et éducation ; 12% aux frais de fonctionnement. Cette composition est de plus en plus contestée.

De plus en plus de voix s’élèvent pour dénoncer le poids exorbitant de la PAC (près de la moitié du budget) qui ne profite qu’à quelques pays (dont la France). Une diminution de ce poste (qui va à 3% d’agriculteurs) bénéficierait aussitôt aux investissements nécessaires à la recherche et développement.

Pour rester performante, l’Europe doit impérativement investir davantage dans la recherche et le développement, car le retard se creuse avec les Etats-Unis, le Japon, le Canada. En outre, nos « vieux » pays subissent un exode de leurs cerveaux, et une diminution des brevets. L’effort de recherche est le double aux Etats-Unis et au Japon qu’en Europe (4% aux USA et au Japon, 2% seulement en Europe). D’ici 10 ans, on estime qu’il y aura autant d’ingénieurs indiens hautement qualifiés que… dans toute l’Europe !

Un dernier défi concerne la défense européenne. Tout en restant rattachée et solidaire de l’OTAN, une Europe de la Défense mieux intégrée et mieux coordonnée rendrait l’Europe plus crédible. L’Europe dépense 50% du budget américain de la défense pour une capacité de défense de… 8% seulement ! Cela tient à la disparité des armes, des programmes, des stratégies (exemple, l’Eurofighter ou le programme Rafale, d’où dispersion des savoirs et gâchis financier !). Une agence de l’armement vient d’être créée, qui devrait améliorer les choses. La défense est l’exemple type où, à défaut d’un consensus à 25, des pays peuvent avancer grâce aux « coopérations renforcées » (France, Allemagne, et Royaume-Uni).

En guise de conclusion… provisoire !

L’Europe n’a pas achevée non plus l’intégration du marché unique, ni l’Union économique et monétaire : respect du pacte de stabilité ; gouvernance économique ; harmonisations fiscales, sociales ; salaire minimum européen ; relance de la stratégie de Lisbonne (faire d’ici 2010 de l’Europe « l’économie de la connaissance la plus compétitive du monde »).

Sur tous ces sujets, l’Europe est souvent en panne, ou attentiste. Le phénomène s’est aggravé depuis le double non aux referenda constitutionnels du printemps 2005. C’est navrant, car l’économie mondiale tourne à plein régime presque partout dans le monde, et on n’attendra pas l’Europe. 2 milliards de personnes veulent accéder à notre niveau de vie par leur travail acharné, et elles y parviendront, avec ou sans notre consentement. A commencer par les Chinois et les Indiens.

L’Europe doit s’adapter, se réformer, et non se replier sur elle-même. Le « patriotisme économique » est aussi dangereux qu’inefficace. Tout protectionnisme peut entraîner immédiatement des « représailles » de l’autre bout de la planète. Dans ce domaine là aussi, comme pour le respect du pacte de stabilité, nous devons donner l’exemple aux nouveaux adhérents de l’Union. C’est le gage d’une bonne cohésion et d’une solidarité exemplaire, tout en respectant la devise de l’Union : « unie dans la diversité ».

L’Europe est une fantastique aventure, qui a fait ses preuves depuis 50 ans. Elle ne doit pas s’arrêter en si bon chemin, et adapter, voire créer, de nouvelles formes de gouvernance, dans le respect réciproque des peuples et des cultures.

Dans cette accélération des flux économiques et financiers, ce ne sera pas simple, mais cette maxime du grand poète René Char peut nous aider : « l’impossible, nous ne l’atteignons pas, mais il nous sert de lanterne ».

Et enfin, en hommage à nos amis allemands, nombreux ici dans le cadre des festivités du Jumelage entre Bad Abbach et Charbonnières les Bains, je citerai cette très belle formule d’un grand Européen, Helmut Schmidt, qui a fait beaucoup pour l’Europe (création du système monétaire européen SME et de l’Ecu ; élection des députés au Parlement européen au suffrage universel direct ; etc). Cette citation est tiré de son excellent ouvrage : « l’Europe s’affirme, perspectives pour le XXI° siècle » : « je ne me suis jamais considéré comme un idéaliste de l’Europe. J’ai été et je reste un fervent partisan de l’intégration européenne par intérêt stratégique et … patriotique ».

Que voilà une belle leçon de réalisme politique.

Merci de votre attention.

Alain Malégarie

Achevé de rédiger le 24 avril 2006

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