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Section II : Biens publics et biens sous tutelle



Du fait de leur caractéristiques techniques, un certain nombre de biens, appelés biens publics purs, ne peuvent pas être fournis par le marché (c'est-à-dire par des agents agissant de façon décentralisée), bien qu’ils soient susceptibles de procurer un fort surplus social. Ces biens ne seront fournis aux consommateurs que si l’Etat intervient. Il ne s’agit plus de seulement corriger le marché mais de le compléter. On notera toutefois qu’il existe une catégorie intermédiaire, correspondant à des biens publics impurs, où la fourniture par le marché est possible mais sous-optimale.

L’Etat intervient aussi dans la fourniture de biens fournis qui n’ont aucune des caractéristiques techniques des biens publics, c'est-à-dire qui pourraient être fournis optimalement par le marché. L’objectif de l’intervention publique pour ces biens sous tutelle n’est alors plus de mieux faire respecter les préférences des consommateurs mais de leur imposer des préférences jugées meilleures (de « faire leur bonheur des consommateurs malgré eux »).

a) Les biens publics


Par bien public, on entend tout bien ou service dont la consommation apporte des bénéfices - ou des coûts moindres - à un grand nombre de personnes à la fois. Ces biens correspondent donc à des cas particuliers - et extrêmes - d’effets externes. A contrario, tout bien ou service qui ne peut être fourni qu’à une personne à la fois est appelé bien privatif.

1 - Biens publics purs


On appelle bien public purs tout bien dont la fourniture est caractérisée par la « non-rivalité » et l’ « impossibilité d’exclusion ».
Non-rivalité :

Cette caractéristique concerne les conditions d’offre du bien ou service public. La fourniture d’une unité de ce bien ou service à un individu supplémentaire a un coût marginal nul. Les individus ne sont donc pas rivaux pour la consommation de ces biens : la consommation par un individu ne diminue la quantité disponible pour les autres.

La non-rivalité est fréquente dans le cas des services publics fournis à partir d’un équipement commun. Par exemple, si gi est la quantité de sécurité extérieure fournie à un individu par la défense nationale, la quantité totale des services publics « défense » est  gi de i=1 à n, n correspondant au montant de la population présente sur le territoire protégé. La protection d’un individu supplémentaire (la naissance d’un enfant sur le territoire français par exemple) augmente le montant total des services produits (car le nombre des individus protégés passe de n à n+1) mais ne réduit pas la quantité de sécurité apportée aux autres (le coût marginal de fourniture de gn+1 est nul).28

Chaque gi dépend du niveau (S) de bien public fourni et éventuellement de la localisation i de l’individu concerné. Soit : gi = gi(S, i) avec gi/S>0 et gi/i>0

La sécurité apportée par des digues qui protègent les riverains d’un fleuve contre les inondations est un bien public pur. Si une personne vient s’installer en bordure du fleuve, elle sera protégée sans que la protection des autres soit diminuée. On notera toutefois que, dans cet exemple, la quantité de protection apportée à chaque riverain dépend à la fois de la hauteur des digues (de S) et de sa position. Supposons que les digues soient suffisamment hautes pour éliminer tout risque d’inondation : le service de protection fourni est plus élevé pour une personne i proche des rives du fleuve (et dont la probabilité d’être inondé était auparavant de quasiment 1 chaque année) que pour une personne j plus éloignée et/ou un peu plus en hauteur (dont la probabilité annuelle d’être inondé était beaucoup plus faible). Dans ce cas, i > j. On pourrait faire des remarques analogues pour les services incendie, les hôpitaux, les services de police, etc. (selon la plus ou moins grande proximité d’une caserne des pompiers, d’un grand hôpital, d’un commissariat, etc.). Malgré cela, on fait en général l’hypothèse que le bien public est fourni en égale quantité à tous, c'est-à-dire que la fourniture du bien public est homogène sur tout le territoire concerné (la défense nationale s’approchant assez bien de ce type pur). Il n’est alors plus nécessaire de faire apparaître le paramètre de localisation ni d’indexer les gi. On peut écrire : gi = g = g(S) quel que soit i.



Dans ce cas  g(S) = n.g(S). Pour un niveau de service S (et donc de coût) donné, le volume fourni de services fourni est proportionnel à n, le nombre des individus concernés. Les courbes de coût total, de coût moyen et de coût marginal peuvent se représenter simplement en fonction de n, pour g(S) donné (à la place de  g(S) - figure 3-4).

Dans la mesure où le coût marginal est nul, le bien public pur doit être fourni à l’optimum à un prix nul (tel que cm = p)29. Ce type de bien ne pourra donc pas être fourni de façon optimale par une entreprise privée (soumise à une contrainte d’équilibre budgétaire). De toute manière, même si l’entreprise essayait de percevoir un prix, elle ne le pourrait pas, car, comme on va le voir, le principe d’exclusion ne joue pas pour les biens publics purs.

Impossibilité d’exclusion :

Sur un marché et dans une société où les droits sont suffisamment garantis, celui qui ne paie pas pour le bien privatif qu’il désire ne peut l’obtenir. On dit qu’il est exclu de sa consommation. Ce principe d’exclusion ne s’applique pas pour les biens publics purs : il suffit de se trouver dans la zone de consommation du bien public pour en bénéficier (la consommation est indivisible). Dans ces conditions, il est impossible de percevoir un prix. Il n’y a pas de sanction d’exclusion en cas de non-paiement30. Par exemple, on ne peut pas priver une personne résidant en France des services de la défense nationale, sauf à l’expulser, puisque le fait d’être protégé est indissociable de celui de se trouver sur le territoire du pays concerné.

Peu de biens publics sont en fait suffisamment proches des deux caractéristiques précédentes (offre à coût marginal nul et consommation indivisible) pour pouvoir être considérés comme « purs ». On a beaucoup de mal à allonger la liste au-delà de la défense, de la police, de la justice, de la diplomatie, des phares ou de l’éclairage public. La condition la plus rarement remplie est celle d’indivisibilité de la consommation. La plupart du temps, il faut un acte volontaire pour pouvoir bénéficier d’un bien public (aller sur la route, tourner le bouton de son poste de télévision, etc.). La consommation est donc divisible et cela a deux conséquences importantes : 1) les quantités consommées par deux individus différents (gi, gj) ne sont plus nécessairement égales (même si le paramètre de localisation  est le même pour eux) et 2) on peut théoriquement savoir qui consomme et donc faire payer en conséquence.

Si les coûts de perception d’un prix (les « coûts d’exclusion » de celui qui ne paie pas) sont trop élevés, seul l’Etat sera en mesure de fournir le bien public divisible (à prix nul et en finançant son coût par la fiscalité)31. En revanche, s’il est rentable d’exclure, ce bien pourra être fourni aux consommateurs en échange d’un prix, par des offreurs privés ou publics. Les murs élevés autour d’un écran de cinéma en plein air, les arbres qui entourent un stade ou les postes de péage sur les autoroutes sont des instruments classiques d’exclusion. A la différence des biens publics purs à consommation indivisible, la fourniture par l’Etat des biens publics purs à consommation divisible n’obéit donc pas à des raisons techniques (il est techniquement possible de faire autrement) mais à des raisons économiques (il est économiquement plus intéressant de fournir à prix nul pour ne pas avoir à supporter les coûts d’exclusion et donc la fourniture marchande).

Les coûts d’exclusion peuvent varier, dans un sens ou dans l’autre, notamment sous l’influence du progrès technique ou en réponse à différents chocs exogènes. Dans ces conditions, la frontière optimale entre secteur public et secteur privé fluctuera au cours du temps : une baisse des coûts d’exclusion ou l’invention de nouvelles techniques d’exclusion peuvent permettre de percevoir un prix là où cela n’était pas économiquement possible quelques années auparavant (la télévision, avec le système de cryptage, en est un excellent exemple).

Un bien public à consommation divisible peut demeurer « pur » si son coût marginal de fourniture à un individu supplémentaire demeure effectivement nul (cas de la radio et de la télévision hertzienne par exemple). Dans ces conditions, même s’il est économiquement possible de le fournir à un prix couvrant les coûts d’exclusion, son prix optimal sera nul : la fourniture gratuite par l’Etat continuera à s’imposer. Cependant, les biens à consommation divisible et à coût marginal réellement nul sont aussi rares que les biens à consommation indivisible. Au moins à partir d’un certain seuil de consommation globale, les coûts marginaux deviennent souvent positifs et croissants. Dans ce cas, on dit que le bien public divisible est un bien public « impur »32. Même si les coûts d’exclusion restent nuls, la perception d’un prix se justifiera en termes de maximisation du bien-être.

2 - Biens publics impurs


On peut représenter les biens publics purs et les biens privatifs comme deux cas polaires entre lesquels existent différents degrés. Le concept de bien public impur sert à définir ce domaine intermédiaire.

En premier lieu, de nombreux biens publics sont locaux : l’impossibilité d’exclusion ne concerne qu’une zone réduite ou qu’une catégorie particulière de personnes. Dans ce cas, l’intervention de l’Etat n’est pas toujours nécessaire. Des initiatives privées, sous forme de création de « clubs » avec droits d’entrée33, sont parfois en mesure de réduire suffisamment les coûts d’exclusion pour que la fourniture du bien public local devienne économiquement possible.

En second lieu, les individus peuvent être plus ou moins rivaux dans la consommation d’un bien public. Le degré de non-rivalité peut varier entre zéro et un. Considérons un bien ou service fourni en quantité g(S) à une population n. La quantité gm disponible en moyenne pour chaque individu écrire : gm = g(S)/(n1-)





Figure 3-5 : Fonctions de coût pour les biens publics avec encombrement
 mesure le degré de « non-rivalité » du bien fourni [et (1-) son degré de divisiblité]. Si  = 1 le bien est purement public : le montant disponible pour chacun est égal à la quantité moyenne et il est indépendant du nombre des consommateurs. Si =0, le bien est purement privatif : le montant disponible en moyenne pour chacun est égal au nème du montant disponible pour la collectivité. Toutes les situations entre ces deux bornes sont possibles, avec des biens plus ou moins publics (où les individus sont plus ou moins rivaux dans la consommation).
Quand le degré  de non-rivalité d’un bien dépend lui-même du nombre de personnes concernées, on parle de phénomènes d’encombrement ou de congestion. Il s’agit certainement du facteur « d’impureté » le plus important dans le cas des biens publics. Au-delà d’un certain seuil, le coût marginal de fourniture du bien avec encombrement devient positif. Sur la figure 3-5, la fonction de coût total est horizontale jusqu’au seuil de congestion ou d’encombrement E. Au-delà de ce point, le coût total devient croissant (avec un coût marginal qui passe brutalement de 0 à CmE).
L’autoroute est l’exemple-type du bien public impur avec phénomène d’encombrement : jusqu’en E, l’entrée d’une automobile supplémentaire ne diminue par le montant des services de transport dont bénéficient les autres conducteurs. Au-delà de ce point, toute entrée d’un nouvel automobiliste ralentit la vitesse de tous les autres (et cela de façon croissante dans le cas de la figure). Cette baisse de qualité du service peut s’interpréter comme un coût (mesuré par le montant des dépenses qu’il faudrait engager pour faire disparaître l’encombrement). On peut aussi considérer que chaque automobiliste qui entre au-delà du seuil d’encombrement produit un « mal » public (et non un « bien » public), dans la mesure où il provoque un ralentissement pour tous34.

Les raisons de la hausse du coût total avec le nombre de personnes concernées sont doubles :

- les coûts marginaux directs peuvent devenir positifs (l’entretien, la surveillance et l’usure d’une route dépendent de l’intensité de la circulation au delà d’un certain seuil),

- la « qualité » du service fourni, constante jusqu’au seuil d’encombrement, commence à baisser au delà de ce seuil. La baisse de qualité correspond à un coût indirect, que l’on peut mesurer comme le montant des ressources qui seraient nécessaires pour la neutraliser.

La fonction d’utilité du consommateur i s’écrit alors, en posant Q = qi :

Ui = Ui[xi, qi, (Q, H)]

avec : xi : quantité du bien privé x consommé par i,

qi : quantité du bien (ou service) public impur consommée par i,

H : investissement en qualité de service,

(Q, H) : fonction de congestion, avec Ui/<0 (la congestion est une source de désutilité), avec /(Q)>0 (on se limite au cas le plus courant où l’accroissement du nombre augmente la congestion et donc réduit la qualité du service35) et avec /H<0 (les investissements en qualité de service permettent de diminuer la congestion - dans la cas d’une route encombrée par exemple, un élargissement des voies, une amélioration de la signalisation, une augmentation du nombre d’agents de police peuvent diminuer fortement la congestion).

Le problème consiste à déterminer la politique optimale, c'est-à-dire :

- les montants qi optimaux de consommation individuelle du bien public impur (le nombre de kilomètres parcourus sur la route par chaque utilisateur par exemple) ;

- le montant optimal d’investissement en qualité de service (H).

L’objectif est de rendre maximale une fonction de bien-être social individualiste sous une contrainte générale de ressources :

Max W = W[U1(x1, q1, (Q, H)), ..., Un(xn, qn,.(Q, H))]

sous Y = px.xi + pq.Q + .H

Le bien x étant considéré comme le numéraire, son prix est égal à un (px=1).

Y=yi est le revenu global de la société, pq est le coût d’une unité de bien public impur (d’un kilomètre d’utilisation de la route par exemple), Q = qi la quantité totale de bien public impur consommée et  le coût unitaire (supposé constant) de l’investissement en qualité de service (H).

En annulant la différentielle totale de  [d = (/Q).dQ + (/H).dH], on peut calculer dH/dQ pour  constant, c'est-à-dire de combien il faut accroître H pour compenser les effets sur la congestion d’un accroissement unitaire de la consommation totale de bien public. Soit : d = (/Q).dQ + (/H).dH = 0

D’où : dH/dQ = - Q/H en notant /Q = Q et /H = H

Par ailleurs, il est facile de voir que la maximisation de W sous contrainte permet d’écrire pour un individu i que : (Ui/qi)/Ui/xi) = pq - .(Q/H)

Cela signifie que, à l’optimum, le TMS de tout individu i entre le bien public impur (qi)et le bien privatif numéraire (xi) doit être égal à son prix (à son coût marginal privé) moins le coût de compensation par un investissement en qualité de service de la congestion supplémentaire que cet individu provoque. En d’autres termes, comme tout effet externe, la congestion doit être parfaitement internalisée à l’optimum.

Selon la même logique, il serait possible de déterminer le montant du péage routier socialement optimal36.


B) Les biens sous tutelle



Les biens sous tutelle (merit goods - ou, éventuellement, demerit goods pour les « maux » sous tutelle) sont des biens privatifs dont la consommation fait l'objet de ce que l’on appelle un concernement collectif. Le marché fonctionne normalement pour ces biens. Il permet d'atteindre un optimum parétien quand on considère l'ensemble des individus 1... n. Si le consommateur est totalement "souverain", c'est-à-dire si la fonction de bien-être social est strictement individualiste (W = W(U1, U2, ..., Un)), l’équilibre de marché correspond au maximum de bien-être collectif pour la distribution donnée des ressources.

Cependant, l'Etat peut considérer que les individus sont de mauvais juges de leur "véritable" bien-être car, selon lui :

- ils sont mal informés,

- leur éducation ne leur permet pas de traiter convenablement l'information disponible,

- il existe des valeurs collectives qui transcendent la liberté de choix individuels.

On doit alors distinguer les préférences "vraies", Ui*(xi, Ie, Ee, Ve), celles que les individus manifesteraient s'ils étaient aussi bien informés, éduqués ou civiques que le souhaite l'Etat, et les préférences "exprimées", avec Ui=Ui(xi, Ii, Ei, Vi), où x, I, E et V sont respectivement les biens consommés, l'information disponible, l'éducation acquise et les valeurs civiques (les indices e correspondent à ce qui est souhaitable selon l'Etat et les indices i aux situations effectives des individus).

Pour des dotations en ressources données, la maximisation de W=W(U1*, U2*, ..., Un*) correspondra à une allocation des ressources différente de celle de l' « ordre spontané » d'un marché parfait, qui maximise W(U1, U2, ..., Un). Elle implique une intervention tutélaire de l'Etat sur les différents biens et services (j=1...m) consommés par les individus (i=1...n), avec un vecteur de tutelle T = {t11, t12, ..., t1m, ..., ti1, ti2, ..., tim, ..., tn1, tn2, ..., tnm). L'éducation obligatoire, les contrôles médicaux imposés, les restrictions à la consommation de certains biens (alcool, tabac, drogues, etc.) sont des exemples classiques d'interventions justifiées, au moins en partie, par une logique tutélaire. Il ne s'agit pas de résoudre un problème d'effets externes, de « protéger les individus contre les actions des autres », mais d'invoquer la nécessité de « protéger les individus contre eux-mêmes » ou de « faire leur bonheur malgré eux ».

Graphiquement, le marché correspond à un équilibre pour les demandes « exprimées ». L'action tutélaire de l'Etat aura pour but de modifier le marché, même s'il est parfait, pour atteindre l'équilibre correspondant aux préférences « vraies » (figure 3-6).




L'intervention publique peut prendre diverses formes. S'il s'agit seulement de pallier un manque d'information, l'Etat peut théoriquement se contenter de fournir celle-ci gratuitement (l’information est un bien public particulier). Si tout se passe bien, la demande « exprimée » rejoindra d'elle-même la demande « vraie ». Dans certains cas, ce type d’intervention a minima est techniquement impossible : la diffusion de l’information prendrait trop de temps face au problème rencontré (cas de toutes les "mesures d'urgence"). Dans d’autres cas, le choix pourra résulter de considérations économiques : d’autres modes de contrôle plus directs apparaissent moins coûteux à efficacité égale.
Lorsque l'écart entre préférences exprimées et préférences vraies provient d’une insuffisance d'éducation, la diffusion d'information est sans effet (les individus sont incapables de traiter cette information correctement). Il est alors nécessaire de recourir à d'autres modes d'intervention. L'Etat peut modifier les prix par des taxes ou des subventions, instaurer des contraintes quantitatives sur la production ou la consommation, nationaliser les secteurs produisant les biens concernés, etc. Dans le cas de la figure 3-6, l'Etat peut atteindre son objectif en instaurant par exemple un impôt unitaire d'un montant pv' - pv.

Les préférences de la tutelle publique peuvent parfois impliquer l’interdiction totale de production et de consommation du bien concerné (alcool au temps de la prohibition aux Etats-Unis, drogues, armes à feu, etc.). On se trouve alors dans le cas de la figure 3-7. L’équilibre de marché, obtenu à partir des demandes exprimées, correspond à une production positive, au point M, tandis que l’optimum correspondant aux demandes « vraies » conduit une solution de coin, au point V, où la quantité produite est nulle (ce qui implique l'interdiction totale de production et de consommation).



Contrairement aux biens publics, les biens sous tutelle peuvent être de type aussi bien privatif que public. Aussi longtemps que l’Etat a pour finalité de faire profiter la collectivité d’une information qu’il estime de meilleure qualité, les biens sous tutelle ne remettent pas fondamentalement en cause la souveraineté du consommateur. On peut en effet imaginer un pseudo-marché où des individus informés exprimeraient réellement les mêmes demandes. En revanche, ce n’est plus le cas quand l'objectif est de faire « bénéficier » la collectivité de l’éducation et de la compétence d’un groupe particulier (celui des médecins par exemple) ou de normes éthiques jugées supérieures de l'Etat : la tutelle exercée au nom d'une insuffisance d'éducation, d’une insuffisance de compétence ou d'une insuffisance éthique spontanée correspond toujours à une volonté d'intervention paternaliste (où les préférences « éclairées » des décideurs habilités sont autoritairement substituées à celle des individus).

Même dans les sociétés les plus soucieuses du respect des libertés personnelles, il existe toujours des cas où l'intervention tutélaire d'un groupe « éclairé » comporte de solides justifications, comme dans le cas du contrôle de la vente des médicaments. On peut certes imaginer un marché totalement libre pour tous les médicaments, y compris les plus toxiques. Ce marché fonctionnerait certainement de façon efficace en longue période. Les processus d'essais/erreurs des consommateurs les plus téméraires permettraient peut-être même d'accélérer le rythme du progrès médical. Quoi qu’il en soit, une large majorité jugera malgré tout préférable de faire l'économie de tels essais/erreurs et de s'en remettre aux ordonnances prescrites par le groupe « éclairé » des médecins et au contrôle strict de la vente par le groupe « éclairé » des pharmaciens.

Le problème dans le cas de la tutelle publique est qu'elle est toujours plus ou moins déterminée sur une base autoritaire. Très rapidement, elle risque d'exprimer le seul bon vouloir des responsables étatiques et de servir de justification pour n'importe quelle intervention publique. Pour cette raison, certains auteurs rejettent, au nom d'une "éthique de la liberté", l'idée même de biens sous tutelle.
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