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Section 4 : La neutralité fiscale



L'Etat doit percevoir des impôts pour financer tout à la fois les biens publics et ses interventions de correction de l'économie de marché. Cette contrepartie financière de la politique d'allocation des ressources est imposée par la nécessité de respecter le principe des coûts d'opportunité. Idéalement elle doit être « neutre »39. Dans le cas contraire, on risque de perdre en partie d'une main ce que l'on donne de l'autre : des actions visant à rapprocher l'économie de l'optimum seraient partiellement obérées par leur mode de financement (qui, du fait de sa non-neutralité, provoquerait des distorsions éloignant de l'optimum).

Il est facile de respecter la neutralité fiscale s'il existe des impôts forfaitaires, c'est-à-dire des impôts dont le prélèvement modifie seulement les dotations initiales en ressources des individus, sans changer la façon dont ils emploient ces ressources. S'il s'agissait d'effectuer un prélèvement une fois pour toutes, la plupart des impôts pourraient être considérés comme forfaitaires. En revanche, dès qu'il s'agit de mettre en place un prélèvement permanent, des agents rationnels vont rapidement découvrir la logique de définition des différents impôts et réagir en conséquence. Le nombre des impôts potentiellement forfaitaires se restreint alors considérablement :

- même la capitation (impôt par tête), souvent citée comme exemple-type d'impôt forfaitaire, peut avoir des effets en longue période, sur la natalité notamment;

- la plupart des impôts cités comme forfaitaires sont inapplicables, parce qu'ils présentent trop d'inconvénients par ailleurs (notamment du fait de leurs effets redistributifs, souvent très régressifs).

Le problème est toutefois différent selon que l'on se place dans une économie de consommation ou dans une économie de production, où les marchés de facteurs sont explicitement pris en compte.

Dans une économie de pure consommation, les revenus des individus sont donnés. Tout impôt « direct », c'est-à-dire dont le montant est soit exogène, soit uniquement fonction de ces revenus données, sera de type forfaitaire. Les égalités marginales correspondant à l'optimum seront indépendantes de la valeur des revenus disponibles individuels (revenu disponible = revenu  impôts directs). La fiscalité amputera les ressources des individus mais par un simple déplacement de leur contrainte budgétaire parallèlement à elle-même mais sans modification de sa pente).

Dans une économie de production, où l'on tient compte explicitement des marchés de facteurs, le problème est différent (sauf si l'on suppose que les offres de facteurs de production sont parfaitement inélastiques). Les quantités de facteurs offertes dépendront de la rémunération nette de chacun d'entre eux, et donc du niveau de la fiscalité qui les frappe. La fiscalité directe n'est plus forfaitaire : par exemple, une hausse des impôts sur les revenus du travail modifie le salaire net (après impôts), et donc le prix relatif du travail par rapport au loisir, et donc la quantité finalement offerte.

a) Neutralité fiscale dans une économie de consommation



Par définition, la fiscalité directe est neutre dans ce type d'économie. Elle correspond à une simple modification exogène du revenu dont disposent les individus. Le seul problème devient alors celui de la fiscalité indirecte, c'est-à-dire de la fiscalité qui frappe chaque unité de bien au moment de sa vente.

1 - Conditions générales de neutralité de la fiscalité indirecte
On suppose que l'économie comprend deux biens, X et Y, produits selon la fonction de transformation f(X,Y) = 0 et utilisés dans des quantités x° et y° par le secteur public et x et y par le secteur privé. Par conséquent :

X = x + x° et Y = y + y°

Pour simplifier, on fait l'hypothèse que les montants x° et y° sont fixés de façon exogène et que ce que fait l'Etat avec ces biens n'a pas d'influence sur la fonction d'utilité du consommateur représentatif. Cette fonction s'écrit donc :

U = U(x,y)

L'optimum de Pareto est obtenu en maximisant U sous f (en déterminant ce que ferait un planificateur central bienveillant). Cette maximisation implique que :

U/x f/x f/X

  =   =   (1)

U/y f/y f/Y
La seconde égalité résulte de l'hypothèse d'exogénéité de x° et y°. Si les biens x et y sont maintenant vendus sur un marché parfait à des prix hors impôts p et q, les producteurs maximisant leur profit vont égaliser TMT et prix relatifs, soit :

f/X p

 =  (2)

f/Y q
Pour financer ses dépenses en x° et y°, l'Etat a le choix entre la fiscalité directe (Tdir) ou la fiscalité indirecte (Tind), qui consiste à prélever sur chaque unité vendue d'un bien au secteur privé un montant fixe d'impôt. Dans ce dernier cas, les prix payés par les consommateurs (P et Q) sont différents de ceux reçus par les producteurs (p et q), avec :

P = p + tx et Q = q + ty

La contrainte budgétaire du secteur public s'écrit :

p.x° + q.y° = Tdir + Tind = Tdir + tx.x + ty.y

et le problème pour l'Etat est de choisir des combinaisons de Tdir, tx et ty qui soient allocativement neutres.

Les consommateurs vont maximiser leur utilité sous contrainte de leur revenu (R), compte tenu des impôts directs (Tdir) qu'ils doivent payer et des prix impôts indirects inclus, P et Q :

Leur contrainte budgétaire devient : R-Tdir = P.x + Q.y. A l'équilibre, la maximisation de U sous cette contrainte implique que :

U/x P

 =  (3)

U/y Q

L'équilibre de marché ne respectera les conditions d'optimalité (équation 1) que si P/Q = p/q, du fait des équations 2 et 3. En d'autres termes, la fiscalité indirecte ne doit pas provoquer de distorsions dans les prix relatifs (préserver leur valeur).

En remplaçant P et Q par leur valeur, on obtient :

P/Q = (p+ tx)/(q+ty) = p/q . (1+ tx/p)/(1+ty/q)

P/Q ne sera égal à p/q que si :

- soit tx=ty=0 (on n'utilise que la fiscalité directe) ;

- soit tx/p = ty/q, ce qui correspond à un impôt proportionnel à taux unique sur tous les biens.

Une TVA à taux unique respecte cette condition de neutralité de la fiscalité, et c’est là un de ses principaux avantages. En revanche, cette propriété de neutralité disparaît lorsque la TVA comprend plusieurs taux40.



La figure 4-3 montre comment les distorsions fiscales entraînent des pertes de bien-être. Une augmentation des dépenses publiques se représente par des déplacements des axes correspondant à x et y. La frontière des possibilités de production reste en revanche inchangée. Au point E les dépenses publiques sont financées soit par la fiscalité directe, soit par des impôts indirects neutres. La contrainte budgétaire se déplace parallèlement à elle-même (en fait ce sont les axes xoy qui se déplacent en sens inverse, mais cela revient au même). Le point d'optimum reste le même, quelle que soit la répartition de X et Y entre le secteur public (x°, y°) et le secteur privé (x,y).

Supposons en revanche que, partant d’une fiscalité uniquement directe, on applique une fiscalité indirecte non neutre, touchant uniquement le bien x. (ty = 0, P=p+tx et Q=q). La contrainte budgétaire conserve la même ordonnée à l'origine dans le plan xoy (si le consommateur ne consomme que y, il échappe à l'impôt). En revanche, sa pente (P/q = -(p+ tx)/q) est plus forte en valeur absolue. Le nouveau point d'équilibre E' correspond à un niveau d'utilité inférieur pour un même montant d'achats publics x° et y° (avec des prix relatifs payés par les consommateurs - pente de la contrainte budgétaire - différents de ceux reçus par les producteurs - pente de la tangente à la courbe de transformation au point E').

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