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L’élargissement de 2004 au regard des précédents espagnol et portugais : un jeu de miroirs ?

« L’élargissement de 2004 au regard des précédents espagnol et portugais : un jeu de miroirs ? ».

RÉSUMÉ : Le but de cet article est de mettre en perspective les principales conséquences qu’ont eues l’intégration de l’Espagne et du Portugal à la CEE dans ces Etats, et de se demander quel élément, de l’Europe ou des pays eux-mêmes, a été le plus actif dans la dynamique de changement, politique aussi bien qu’économique. Il a également pour propos de s’appuyer sur ce précédent afin d’en tirer quelques leçons qui pourraient s’appliquer aux pays de l’Est, concernant leurs propres processus d’entrée dans l’Union européenne. Il s’agira ainsi de voir les différences et les ressemblances qui caractérisent ces deux élargissements. Enfin, l’article s’intéresse aux conséquences que l’entrée des pays d’Europe centrale et orientale de 2004 a entraînées pour les Etats ibériques eux-mêmes, du point de vue des politiques communautaires comme de celui de la place qu’occupent l’Espagne et le Portugal dans l’Union européenne élargie.
“The 2004 enlargement compared with the Spanish and Portuguese cases : a set of mirrors?”.

SUMMARY : The purpose of this article is to put into perspective the main consequences caused by the integration of Spain and Portugal into the EEC in these two States, and to ask what part, or of Europe or of the themselves, has been the most active in the dynamics of change, political as well as economic. It is also about relying on this precedent to draw some lessons that could be applied to Eastern Europe on their own process of entering the European Union. It will thus see the similarities and differences that characterize these two enlargements. Finally, the article focuses on the implications that the entry of countries of Central and Eastern Europe 2004 incurred for the Iberian States themselves, from the point of view of EU policies such as that of the place Spain and Portugal in the enlarged European Union.
Après avoir connu des décennies d’isolement relatif sous des régimes autoritaires, l’Espagne et le Portugal ont réussi la transition démocratique qui les a amenés avec succès au sein de la CEE. Cette expérience permet de jeter un regard objectif sur un passé récent et un processus original, qui concernent aussi bien les pays candidats que ceux qui les accueillent. Peut-on en tirer des leçons pour des cas plus contemporains, ainsi que pour d’autres qui ne tarderont pas à se présenter ? Pour l’Espagne et le Portugal et leurs partenaires européens de l’époque, comme pour les pays de l’Est aujourd’hui, l’élargissement a eu de profondes conséquences et déclenché des processus complexes d’ajustement, dont l’historique et le bilan doivent être faits, dans le même temps où doit être dressé l’état des polémiques associées à l’idée d’élargissement, et qui ont effectivement eu lieu en 1986 : en la matière, les Européens, et singulièrement les Français, se sont toujours montrés « très en retrait quand il s’agit d’augmenter le nombre des convives autour de la table »1. Certes, ces polémiques n’ont jamais atteint l’intensité provoquée par la candidature turque… Il n’y a ainsi pas eu de débat pour savoir si les pays ibériques appartenaient à l’Europe, et pas seulement pour des raisons géographiques : l’Espagne et le Portugal partagent, incontestablement, leur histoire, leurs traditions, leur culture, leur religion et leurs débats intellectuels avec le reste du Vieux continent, et les deux pays ont contribué à l’élaboration des valeurs européennes fondamentales. Leur entrée dans la Communauté européenne fut par conséquent une réaffirmation de ce fait. Dans le même temps, cependant, l’Espagne et le Portugal posaient de nombreux problèmes par la nature de leurs économies (en particulier l’agriculture), la sincérité de leur conversion à la démocratie et leur volonté de jouer une carte européenne qu’ils ne semblaient connaître que par les avantages qu’elle était susceptible d’apporter2, reproches depuis maintes fois formulés à l’égard des pays de l’Est. De plus, l’entrée de ces deux pays provoquait un certain bouleversement de la CEE en tant qu’acteur sur le Vieux continent, tout en réorientant une partie de sa mission : elle lui offrait une nouvelle dimension géopolitique, renforçant son Sud (et aussi ses poches de pauvreté), et annonçait des liens plus étroits avec d’autres pays extra-européens, dont la place était jusqu’alors secondaire aux yeux de Bruxelles. En effet, l’élargissement ibérique a assuré un positionnement stratégique fort de l’Europe en Méditerranée et, à un moindre degré, en Amérique latine. Qui plus est, l’intégration ibérique a, pour des raisons économiques dues aux particularismes des deux pays entrants, mené à un développement plus rapide du système européen de cohésion et de solidarité, ce qui a pu déplaire à de nombreux observateurs. Un regard rétrospectif permet cependant d’affirmer que ces handicaps, en apparence insurmontables à l’époque où ils ont été mis en avant, ont été vaincus par les deux pays candidats : l’entrée dans la Communauté européenne a permis à l’Espagne et au Portugal d’influer sur des décisions européennes qui jusqu’ici leur échappaient, et c’est un fait que, depuis leur adhésion, tous deux ont joué un rôle important dans le processus de construction communautaire, redevenant des acteurs clés sur la scène européenne3.

La question est de savoir si ce processus, auquel nous nous sommes habitués au point de voir dans les cas ibériques des modèles que beaucoup de pays européens pourraient suivre, est réellement exemplaire. L’élargissement a-t-il vraiment induit un changement des systèmes politiques, économiques et sociaux de l’Espagne et du Portugal, au point que l’on pourrait parler d’un effet d’entraînement dû à l’appartenance à la Communauté européenne ? Ou bien cette conversion est-elle avant tout la conséquence d’un effort national, que l’Europe ne ferait qu’encourager et encadrer ? Dans tous les cas de figure, peut-on tirer une leçon de ce précédent pour les pays d’Europe centrale et orientale qui ont constitué la dernière vague d’élargissement de l’Union européenne ? La comparaison n’est pas dénuée de sens, car le temps nous fait oublier combien les inquiétudes formulées à l’égard de l’intégration des PECO dans l’UE ont de ressemblances avec celles qui furent exprimées lors de l’entrée des pays ibériques dans la CEE. Il est intéressant, de plus, de connaître le positionnement de l’Espagne et du Portugal à l’égard de cet élargissement, qui signifie pour ces Etats un surcroît de concurrence.

Nous allons procéder en trois temps pour mener cette analyse : dans une première approche, nous ferons la synthèse des conséquences que l’intégration dans la Communauté européenne a entraînées pour les pays ibériques ; par la suite, nous examinerons les défis que l’élargissement de 2004 pose à l’Espagne et au Portugal ; enfin, nous tenterons d’analyser les quelques leçons que les pays de l’Est peuvent tirer de l’expérience luso-hispanique.
I- Espagne et Portugal face à l’Europe.

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  1. Attitudes politiques et psychologiques.


La Communauté européenne a incontestablement joué un rôle important dans le parachèvement des processus de démocratisation au Portugal et en Espagne, même si le terme de « conditionnalité politique » n’est pas encore à l’ordre du jour4. Après tout, les élargissements précédents concernaient des pays correspondant aux standards politiques et économiques de la CEE historique (mis à part l’Irlande). C’est seulement dans la perspective des adhésions de la Grèce, de l’Espagne et du Portugal que le Conseil européen se sentît obligé d’adopter un texte politique relatif aux élargissements, contenant les exigences minimales relatives à la démocratisation des candidats. Celles-ci purent servir de levier au cours des premières phases du processus de négociations, utilisé en pleine conscience par différents hommes politiques. Les chefs d’Etat réunis à Copenhague le 8 avril 1978 déclarèrent ainsi « solennellement que le respect et le maintien de la démocratie représentative et des droits de l’homme constituent des éléments essentiels de l’appartenance aux Communautés »5. Bruxelles avait donc défini explicitement les modalités institutionnelles que Madrid et Lisbonne devaient remplir, et les hommes politiques européens firent de même auprès de leurs homologues ibériques. Ainsi, la CEE a pu utiliser d’importants moyens de pression indirects au cours des négociations d’adhésion, qui ont duré la bagatelle de neuf années6, pour influer sur les décisions des hommes politiques et des acteurs économiques espagnols et portugais. La volonté de procéder par négociations, dont la longueur s’explique par la liste importante des exigences imposées par Bruxelles aux deux pays candidats, fut l’ultime levier aux mains de la CEE pour imposer le même cadre politique dans les deux pays7.

Parallèlement, l’entrée de l’Espagne et du Portugal eût un impact décisif sur les opinions de ces deux pays en favorisant « l’estime de soi nationale » et en liant cette image positive « à des sentiments démocratiques »8. De plus, les contributions du budget européen (aides agricoles et aux régions), aussi bien que les bénéfices économiques de l’appartenance (les investissements étrangers) ont eu des effets matériels immédiatement perceptibles, permettant d’atténuer très rapidement certains des effets négatifs de la libéralisation et de la modernisation des structures économiques des deux pays. Des conditions de vie plus favorables et de meilleures perspectives de stabilité sociale et politique ont, à leur tour, influencé l’opinion publique et aidé à légitimer le nouveau système politique. L’adhésion à la CEE a forcé les pays ibériques à aligner leurs institutions sur le système communautaire, obligeant Madrid et Lisbonne à entreprendre des réformes administratives et la décentralisation, tout en tournant résolument le dos à toute autre tentation politique divergente : ainsi, le Portugal a réformé sa Constitution en 1989 afin de permettre la reprivatisation des compagnies qui avaient été nationalisées au cours de la révolution. Enfin, l’adhésion a également favorisé l’ouverture des élites sur l’extérieur et le développement de réseaux transnationaux, qui se sont révélés vitaux pour le renforcement des groupes d’intérêt et des partis politiques, tels les partis socialistes d’Espagne et du Portugal, qui reçurent un soutien substantiel de leurs homologues européens, ou les différents lobbyings régionaux espagnols9.

La victoire de la CEE serait-elle celle de la séduction, exercée par un modèle de démocratie portant haut l’épanouissement des libertés et le triomphe d’une certaine idée de l’économie de marché ? Quoi que l’on puisse dire, l’Europe, qui jusqu’ici n’avait pas été confrontée à l’idée d’intégrer des pays n’ayant pas connu la démocratie, jouait d’ores et déjà ce rôle de « pouvoir civil » dont parlait à l’époque François Duchêne10. Il serait cependant réducteur d’oublier, pour comprendre la réussite des transitions espagnole et portugaise, la part prise par les acteurs nationaux dans cette conversion démocratique. Les dynamiques internes furent décisives et le processus d’intégration européenne interagît avec toute une série de facteurs sociaux, politiques, et économiques antérieurs à l’adhésion : en Espagne, une dévolution radicale et sans précédent en faveur des régions autonomes a conduit à un Etat décentralisé, avec le développement des Autonomies11 ; au Portugal, après l’écroulement des tentatives révolutionnaires, l’Etat a également entrepris un processus systématique de modernisation sous la houlette de Mario Soares. Les deux transitions furent différentes, cependant. Pour Lisbonne, la route vers la démocratie commença par une réelle cassure (coup d’Etat du 25 avril 1974), pour Madrid, au contraire, la transition reposa sur un véritable consensus. Ces deux chemins vers la démocratie, parmi d’autres facteurs, ont entraîné des différences substantielles au sein des deux systèmes politiques ibériques en terme de développements institutionnels (ainsi, au Portugal, la décentralisation fut condamnée lors du référendum du 8 novembre 1998 par près de 63% de « non »12), de performances économiques (l’Espagne a connu des taux de chômage plus importants tout au long de la période pré et post-adhésion13) et de projet collectif (le soutien des syndicats et des partis politiques à l’Europe est traditionnellement plus fort au Portugal qu’en Espagne14). De fait, l’intégration européenne n’a pas éliminé des différences majeures entre les deux pays ibériques, et le phénomène de l’intégration ne peut expliquer à lui seul les deux modèles de transformation politique propres à chacun d’eux. Ces différences résiduelles illustrent les limites des recherches qui ont voulu lier les transitions démocratiques des deux pays aux pressions extérieures et aux soutiens locaux à l’intégration européenne, et mettent en avant des cas particuliers qui échappent à toute tentative de modélisation15.

L’adhésion à la CEE a également été influencée par la culture politique de chacun des pays. Depuis la fin des régimes autoritaires, il y a toujours eu un soutien fort de l’opinion publique et des élites pour l’intégration des deux pays à la CEE comme moyen de consolider les nouveaux régimes démocratiques : démocratisation et intégration européenne paraissaient aux yeux des deux opinions faire partie du même processus, même si la première semblait être un préalable à la seconde. De plus, en encourageant l’investissement actif des deux pays au sein des institutions européennes, l’intégration européenne a permis de mettre fin à l’attitude « isolationniste-fataliste » de la classe politique16. Les études d’opinion menées par Eurobaromètre et le CIS (Centro de Investigaciones Sociológicas) en Espagne ont montré le lien très fort qui unit le fonctionnement de la démocratie et l’idée d’Europe dans différentes enquêtes17 ; qui plus est, ce lien s’est constamment maintenu dans les deux pays depuis 1986, malgré quelques fluctuations. Le consensus presque unanime en faveur de l’intégration semble être la conséquence de la nécessité pour le Portugal et l’Espagne de dépasser l’isolement historique que les deux pays ont connu par rapport au reste de l’Europe depuis le XIXe siècle et jusqu’à la fin des régimes autoritaires dans les années 197018.

Cependant, l’étude minutieuse des sondages offre un éclairage différent sur ce sentiment européen : celui-ci n’est pas inconditionnel, le consensus à l’égard de l’UE étant d’abord instrumental (surtout en Espagne). Le soutien à l’Europe semble coïncider avec les cycles économiques : bas durant les récessions économiques, et haut au dans les périodes de croissance. Certes, les niveaux de soutien à la démocratie comme régime politique légitime, préférable à toute autre alternative, sont restés élevés (autour de 80% des réponses dans les sondages), et Portugais et Espagnols se déclarent satisfaits du fonctionnement de leurs systèmes politiques19. Néanmoins, ces pays ont encore parmi les taux les plus faibles de participation aux diverses élections à l’ouest de l’Europe, et l’appartenance à des partis politiques et à des associations reste à un niveau peu élevé. En même temps, les citoyens n’ont pas le sentiment de pouvoir exercer une influence politique et expriment une opinion très ambivalente à l’égard des partis, qui se traduit par un faible intérêt pour la vie politique, ce dont l’Europe est l’une des principales victimes.
2) Changements économiques et sociaux.
L’intégration européenne fut un catalyseur pour la conversion finale des pays ibériques à l’économie de marché. Elle amena les acteurs politiques et économiques des deux pays à adopter les politiques et les stratégies allant de pair avec l’appartenance et l’acquis communautaires, qui consistait à adopter en même temps l’union douanière, la TVA, les politiques communes agricoles et de pêche, et les accords de commerce extérieurs déjà signés par la CEE. Certes, l’adhésion ne fut pas le seul moteur : la libéralisation économique, l’intégration commerciale et la modernisation des économies espagnole et portugaise avaient commencé dès les années 50 et 60 et les deux pays s’étaient rapprochés des normes européennes durant les deux décennies qui ont précédé l’adhésion à la CEE. En ce qui concerne l’Espagne, un plan de stabilisation fut appliqué dès 1959, pariant sur une ouverture partielle de l’économie nationale ainsi que sur une certaine libéralisation ; après l’intégration du pays dans des instances internationales telles que l’OCDE, le FMI ou la Banque mondiale, un rapprochement fut opéré en direction de la CEE, culminant avec la signature, le 29 juin 1970, d’un accord commercial préférentiel abaissant les tarifs douaniers appliqués aux produits espagnols de 60% en moyenne contre 25% pour les produits européens en direction de l’Espagne. Cette asymétrie a pu profiter au pays, mais s’avéra vite insuffisante, à tel point que l’adhésion pure et simple s’imposa comme la seule vraie solution aux problèmes économiques nationaux. Cette dernière a en effet facilité les réformes micro et macro-économiques que les gouvernements ibériques successifs ont entreprises au cours des années 80 et 90, et qui étaient nécessaires à un basculement définitif vers l’économie de marché. Ainsi, l’adhésion a été un tremplin qui permit aux gouvernements ibériques de donner la priorité à la modernisation économique et de mener des politiques d’austérité (c’est-à-dire de réformer les marchés du travail et financier), dont le choc a pu être plus facilement absorbé du fait du consensus national. L’effort, loin de s’arrêter là, s’est poursuivi avec la décision prise par Lisbonne et Madrid d’adopter les critères de l’UEM définis à Maastricht, récompensés par la reconnaissance, de la part du Conseil européen de Bruxelles (3 mai 1998), que ces critères étaient bien respectés dans les deux pays20.

Ainsi, depuis 1986, l’intégration à la CEE conduit l’Espagne et le Portugal à l’adhésion au SME, à l’appartenance à l’UEM, et dans le même temps à l’introduction de la TVA et à la réduction des taxes sur les importations. Les réformes entraînées ainsi à la chaîne ont eut pour but d’assurer le bon fonctionnement des marchés de capitaux, l’efficacité des services publics, ainsi que la flexibilité sur le marché du travail : les marchés et les prix d’un certain nombre de biens et de services ont été dérégulés, un programme de privatisation a débuté dans les années 80 pour réduire la présence de l’Etat dans l’économie (c’est ainsi que le gouvernement espagnol a cédé des parts d’entreprises aussi prestigieuses que Telefónica, Endesa ou Repsol) et la concurrence a été adaptée aux exigences de la CEE. En termes statistiques, l’adhésion à l’UE a dynamisé le commerce dans le secteur manufacturier espagnol et portugais, mais a également entraîné plus de concurrence pour les entrepreneurs ibériques. Les difficultés de la transition ont été cependant limitées par le comportement des taux de change (avant l’UEM et la fin de certaines dévaluations compétitives) et par une augmentation très forte des investissements en provenance des pays de la CEE en Espagne et au Portugal, qui ont presque doublé entre 1985 et 199021. Pour l’agriculture, la principale cause des problèmes d’ajustement a été le commerce, une plus grande pénétration des importations due à l’ouverture des marchés provoquant une contraction de la production nationale : ainsi, les peurs d’un effondrement commercial se matérialisèrent après l’adhésion (au profit d’autres membres de la CEE tels que la France et l’Italie), ce qui contribua à un exode rural croissant, dont les conséquences politiques ne furent pas négligeables22. L’un des défis les plus importants posés à l’adhésion de l’Espagne a ainsi été la diversification de son agriculture23.

L’intégration a cependant eu des effets dynamiques, qui ont renforcé certaines bonnes dispositions des économies ibériques. L’Espagne et le Portugal avaient à cet égard des atouts, tel qu’une base productive efficace, une force de travail peu chère et bien formée et l’accès à des marchés d’un grand potentiel. Parallèlement, l’entrée de ces deux pays dans la CEE réjouissait certains investisseurs non-Européens, tels que Japonais et Américains : l’une des conséquences de l’intégration a ainsi été l’énorme augmentation de l’investissement étranger en Espagne et au Portugal, passant de moins de 2% à plus de 6% du PIB de ces deux pays sur la dernière décennie. Un autre effet dynamique fut le renforcement de la compétitivité des entreprises ibériques en termes de compétences humaines, de stock en capital financier et technologique, tout cela même si des différences non négligeables demeurent avec les autres pays développés de la CEE.

L’Europe a incontestablement contribué à cette évolution. Entre 1994 et 1999, l’aide de l’UE a ainsi atteint 1,5% du PIB espagnol et 3,3% du PIB portugais ; dans le budget 2004, les sommes allouées à l’Espagne (8,50 milliards d’euros) et au Portugal (3,12) donnent un solde global par habitant largement positif (300,4 euros pour le Portugal et 200,1 pour l’Espagne24). Les fonds européens ont permis aux investissements publics de rester relativement stables à partir du milieu des années 80 : grâce à cela, l’infrastructure a été largement améliorée, et les routes ainsi que les réseaux de télécommunication se sont développés aussi bien en nombre qu’en qualité. De plus, des dépenses ont été consacrées au système éducatif et à la formation, contribuant à une élévation du niveau de la force de travail.

L’enthousiasme doit cependant être tempéré, et il n’y a pas automaticité de la prospérité avec l’adhésion à l’Europe. Les vingt dernières années n’ont pas suffi pour rattraper le retard des économies espagnole et portugaise. L’intégration de l’Espagne et du Portugal a révélé des convergences et des divergences, nominales et réelles : depuis 1997, l’inflation en Espagne a dépassé la moyenne de l’UE chaque année (3,3% en 2005 contre 2% pour la zone euro) ; au Portugal, la convergence réelle a ralenti chaque année depuis 1998, et est devenue négative à partir de 2000 : le pays a même été le premier Etat membre à être soumis à une procédure de déficit excessif. Le PIB par tête a connu une évolution cyclique dans les deux pays avec des augmentations significatives au cours des périodes d’expansion économique et de fortes baisses pendant les récessions, si bien que le « miracle » que l’on se plaît à décrire n’est pas permanent : depuis que l’Espagne a intégré la CEE en 1986, le revenu par tête a crû de 11,5% et de 14,2% au Portugal, alors qu’en Irlande, il a augmenté sans discontinuer dans le même temps de 38%. Seule la Grèce, avec une augmentation de 6,8%, avance à un rythme plus lent que l’Espagne et le Portugal. Ce différentiel de croissance explique les limites de la convergence, encore dans les années 90 où certains retards placent les deux pays dans une situation délicate au regard des performances moyennes dans l’UE : fort taux de chômage (15,4% pour l’Espagne), faible taux de population active (autour de 50% dans les deux pays), formation insuffisante (seulement 28% des travailleurs espagnols ont un diplôme du supérieur, contre 56% en moyenne européenne), faible investissement dans le secteur de la Recherche et Développement et des technologies de l’information (le plus bas de l’UE), ainsi que des infrastructures qui restent inadéquates (le nombre de kilomètres pour 1000 habitants en Espagne représente seulement 47% de la moyenne européenne, 73% pour le réseau ferré). Tous ces chiffres ont depuis lors été améliorés, mais rappellent que le retard initial ne pouvait s’effacer de lui-même.

Du point de vue de la politique sociale, les années 80 représentèrent pour ces deux pays une décennie de stabilité politique qui, associée au développement des capacités financières et budgétaires de l’Etat, permirent une réelle augmentation des dépenses sociales (institutionnalisation du dialogue avec la signature de pactes sociaux). La dépense consacrée à la protection sociale était de 18,1% du PIB en Espagne et de 12,8% pour le Portugal en 1980, niveaux bien plus bas que la moyenne européenne d’alors, soit 24,3%. Depuis l’adhésion, elle a significativement augmenté dans les deux pays. Cela dit, malgré une croissance de 3,4% des ressources dédiées à la protection sociale en Espagne, le différentiel avec la moyenne européenne n’a pas été réduit : il est même passé de 6,2 points en 1980 à 6,8 en 1997. Le Portugal, parti avec des niveaux de protection sociale plus faibles, a eu plus de succès en réduisant le différentiel avec la moyenne européenne de 50%. L’Espagne, cependant, bénéficie d’un niveau plus élevé de protection (dépenses par tête) que le Portugal.
II- L’élargissement de 2004 : un défi pour le Portugal et l’Espagne.
1) Une concurrence accrue.
Lors du Conseil européen qui se tint à Copenhague le 13 décembre 2002, l’UE ouvrit ses portes à l’Est et conclut des années de difficiles négociations avec dix pays candidats : l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne, la République tchèque, la Slovaquie, la Hongrie, la Slovénie, Malte et Chypre. Ce sommet représentait le dernier acte de la réunification entre l’Ouest et l’Est à l’issue de la Guerre froide. Désormais, l’UE s’étendait du Portugal jusqu’aux frontières de la Russie, passant de 15 à 25 Etats en 2004, et atteignait une population de 451 millions d’habitants, un PIB de 8.800 milliards d’euros, et un PIB par habitant de 21.410 euros25. Cet élargissement était le plus important en taille depuis la création de la CEE26, et, à l’inverse des précédents, comprenait d’anciens pays communistes où la société civile, les institutions indépendantes, une presse libre avaient été singulièrement absentes dès la fin de la Seconde Guerre mondiale27. Depuis la disparition de l’Union soviétique en 1991, ces pays ont construit de nouvelles institutions sociales, politiques et économiques. Le processus a été engagé, comme dans les cas espagnol et portugais, dans le but de rejoindre l’UE.

Or, l’élargissement a un grand impact et soulève toute une série de problèmes pour les pays ibériques. Certes, le Portugal et l’Espagne ont pu négocier des mécanismes compensatoires afin d’atténuer les conséquences négatives de traités d’adhésion qui leur sont défavorables, car il ne faut pas oublier que les deux pays ont bénéficié grandement des fonds européens : en 2001, l’Espagne, par exemple, percevait 63% du budget consacré par l’UE aux fonds structurels (27,8 milliards d’euros). Mais parce que les pays ibériques sont les principaux bénéficiaires des fonds de redistribution de l’UE, l’entrée des pays d’Europe centrale et orientale (certains, comme la Pologne, étant largement agricoles) ne pouvait qu’entraîner une réduction des ressources attribuées aux pays ibériques, et en faire des contributeurs nets au budget européen. Ces fonds européens resteront les mêmes, au moins jusqu’en 2006, mais les gouvernements portugais et espagnol (ainsi que les acteurs économiques des deux pays) devraient être amenés à réévaluer les stratégies et les politiques courantes. Qui plus est, les pays les plus riches de l’UE ont déclaré leur intention de réduire les plafonds budgétaires actuels autour de 1% du PIB de l’UE, soit 815 milliards d’euros pour la période 2007-201328. Dans le même temps, étant donné que les nouveaux Etats membres sont significativement plus pauvres, l’élargissement réduira le PIB moyen par tête de 10 à 20%. Ainsi, le solde par habitant en Espagne et, à un moindre niveau, au Portugal, se rapprocheront de la moyenne de l’UE (c’est le fameux « effet statistique »), ce qui signifie que beaucoup de régions ibériques ne seront plus éligibles à l’aide européenne, les fonds partant vers les nouveaux Etats membres. En effet, avec les règles actuelles, seules les régions ayant un revenu par tête moyen de moins de 75% de la moyenne de l’UE (ce qui inclut pratiquement toutes les régions des nouveaux Etats membres) peuvent recevoir les fonds structurels en tant que régions de l’objectif 1. Or, avec l'élargissement, les disparités régionales doublent presque : 48 régions des Quinze (18% de la population totale soit 68 millions d'habitants) avaient un revenu par habitant inférieur à 75% de la moyenne communautaire ; dans une Union à 25, ces régions sont au nombre de 67 (25% de la population soit 116 millions de personnes), les deux tiers d'entre elles se situant dans les nouveaux États membres. Seules 30 régions des États membres actuels (12% de la population soit 47 millions) resteront ainsi sous le seuil des 75% et pourraient donc encore être considérées comme des « régions défavorisées », parmi lesquelles les Asturies, Murcie ainsi que Ceuta et Melilla pour l’Espagne, Madère pour le Portugal. Avec l’entrée de la Bulgarie et de la Roumanie en 2007 (les deux pays les plus pauvres de l’UE, avec un revenu par tête moyen de 27 et 26% de l’UE respectivement), on peut imaginer que le résultat sera encore plus faible.

Qui plus est, seuls les pays avec un revenu moyen de moins de 90% de la moyenne européenne ont accès aux fonds de cohésion, ce qui inclut tous les nouveaux pays (ainsi, le revenu moyen en Pologne représente 40% de la moyenne européenne, celui de la Lituanie 36%, celui de Chypre 78%). Une manne importante échappe ainsi aux pays ibériques (les fonds régionaux représentent à l’heure actuelle 34,5% du budget de l’UE et la PAC 45%). Comme résultat de l’élargissement, des groupes de pays apparaissent, en fonction d’un éventail de critères économiques de plus en plus large : un premier groupe, incluant les pays les plus pauvres, comprend huit des dix nouveaux membres (tous exceptés Chypre et la Slovénie), avec un revenu par tête moyen qui correspond à 42% de celui de l’UE, avec 21% de sa population ; un second groupe est constitué de cinq pays (Chypre, Grèce, Portugal, Slovénie et Espagne), avec un revenu par tête moyen représentant 90% de l’UE et 13% de sa population ; le dernier groupe comprend les pays les plus riches de l’UE, avec 66% de la population et un revenu par tête moyen de 115% par rapport à la moyenne européenne.
2) Les risques de la marginalisation.
Les pays de l’UE et la Commission discutent de mécanismes pouvant permettre une renégociation des différents fonds européens pour éviter leur disparition comme résultat de l’« effet statistique ». Les pays concernés proposent ainsi d’élever au-dessus des 75% les plafonds afin d’avoir accès aux fonds, ou d’établir des critères différents pour les pays membres. Néanmoins, il y a de fortes chances que dans le futur proche, les pays ibériques (surtout l’Espagne) deviennent contributeurs nets au budget de l’UE. Ainsi, les implications politiques, électorales (vote au Conseil) et budgétaires de ces développements seront très fortes pour les deux pays29.

De plus, l’Espagne et le Portugal devront mener rapidement la réforme de leurs structures économiques afin d’augmenter la productivité de leurs forces de travail, qui reste en dessous de la moyenne de l’UE. Comme conséquence du processus d’élargissement, le Portugal et l’Espagne auront à faire face à une concurrence grandissante sur leurs principales exportations hors agriculture - telles que les vêtements, les textiles et le cuir -, étant donné le niveau bas des salaires dans les Etats d’Europe centrale et orientale. Ces pays attireront l’investissement étranger dans des secteurs où l’Espagne et le Portugal, entre autres, ont été traditionnellement avantagés. Il est même probable que des usines produisant actuellement dans la péninsule seront tentées de se délocaliser à l’Est, ce qui s’est déjà produit avec le constructeur automobile Volkswagen, qui a choisi de réorienter une partie de sa production de la gamme Polo du site de Pampelune vers la Slovaquie30. Dans ce contexte, il sera important pour les pays ibériques de promouvoir une industrialisation misant davantage sur la qualité et la technologie.

L’élargissement, paradoxalement, pourrait favoriser ce processus parce qu’il fournira également des opportunités réelles aux pays ibériques, ainsi qu’aux autres Etats membres d’ailleurs. En effet, les produits portugais et espagnols ont désormais accès à de nouveaux marchés. Cette nouvelle donne devrait également permettre de diversifier les investissements ibériques à l’étranger : les entreprises espagnoles (et, à un moindre degré, portugaises) ont beaucoup investi en Amérique latine au cours de la dernière décennie ; les incertitudes politiques et économiques actuelles dans cette région (que l’on pense à l’Argentine ou, pour des raisons différentes, au Venezuela) devraient entraîner une réorientation de l’investissement des entreprises ibériques vers les pays d’Europe centrale et orientale, qui sont sous-représentés par rapport à d’autres sociétés de l’UE : ainsi, les investissements espagnols vers la république tchèque sont passés de 37 à 3671 millions d’euros entre 2004 et 2005, et de 276 à 2187 en direction de la Hongrie31.

Les agriculteurs ibériques devront faire face également à de sérieuses difficultés du fait que l’appartenance à l’UE donne accès à la PAC pour les dix nouveaux Etats membres (quoique progressivement), et que les prix agricoles dans les pays en question (surtout en Pologne) sont en général plus bas que ceux de la péninsule. Quand les barrières opposées aux produits des PECO tomberont, les prix du marché en Espagne et au Portugal devraient s’effondrer. Qui plus est, pour certains produits, l’appartenance à l’UE va sûrement être un encouragement à produire plus dans les nouveaux Etats. Enfin, dans la prochaine décennie, la politique agricole sera réformée et sûrement réduite. Les dirigeants européens se sont mis d’accord en octobre 2002 pour geler les dépenses de la PAC jusqu’en 2013 (+ 1% à partir de 2006, ce qui se situe bien en-dessous des chiffres de l’inflation)32, ce qui a été confirmé lors du Conseil européen de Luxembourg (26 juin 2003) ; de plus, afin de faciliter l’élargissement (et le
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