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Section II : Economie publique normative, économie publique positive



La période "optimiste" de l'économie publique, du début du XXe siècle aux années 1970, a correspondu à une large domination d’une optique d’analyse normative. L'objectif était de rechercher la politique publique qui devait ou aurait dû être appliquée, en se fondant sur la maximisation d'une fonction d'objectifs explicite, compte tenu des contraintes de l'environnement. En général, cette fonction était soit une fonction de bien-être collectif, soit, à un niveau moins ambitieux, une fonction de préférence du seul Etat, c'est-à-dire une fonction d’utilité souhaitable des décideurs publics. Cette optique normative a eu d'autant plus de succès qu'elle était très liée, depuis Alfred Marshall, à une perception nouvelle de la fonction sociale de l'économiste. Celui-ci était considéré moins comme un observateur scientifique des faits sociaux que comme un "mélioriste social" (social meliorist), chargé d'indiquer à la société la voie « rationnelle » de son bien-être, c'est-à-dire une voie considérée comme éthiquement et politiquement neutre. L'économie publique est alors devenue presque exclusivement un lieu de définition des politiques optimales, c'est-à-dire de politiques visant à proposer aux décideurs publics les actions les plus cohérentes avec les objectifs sociaux qu’ils révélaient officiellement. Ainsi, l’économie publique a eu tendance à se juger de moins en moins à sa capacité d’analyser l'existant et de plus en plus à son aptitude à être « socialement utile », les deux concepts ne coïncidant pas nécessairement. Certes, les auteurs reconnaissaient que, pour définir de bonnes politiques, il fallait des connaissances positives, c'est-à-dire sur ce qui est (sur la réalité des contraintes, économiques, institutionnelles, administratives, etc.), mais cet aspect était considéré comme secondaire par rapport à l’objectif ultime qui devait être, toujours et en tout lieu, d’aboutir à des conclusions normatives, c'est-à-dire sur ce qui doit être.

Cette influence dominante de l’économie normative apparaît nettement dans la forme même des questions de politique économique posées par les théoriciens. On consacrera par exemple beaucoup de temps sur des questions comme : le gouvernement doit-il diminuer les taux d’intérêt? équilibrer le budget? déréglementer? dévaluer? etc., mais on passera très vite sur des interrogations plus positives du type : le gouvernement va-t-il diminuer les taux d’intérêt, réduire le déficit budgétaire, déréglementer, dévaluer? Une conséquence notable de cette situation est que les outils disponibles pour répondre à cette seconde catégorie de questions ont pendant longtemps singulièrement manqué.





Eco. Privée

Eco. Publique

Analyse normative

Théorie de la gestion optimale dans l’entreprise

Théorie de la politique économique optimale

Calcul économique public et planification

Analyse positive

Microéconomie du comportement du consommateur et du producteur

???

Tableau I-1 : La prédominance des questions normatives en économie publique
Dans le tableau I-1, la préoccupation quasi exclusive pour l’analyse normative est révélée par la difficulté que l’on a de faire figurer le nom d’un grand corpus théorique dans la cellule sud-est, du moins si l’on ne tient pas compte des développements très récents de la recherche. Un tel déficit d’analyse positive sur le comportement effectif de l’agent étudié (l’Etat) est propre à l’économie publique4. On n’a en effet aucun mal à remplir les deux cellules de la première ligne : l’économie du secteur privé (consommateurs et producteurs) pose autant de questions positives que normatives.

Si les décideurs politiques étaient des despotes bienveillants (selon l’expression utilisée par l’économiste suédois Knut Wicksell), cherchant en permanence à agir selon les préceptes de l'économie du bien-être, la théorie normative de la politique économique serait également une théorie positive du comportement de l’Etat. Les choix effectifs coïncideraient exactement avec les choix souhaitables. Cependant, cette hypothèse a peu de chances d’être vérifiée : les responsables politiques n’ont jamais pour seul objectif de maximiser le bien-être collectif, quelle qu'en soit la définition. Des objectifs politiques comme le maintien au pouvoir ou le respect des normes idéologiques joueront aussi un grand rôle, pour ne pas parler des objectifs d’intérêt personnel étroits.

On comprend alors pourquoi les propositions de "politique optimale" faites par les économistes ont un si faible écho auprès des responsables politiques, du moins un écho aussi sélectif. Certes, plusieurs idées théoriques ont eu des conséquences repérables, positives ou négatives, sur les politiques économiques effectives. Cependant, les théoriciens ont rarement été suivis dans la totalité de leurs recommandations. Les responsables politiques ont surtout sélectionné ce qui convenaient le mieux à leurs objectifs propres (ce qui peut faire douter par ailleurs de la cohérence générale du résultat final)5. Par exemple, la popularité des recommandations keynésiennes auprès des gouvernements a eu en grande partie pour origine les justifications théoriques qu’elles apportaient au déficit budgétaire. Ainsi, il devenait plus facile de se ménager le soutien de certains groupes, par des dépenses publiques politiquement ciblées, sans avoir à en supporter immédiatement le coût politique en termes de hausses d’impôts. En revanche, les responsables politiques ont soigneusement ignoré - pour cause de trop grande impopularité - le fait que la même logique keynésienne impliquait un excédent budgétaire en cas d’écart inflationniste. Même si la cohérence théorique de leur position n’a pas toujours été facile à établir, ils ont la plupart du temps préféré recourir à la politique monétaire pour lutter contre l’inflation.
Pour redonner aux recommandations normatives des économistes une plus grande influence pratique, certains auteurs ont pensé qu’il suffisait de définir les politiques optimales sur la base d’une fonction de préférence de l’Etat, Ug, correspondant aux préférences des seuls responsables gouvernementaux. Cette démarche pose toutefois de difficiles problèmes, tant théoriques que pratiques. En effet, les décideurs politiques n’ont pas toujours intérêt à révéler aux experts leurs véritables préférences, soit parce qu’ils veulent les garder secrètes pour des raisons stratégiques, soit parce qu’elles ne sont tout simplement pas « avouables ».

Les limites et insuffisances de l'approche normative sont surtout apparues à partir des années 70, en grande partie sous la pression des circonstances, lorsque les difficultés de court terme ont provoqué le retour en force des objectifs étroitement politiques et un certain désintérêt pour les méthodes de planification à moyen terme. Le besoin d’une économie publique positive s’est alors fait sentir de façon croissante, à la fois pour comprendre les raisons des dysfonctionnements observés et pour tenir compte des contraintes réelles des décideurs dans les recommandations de politique économique. Depuis une trentaine d’années, les outils d’analyse se sont accumulés et l’économie publique positive constitue maintenant une discipline suffisamment développée (y compris récemment en macroéconomie, sous le nom d’économie politique) pour qu’il soit possible de remplir la cellule sud-est du tableau I-1. Les travaux de base ont été ceux de Kenneth Arrow (théorie des "choix sociaux"), de Duncan Black (théorie des "choix politiques"), d’Anthony Downs (théorie « économique de la démocratie »), de James Buchanan et Gordon Tullock (théorie des « choix publics » ) et de Mancur Olson (théorie de « l’action collective »).

Même si elle n’est plus le seul centre d’intérêt en économie publique, même si l’on doit être conscient de ses limites, l'économie publique normative conserve néanmoins une place importante pour au moins quatre raisons :

- il s’agit du domaine où nos connaissances théoriques sont - encore - les plus étendues ;

- une grande partie des analyses disponibles peuvent être facilement adaptées aux questions d’économie positive (à condition de changer comme il convient les fonctions d’objectif des agents);

- les « politiques optimales » constituent une référence utile, même si elle est parfois discutable, pour juger des politiques publiques réelles et déterminer où se trouvent les principaux besoins de changements institutionnels;

- enfin, même si les objectifs des responsables politiques sont a priori sans grand rapport avec la maximisation du bien-être collectif, cela ne signifie pas que les contraintes institutionnelles et le désir d’investir en confiance pour la longue période ne les conduisent pas à simuler plus souvent qu’on ne le pense le « bon » comportement (à agir comme s’ils étaient des despotes bienveillants, c'est-à-dire suivant les préceptes de l’économie normative6).
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