Les rapports Nord-Sud dans l’Agenda pour le développement de l’Organisation mondiale du commerce





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Les Rapports Nord–Sud à l’Omc : vers un traitement commun et différencié ?

La littérature sur l’évolution du Tsd fait ressortir quatre approches. La première développe l’idée d’une flexibilité totale accordée aux pays dont la non application des obligations contenues dans les Accords de l’Omc ne porterait pas préjudice aux autres membres de l’Organisation [Stevens, 2002]. La deuxième se concentre essentiellement sur la renégociation des groupes de pays. Elle réfute le principe de l’auto-désignation et estime nécessaire l’éclatement en plusieurs sous-catégories le groupe des Ped [Hockman et alii, 2003]. La troisième propose de relier les dispositions du Tsd aux besoins exprimés par chaque pays individuellement [Wang et alii, 2000 ; Prowse, 2002]. La dernière porte sur la définition de seuil d’application des mesures du Tsd sur une base sectorielle, la liste des pays étant ouverte [Keck, Low, 2004]. Ces approches n’ouvrent pas de réflexion sur la substance du Tsd qui est toujours envisagée en termes de délais d’ajustement. En revanche, elles ont en commun de se concentrer sur la création de nouveaux groupes de pays à l’Omc, exceptée la dernière qui porte plus sur des critères sectorielles. Tout en ne remettant pas en cause la philosophie générale issue des Aur, l’Add en réduit la dimension dérogatoire du Tsd. Le mouvement généralisé de démantèlement tarifaire a érodé les préférences commerciales dont bénéficient les Ped-Pma. Mais au-delà de la seule dimension commerciale, l’orientation des négociations commerciales et la rhétorique actuelle n’imposent-elles pas une requalification de la nature et de la substance du traitement des Ped-Pma dans le sens d’un traitement commun mais différencié.

Ce type de régime10 se fonde sur la relation dialectique entre un traitement commun ou standardisé, au sens où les membres ont des obligations vis-à-vis les uns des autres et vis-à-vis du système dans son ensemble, et un traitement différencié qui découle de l’inégalité structurelle et des différences de capacités réelles et institutionnelles entre les membres [Matsui, 2002 ; Rajamani, 2000]. En ce sens, le programme de Doha ne prend toute sa signification que mis en perspective avec les multiples initiatives organisant l’architecture de la coopération Nord–Sud11. Il en ressort une convergence dans la façon de traiter l’intégration économique internationale des Ped-Pma. En reprenant les objectifs de Rio, l’Omc s’inscrit dans le paradigme du développement durable et reprend à son compte la relation positive entre développement et libre-échange [Damian, Graz, 2000]. L’Add marque une étape supplémentaire en faisant de la libéralisation commerciale un levier dans la lutte contre la pauvreté. Une communauté de point de vue ressort avec les objectifs du millénaire pour le développement par le biais de l’objectif n°8 qui vise « la mise en place d’un partenariat mondial pour le développement [au travers de la poursuite de] la mise en place d’un système commercial et financier multilatéral ouvert, fondé sur des règles, prévisibles et non discriminatoires. Cela suppose un engagement en faveur d’une bonne gouvernance, du développement et de la lutte contre la pauvreté, aux niveaux tant national qu’international » [Onu, 2002]. Mentionner la « réduction de la pauvreté » comme objectif de la négociation implique que cette dernière ait pour objectif non pas l’intégration à l’économie mondiale mais l’intégration sociale nationale saisie au travers de la réduction de la pauvreté. De façon identique, le consensus de Monterrey sur le financement du développement rejoint la problématique de l’Add en indiquant qu’un « système commercial multilatéral universel, bien réglementé, ouvert, non discriminatoire et équitable, conçu comme un véritable instrument de libéralisation des échanges peut être un grand facteur de développement dans le monde » [Onu, 2002]. La Déclaration de Monterrey souligne qu’il est possible d’aider « les pays à lutter contre la pauvreté par une utilisation judicieuse des débouchés s’offrant au commerce et à l’investissement » et affirme que la « libéralisation du commerce est un élément fondamental de la stratégie de développement d’un pays. »

Certes, mais l’Add ne remet pas en question le modèle de l’ouverture et sa transformation en une négociation mercantile d’accès aux marché n’est pas forcément compatible avec l’objectif du développement. En parallèle, il rejoint les réflexion en matière de bonne gouvernance en inscrivant à son programme des thèmes telle le « renforcement de capacités » (capacity building). Le « renforcement de capacités » n’est pas tant orienté vers le développement que vers la création d’un environnement concurrentiel ouvert et favorable au marché. De même, la Nouvelle stratégie de coopération technique pour le renforcement des capacités et la croissance vise l’intégration des Ped-Pma au système commercial multilatéral. Ainsi, si le cycle d’Uruguay a accompagné l’ajustement sectoriel des années 1980, l’Add accompagne l’ajustement institutionnel en faisant du problème de l’insertion dans l’économie internationale un problème de nature institutionnelle. La terminologie de la Déclaration de Doha insiste sur les conditions internes de dépassement de ce problème alors que les conditions internationales sont minimisées ou envisagées uniquement sous un angle positif.

Le premier terme de ce nouveau régime renvoie à la communauté de traitement, c’est-à-dire à une communauté de responsabilités dans le fonctionnement du système commercial multilatéral et une communauté d’engagements et de droits vis-à-vis des accords commerciaux multilatéraux. Un système commercial multilatéral ouvert est pensé comme un bien public international dont la fourniture et le fonctionnement ne reposeraient pas uniquement sur les économies industrialisées (la Quadrilatérale : Etats-Unis, Japon, Canada, Union européenne), voire quelques économies en développement (Chine, Inde, Brésil) mais sur l’ensemble des Etats membres de l’Omc. Cette vision résulte du constat selon lequel la mondialisation a accru les interdépendances entre les économies et, ce faisant, à multiplier les canaux de transmissions des externalités et chocs. Dans ces conditions, les options de politiques commerciales et plus globalement les choix économiques d’un pays ne sont pas neutres pour ses partenaires. Le « bon » fonctionnement du système commercial multilatéral repose sur une discipline commune. D’ailleurs, la rhétorique post-Cancun fait peser la charge de l’échec sur les Ped, plus précisément sur le G3 (Chine, Brésil, Inde) et ceux au dépends à la fois des autres Ped et du système dans son ensemble.

La responsabilité commune est formalisée dans le principe de l’engagement unique sous laquelle est menée la négociation. De même, le basculement des négociations sur l’accord-cadre concernant les dispositions relatives au Tsd du Comité commerce et développement vers le Conseil général de l’Omc indique que les négociations n’ont pas pour finalité la consolidation d’un sous-régime dérogatoire ou spécifique à destination des Ped-Pma. L’Add prolonge la logique de normalisation du traitement déjà observable lors du cycle d’Uruguay. Ainsi, le groupe des pays africains et le Like-minded countries Group sont amenés à réfuter l’approche dite « one-size-fits-all », approche illustrant la philosophie d’ensemble qui anime les rapports Nord–Sud à l’Omc. D’un point de vue opérationnel, la méthode de la masse critique qui a prévalu lors des négociations sur les technologies de l’information et sur la libéralisation des services financiers aboutit à associer les pays représentant une offre et/ou une demande conséquentes. L’objectif est certes de réduire le free-riding dont abuserait les Ped-Pma. Concrètement, la méthode de la masse critique signifie une réduction des marges de différenciation.

Une troisième évolution étaye la thèse d’une communauté de traitement, il s’agit de la remontée du thème de l’harmonisation dans les travaux préparatoires de la conférence de Hong-Kong. Ainsi, dans les négociations sur la facilitation des échanges, la méthode retenue est celle de l’harmonisation et non pas la reconnaissance mutuelle puisqu’il s’agit de converger vers des procédures standardisées [Staples, 2002]. Or, ce sont généralement les normes des économies de la Quadrilatérale qui constituent la base des propositions et des négociations [Messerlin, Zarrouk, 2001]. Selon Das, « le principal objectif (…) est de mettre en place des règles et des procédures similaires aux leurs [pays industrialisés] dans les pays en voie de développement. Cet objectif ignore les différences administratives, financières et en ressources humaines entre pays développés et pays en développement » [Das, 2002]. La différenciation du traitement recule y compris dans le cadre de l’Amna. La proposition retenue de réduction des droits de douane ne reconnaît aucune spécificité aux Ped-Pma en appliquant un coefficient unique d’abaissement des lignes tarifaires quelque soit la catégorie de pays12. Cela remet en cause le seul principe opérationnel apporté par l’Add : le principe de réciprocité moins que totale qui, compte tenu des niveaux initiaux de protection et de consolidation tarifaires, se transforme pour les Ped en une réciprocité plus que totale.

En parallèle à cette tendance vers la communauté de traitement, la tendance à la différenciation perdure. La volonté manifestée par les principaux pays industrialisés d’ouvrir un débat sur la différenciation des pays alors que cette question ne figure par à l’ordre du jour de Doha a pour objectif la normalisation du traitement des principaux pays en développement, à savoir : Argentine, Brésil, Chili, Chine, Hong Kong, Indonésie, Malaisie, Mexique, Singapour, Corée du Sud, Taiwan et Thaïlande. Jusqu’à présent, l’Omc s’est contentée de reprendre les critères élaborés soit par l’OCDE soit par la Banque mondiale, ce qui a conduit à distinguer trois principaux groupes de pays : les pays en développement, les pays les moins avancés et les pays industrialisés. L’Omc n’a aucune définition stricte de chacun de ces groupes, excepté celui des PMA. L’Add constitue une première tentative de clarification des groupes de pays dans l’Omc. Ainsi, parle-t-on des pays importateurs nets de produits alimentaires, de petites économies vulnérables ou de pays à bas revenus, voire les petits Pma, groupes dont il s’agit de préciser la composition. Cette réflexion sur la création de sous-catégories concerne principalement les pays les moins avancés. Introduire l’éligibilité au statut de Ped et par conséquent au Tsd marque un changement profond dans la façon d’envisager les rapports Nord–Sud à l’Omc. Le critère d’éligibilité revient à singulariser les dispositions du Tsd qui par là même cesse d’être un droit.

Ainsi, s’explique l’idée d’une approche par pays quant aux clauses opérationnelles du Tsd qui se trouve réduit à ne concerner que les pays les moins avancés [Hoeckman, 2004]. De fait, désormais il semble que les dispositions dérogatoires, voire d’un accès inconditionnel aux marchés des pays industrialisé ne concerneront que ce groupe de pays13. L’émergence d’économies à capacité exportatrice a un effet contradictoire qui se reflète dans les termes du débat sur le traitement des Ped-Pma. Elle consolide la position du Sud dans l’institution mais un « certain » Sud (le G3 étendu au G20), marginalisant une partie non-négligeable des Ped-Pma (le G90 : Union africaine, Acp, Pma). Sous couvert de promotion des échanges Sud–Sud, les pays industrialisés insistent pour que les grands Ped ouvrent leur marché de façon inconditionnelle aux exportations des Pma et des autres Ped. Si, sous le leadership des nations économiquement émergentes existant en son sein, le Sud est parvenu à sauver un semblant d’unité face aux compromis Nord–Nord, il est profondément divisé sur certains thèmes et la dynamique des négociations met à mal ce leadership. L’Add est révélateur d’une exacerbation des concurrences Sud–Sud et met à mal leur coopération institutionnelle.
***

Du point de vue de l’introduction et du traitement de la question du développement, le cycle de Doha constitue, quatre ans après son lancement, un échec. Sans doute, confier à l’Omc cette question revenait à trop charger l’institution. Du point de vue des avancées en matière de libéralisation, ce cycle en reste à des négociations sur les procédures et modalités. Aussi, un constat d’échec peut être fait. Toutefois, et en partie en raison de ces blocages, un dossier semble avancer. Il s’agit du traitement des Ped-Pma dans le système commercial multilatéral, dossier qui en creux pose celui des rapports entre les économies industrialisées et celles en développement.

La rénovation de la forme et du contenu du traitement va vers une réduction des dérogations en faveur des Ped. L’expression de traitement commun et différencié rend compte de cette évolution. Toutefois, cette configuration des rapports Nord–Sud est-elle soutenable ? Seul l’avenir le dira. Mais il semble paradoxal de lancer un cycle de négociation en vue de rendre la mondialisation inclusive et d’orienter l’essentiel des travaux sur la façon de réduire la portée opérationnelle du mécanisme qui pourrait permettre cette inclusion. C’est pourquoi, les négociations de Doha portent dans une large mesure sur la différenciation des pays. Un consensus semble émerger sur la nécessité de réfléchir à cette question, demeure le problème des critères de catégorisation. Ce thème renouvelle la problématique de la concurrence internationale compte tenu de l’émergence de puissances commerciales aux intérêts offensifs. Comment faire pour que cette concurrence soit praticable ? Et comment faire pour que les négociations, voire les futurs accords de l’Omc, soient pro-développement ? tels sont les questions auxquelles devront se confronter les Etats Membres en excluant l’optique strictement commercial qui est la leur actuellement.

Références bibliographiques (à compléter)

Abbas M. (2000), L’Organisation mondiale du commerce. Un essai d’interprétation en termes d’économie politique internationale, Thèse de Doctorat, Université Pierre Mendès France, Grenoble.

Abbas M. (1999), « Les pays du Sud dans le système commercial multilatéral », Informations et Commentaires, n° 109, octobre – décembre 1999, pp.

Berthelot Y. (1993), « Plus d’obligations, moins d’incertitudes : les pays en développement et l’Uruguay Round », Politique étrangère, été, pp. 351 – 366.

Biertecker T. J. (1995), « The “Triumph” of Liberal Economic Ideas in Developing Countries », in Stalling B. (ed.), Global Change, Regional Response : The New International Contexte of Development, Cambridge U. P, Cambridge.

Cisdl (2002), « The Principal of Common But Differentiated Responsibilites : Origines and Scope », Cisdl Legal Brief, Août.

Corrales-Leal W. (2003), “Spaces for Development Policy”. Revisiting Special and Differential Treatment, Ictsd, mai.

Damian M., Graz J-Ch. (2001),
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