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Section III : les trois domaines de l’intervention publique




Il est possible de définir à partir de la figure 1-3, les grands domaines d'intervention de la politique publique, c'est-à-dire l'ensemble des cas où l'Etat est susceptible de faire mieux que le marché (en supposant que l'intervention publique est sans coût).

On sait que seuls les points d'équilibre sont susceptibles d'être des optima parétiens. Si le marché n'est pas en équilibre, une politique de stabilisation économique sera donc justifiée, soit pour établir un équilibre (pallier le manque de compatibilité entre les plans individuels) soit accélérer le retour "naturel" d'une économie vers cet équilibre ;

En deuxième lieu, les points d'équilibre de marché ne seront sur la frontière d'efficacité sociale (ne seront des optima parétiens) que si les conditions suivantes sont remplies :

- a) les agents sont rationnels ;

- b) soit les agents ont un comportement de prévision parfaite (les agents font comme si leurs prévisions étaient exactes et donc ne tiennent pas compte du risques d'erreur associés à celles-ci), soit il existe des marchés à terme et contingents pour tous les biens ;

- c) les agents sont des price-takers – une condition suffisante (mais pas nécessaire) pour que cette hypothèse soit vérifiée est que la concurrence soit parfaite (biens homogènes, producteurs et consommateurs nombreux et anonymes, information est parfaite, entrée et sortie du marché libres et sans coût) ;

- d) les entreprises ont des coûts non décroissants (les rendements sont non croissants) ;

- e) les fonctions d'utilité et de production sont indépendantes et il n'y a ni effets externes (ou externalités) ni biens publics.

Si les cinq conditions précédentes ne sont pas respectées, l'Etat pourra accroître le bien-être social par une politique d'allocation des ressources, dont le but est de corriger l'allocation non optimale opérée par le marché;

Enfin, l’optimum parétien correspondant aux dotations initiales des individus peut être différent de l'optimum optimorum (par exemple Z' au lieu de Z sur la figure 1-3). Cela justifie une politique de redistribution destinée à faire apparaître la structure des dotations correspondant au maximum de bien-être social (à Z sur la figure 1-3).

On retrouve ici la distinction célèbre de Musgrave(1959) entre les trois grands domaines de l’intervention publique : stabilisation (passage du déséquilibre à l’équilibre), allocation (passage de l’équilibre à l’optimum) et redistribution (passage d’un optimum à l’optimum optimorum). Certains auteurs ajoutent parfois un quatrième domaine, la politique de croissance mais cette adjonction est formellement inutile puisque la politique de croissance n’est qu’un sous-ensemble de la politique d'allocation des ressources (un problème de choix intertemporel du rythme des investissements, en capital physique, en capital humain ou en recherche-développement).
L'hypothèse de base des analyses précédentes, et leur principale limite, est que l'Etat n’est jamais dominé par le marché : son intervention étant supposée sans coût, il peut et souhaite toujours faire au moins aussi bien que lui en terme de bien-être. En d’autres termes, l’économie publique normative, dans la mesure où elle ne s’intéresse qu’aux défaillances du marché (market failures), n’effectue pas une véritable comparaison entre deux formes d’organisation concurrentes, l’Etat et le marché, sur la base de leurs défauts et mérites respectifs. Elle se contente plutôt de mettre en évidence les conditions de tolérance du marché face à un Etat a priori parfait18.

Supposer que l'intervention publique est sans coût a une autre conséquence, celle d’interdire toute possibilité de choix rationnel entre les différentes formes de correction du marché. On verra par exemple que des effets externes négatifs (la pollution notamment) peuvent être corrigés soit par une modification des taux d'impôt (interventionnisme dit « libéral »), soit par une nationalisation de l'industrie concernée, avec fixation d'un prix de vente au public différent du coût marginal privé (interventionnisme dit « socialiste »). Mais, le coût de ces différents modes d’intervention n’étant nulle part spécifié, tout incite à conclure que le choix est à l’entière discrétion du décideur. En d’autres termes, l’hypothèse de nullité des coûts d’intervention fait basculer un grand nombre de décisions du domaine technique vers le domaine des convenances personnelles ou des préférences purement idéologiques. Heureusement, la théorie normative de la politique publique a souvent la sagesse de ne pas aller aussi loin que ses hypothèses l’impliquent. Elle réintroduit en général, explicitement ou non, la possibilité que les coûts des interventions publiques soient non nuls et les gouvernements réels aient parfois des objectifs autres que le maximum de bien-être social. Le seul problème est que cette réintroduction a posteriori a toujours du mal à ne pas apparaître comme une adjonction ad hoc et sans lien véritable avec la construction initiale.

Annexe du chapitre 1 :
L’illustration graphique des critères 3 et 4 de l’optimalité parétienne fait appel aux notions d’« ensemble de Scitovsky » et de « contour de Scitovsky » (ou contour d’indifférence collective), pour un vecteur des utilités individuelles donné, {U1,U2,...,Ui,...,Un}.

La figure 1-A1 représente le plan x, z des productions globales de biens par la collectivité (x =  xi, z =  zi). L’ensemble de Scitovsky est le lieu des points garantissant à chaque membre de la collectivité un niveau d’utilité au moins égal à celui assigné a priori (U1 à l’individu 1, U2 à l’individu 2,..., Ui à l’individu i,..., Un à l’individu n). I(U1, U2,..., Ui,..., Un), contour de Scitovsky, correspond à la frontière de l’ensemble de Scitovsky. On montre que, si les courbes d’indifférence individuelles sont convexes, les contours de Scitovsky sont également convexes.

Soient deux contours de Scitovsky différents, correspondant à des vecteurs I et I’ pour les utilités individuelles, I = {U1,U2,...,Ui, ...,Uj, ..., Un} et I’ = {U’1, U’2,..., U’i, ..., U’j, ..., U’n}. Ces deux contours peuvent parfaitement se couper19. Il suffit pour cela que les distributions des utilités représentées par I et I’ ne soient pas « Pareto comparables », c'est-à-dire qu’il existe au moins deux individus, i et j, tels que, quand on passe de I à I’, l’utilité de l’un est plus forte alors que celle de l’autre est plus faible (Ui>Ui etU’j<U’j).


Figure 1-A1 : Contours de Scitovsky et efficacité dans l’échange

Dans le cas d’une société limitée à deux individus. I(Ui,Uj) et I(U’i, U’j) ne se coupent pas si U’i>Ui et U’j>=U’j (la première distribution est Pareto supérieure à la seconde). En revanche, I(Ui, Uj) et I(U’i, U’j) se couperont si, par exemple,Ui>U’i etUj<U’j (les deux distributions des utilités n’étant pas Pareto comparables dans ce cas).

Le critère 3 signifie que les états sociaux doivent se trouver sur des contours de Scitovsky. Le point V sur la figure 1-A1 répond donc au critère 3. En revanche, dans le cas du point T, il existe un ensemble de Scitovsky, celui délimité par le contour I,’ garantissant aux deux individus un niveau d’utilité supérieur. L’existence au point T d’un contour I’ qui domine I (c'est-à-dire qui ne coupe pas I et qui se situe au-dessus de lui) est le signe de l’inefficacité de l’échange.



Figure 1-A2 : Contour de Scitovsky et efficacité de la structure de production
Le critère 4 implique qu’une combinaison productive ne peut être retenue que si elle correspond à un point de tangence entre la frontière d’efficacité technique et un contour de Scitovsky (point F sur la figure 1-A2).


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