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XIVème colloque de l’Association Charles Gide pour l’Histoire de la Pensée Economique
NICE 7-9 juin 2012


La politique agricole : un angle mort dans la théorie macroéconomique et la politique économique. Une lecture à partir du cas américain

Thierry POUCH



La politique agricole : un angle mort dans la théorie macroéconomique et la politique économique. Une lecture à partir du cas américain1

Thierry POUCH2



Les années trente sont pour les économistes une période de rupture à la fois théorique mais aussi pratique. Elles ouvrent la voie en effet à une montée en puissance de la contestation adressée à la théorie néo-classique, au point que certains y ont vu la formation des années de « haute théorie ». Il est cependant frappant de constater que l’on ait, dans cet ensemble de débats contradictoires, oublié la part qui revenait à l’économie et à la politique agricoles dans la construction puis l’affirmation de cette rupture. La communication entend revenir sur cette contribution de l’économie agricole, en prenant appui sur le cas de la politique agricole américaine. L’émergence de cette politique agricole américaine en 1933, tant sous l’angle des faits que de la théorie économique, fut l’une des dimensions de la rupture constatée en macroéconomie et en politique économique. Elle mérite par conséquent un détour conséquent et une inscription dans le corpus de la macroéconomie institutionnaliste.


Agricultural policy : a dead lock in macroeconomic theory and economic policy. A reassessment based on the American case
The thirties can be considered for the economists as a period of theoretical as well as practical break. They opened the door to rising the grounds for contention against the neo-classical theory to a point where it was described as the years of “high theory”. However it is striking to notice, in this set of contradictory debates, that the part played in the constitution and the confirmation of this break by the agricultural economy and agricultural policies was forgotten. This paper aims to return to this contribution focusing on the American agricultural policy of the 30’s. The emergence of this policy in 1933 in terms of facts as well as economic theory was one of the dimension of the breach in macroeconomics and economic theory. It therefore deserves to be thoroughly reconsidered and inscribed in the institutionalist macroeconomic framework.

C’est devenu un lieu commun que d’indiquer qu’une rupture s’est produite dans le champ de la science économique au détour des années trente. L’économie néo-classique est à l’époque l’objet d’une contestation progressive mais non moins réelle tant vis-à-vis de sa méthodologie que de ses résultats pour interpréter la réalité du moment. Or cette réalité, ce fut celle de la crise qui s’amorce en 1929. Pour bon nombre de théoriciens de l’économie, cette crise apparaît non seulement comme un démenti apporté aux ambitions de l’école néo-classique, mais aussi, et surtout, ils la perçoivent comme une menace pour l’avenir des démocraties occidentales, les années qui suivront leur donnant sur ce point raison. La simple évocation de la crise de 1929 fait dans le même temps surgir la figure de quelques économistes devenus célèbres, celle de John Maynard Keynes étant restée – dans le champ de la science économique, il convient d’y ajouter celles de Mrs Robinson, de Harrod, de Domar, de Kahn, ainsi que Kaldor – la plus populaire jusque dans les années soixante-dix. Or Keynes est sans doute l’économiste qui a le plus intégré dans son système de pensée les risques que la crise faisait courir au système démocratique auquel il était, on le sait, particulièrement attaché. Ainsi que l’indiquait Claude Ménard dans un article publié en 1985, Keynes et sa Théorie Générale de l’emploi, de l’intérêt et de la monnaie ont fonctionné à l’époque comme des points de passage obligés3.

Avec ces auteurs s’enclenche une dynamique intellectuelle centrée sur les cycles, les fluctuations de l’activité macroéconomique et sur les instruments de politique économique idoines pour surmonter de telles fluctuations. De telles analyses mettaient au jour le caractère temporaire de l’équilibre économique, obligeant l’économiste à se pencher sur une sélection d’outils de régulation propres à une économie modernes. L’attractivité du message keynésien rallia à sa cause bon nombre d’économistes – Alvin Hansen étant parmi les plus emblématiques d’un basculement du néo-classicisme au keynésianisme –, y compris parmi ceux situés dans le camp des institutionnalistes, Keyserling, Ezekiel ou encore Lubin ayant rejoint assez tôt l’école keynésienne, en particulier vis-à-vis de la posture adoptée en matière de dépenses publiques4. Tous ont participé, de près ou de loin, à ce qu’il est désormais convenu d’appeler des « années de haute théorie ».

Dans cet ensemble de travaux et controverses ayant porté sur la macroéconomie, la grande dépression et les issues à envisager, il y a une absence remarquée, celle de l’agriculture et par voie de conséquence de la politique agricole. Que ce soit dans les manuels d’histoire de la pensée économique traitant des auteurs de cette époque, ou bien encore dans ceux se centrant plus spécifiquement sur la macroéconomie et/ou la politique économique, on est frappé de constater l’effacement quasi-total de l’agriculture et de la politique agricole. Qu’elles n’y figurent pas interpelle dans la mesure où, bien souvent, les outils de politique agricole ont à voir avec les déséquilibres des marchés et entrent en résonance avec le réglage de la conjoncture agricole. Il est d’ailleurs symptomatique que plus aucun enseignement d’économie agricole ne soit aujourd’hui délivré dans les Universités françaises, cet enseignement étant désormais du seul ressort des grandes écoles d’agronomie, lesquelles ne laissent que fort peu de place à l’histoire de la pensée économique. À l’inverse, une abondante littérature existe aux États-Unis, laquelle traite depuis les années trente jusqu’à nos jours de la genèse de la politique agricole en tant que précurseur de l’interventionnisme étatique en économie. On sait que l’agriculture a fourni des éléments décisifs dans le processus de renouvellement de la pensée économique, avec, par surcroît, une contribution non moins décisive à la formation de l’économétrie. Se pencher sur la politique agricole s’explique par surcroît par un autre facteur, ayant trait au fait que cet ensemble de dispositifs d’intervention sur les marchés agricoles, créés en 1933, s’étend jusqu’à aujourd’hui. La politique agricole américaine est en effet l’une des rares à avoir traversé l’histoire économique depuis la grande dépression sans avoir subi de mutation radicale, faisant d’ailleurs l’objet de nombreuses critiques, en particulier dans l’enceinte du GATT puis de l’OMC.

Cette communication entend revenir sur cet épisode de la pensée macroéconomique moderne. Le détour par l’histoire des faits économiques ne devant pas être dédaigné, comme l’avait rappelé Schumpeter dans son History of Economic Analysis, la première partie reviendra sur un fait précis, celui de la grande dépression qui affecta lourdement le secteur agricole américain, et sur la réponse politique à cette crise, conduisant l’Etat fédéral à élaborer un dispositif d’intervention sur les marchés agricoles. La politique agricole ne peut en effet être dissociée du New Deal du Président nouvellement élu Franklin Delano Roosevelt. Il s’agit d’aspects sans doute mieux connus que les conditions de formation de cette politique économique.

Mais c’est précisément parce que le fait historique ne peut être isolé (l’atome historique de G. Simmel), qu’il était nécessaire de se pencher sur le contexte et les conditions de formation de la théorie de la politique agricole aux États-Unis. La deuxième partie de cette communication traitera donc de ces conditions d’émergence proprement dites, c’est-à-dire des acteurs, des influences théoriques et doctrinales qui furent les leurs, et du jeu institutionnel parfois conflictuel qui fut si crucial. C’est en ce sens qu’il conviendra de prendre la mesure de la contribution des économistes agricoles américains aux années de « haute théorie ». La contribution de ces économistes agricoles, insérés dans un appareil d’État, peut se spécifier au regard d’un contexte et de lieux précis.


  1. L’émergence d’une politique agricole

Les marchés agricoles ont pour caractéristique d’être par définition instables. Aux phases d’expansion succèdent des périodes de dépression agissant lourdement sur la formation des prix et sur la constitution du revenu des producteurs. Dans le cas des États-Unis, l’agriculture est un secteur particulier, en ce sens qu’il a été fortement touché par la crise de 1929, mais s’est redressé à la faveur de mécanismes de politique économique adaptés au sort des producteurs. L’émergence de la politique agricole moderne, en rupture par rapport à la dimension défensive qui structurait souvent les dispositifs d’intervention à l’instar de la France avec les Lois de Jules Méline à la fin du dix-neuvième siècle, se situe de côte-ci de l’Atlantique.

D’ailleurs, la politique agricole américaine a été par la suite une source d’inspiration d’abord pour la France (la création de l’Office National du Blé en 1936), puis pour l’Europe communautaire (formation de la Politique agricole commune en 1962). L’agriculture américaine, c’était à la fin des années 1920, 7 millions d’exploitations agricoles, 32 millions d’individus vivant sur ces exploitations, et, en termes d’emplois induits, plus de 50 millions d’américains qui dépendent directement ou indirectement de cette activité. Le choc de la grande dépression ne pouvait que déboucher sur un vaste plan de redressement de l’agriculture, plan découlant de l’alternance politique de 1933.
1.1 Du boom à la grande dépression

Rien ne laissait supposer que l’économie agricole américaine allait connaître l’effondrement dans lequel la grande dépression allait l’entraîner. Le rythme d’accroissement de la valeur de la production et du revenu des agriculteurs américains se situait en effet au début du XXème siècle, et surtout durant la première guerre mondiale, sur un trend ascendant. Le conflit en Europe ayant entravé la production agricole, une hausse des importations en provenance des États-Unis s’en était suivie. Le revenu agricole des fermiers américains double entre le début de la guerre et 1918. Ce boom agricole incite les producteurs à augmenter leurs dettes bancaires afin de procéder à des investissements productifs dans le but d’accroître leurs capacités de production. Mais le cycle haussier prend fin dès le début de la décennie vingt.

À la fin de la guerre, les performances économiques des agriculteurs américains se détériorent rapidement en raison principalement d’une part de la contraction des débouchés européens, les productions de pays comme la France repartant à la hausse (en 1923, les États-Unis enregistrent même un déficit commercial de leurs échanges de produits agricoles et alimentaires), et d’autre part de l’intensification croissante des productions américaines impulsée par la diffusion du progrès technique (les innovations dans le domaine de l’agroéquipement occasionnant une montée de la mécanisation par exemple) qui engendre des surproductions. Les agriculteurs vont être alors exposés à des baisses de leur revenu, faisant obstacle à leur capacité de remboursement des prêts contractés auparavant.

Le caractère cyclique de la production et du revenu agricoles ouvre une première brèche dans l’hostilité partagée par les économistes et les politiques à toute intervention de l’État fédéral dans l’économie agricole américaine. Le redressement des résultats économiques à partir de 1922 n’empêche pas ce débat de se poursuivre, puisque c’est durant cette même année que le Cappert-Volstead Act rend possible l’organisation des agriculteurs en coopératives afin de renforcer leur pouvoir de marché face à celui des acteurs situés en amont (agroéquipement) et en aval (transformation) des filières5.

Cette timide avancée dans une dynamique d’intervention dans l’économie agricole n’empêche nullement ce secteur de connaître un effondrement retentissant dès le début de la Grande dépression en 1929. Plus précisément encore, la dépression agricole s’étendit en réalité sur une décennie environ, de 1920 à 1929. L’épisode est bien connu, analysé en détails par les historiens des faits économiques, jusqu’à être retracé dans la littérature pour ce qui est de ses conséquences humaines, comme en témoigne le roman célèbre de John Steinbeck Les raisins de la colère6. Pour ce qui est de l’agriculture, la chute des prix entraîna celle du revenu des producteurs (graphique 1). Les prix connurent une baisse de plus de 50%, tandis que ceux des biens intermédiaires achetés par les agriculteurs ne diminuèrent que de 32%. Quant au revenu, la contraction a été évaluée à un tiers entre 1929 et 1932. Aspirée par la crise du capitalisme américain, la crise agricole met donc au jour deux aspects jusque là voilés par la période d’euphorie précédente : la surcapitalisation/surproduction et l’inflation de crédit bancaire.

L’ampleur de la crise exigea une réponse politique qui ne fut trouvée que dans le jeu de l’alternance électorale, les Administrations républicaines étant dans l’incapacité de penser non seulement la crise mais aussi et surtout des remèdes adaptés qui ne soient pas du registre des mécanismes du marché.
Graphique 1





    1. L’urgence d’une réponse politique à la crise agricole



Face à l’effondrement des prix et du revenu agricoles, face l’appauvrissement des exploitants et de leurs familles, le nouveau pouvoir fédéral, sous la double impulsion de Roosevelt et de son Secrétaire de l’US Department of Agriculture (USDA), Henry Wallace, et de ses équipes d’économistes, instaure l’Agricultural Adjustment Act en mai 1933 (AAA). Ce fut l’une des premières décisions prises dans l’urgence par le nouveau Président américain7. Urgence au regard de la gravité de la crise mais aussi parce qu’il fallait devancer la période estivale durant laquelle s’effectuent les récoltes. L’objectif de l’Administration démocrate fut de restaurer le pouvoir d’achat des fermiers au niveau qui était le sien durant la période 1910-1918. Par pouvoir d’achat, il faut entendre « parité de prix et de revenu » entre les agriculteurs et les industriels d’une part (renvoyant au problème des prix et des coûts des consommations intermédiaires), et entre ces mêmes agriculteurs et les autres catégories professionnelles d’autre part (Wallace énonça d’ailleurs ce slogan « égalité pour l’agriculture »)8.

Restaurer la parité des prix et des revenus pour les agriculteurs nécessita l’élaboration d’outils de régulation destinés à redresser les prix agricoles pour certains secteurs, au nombre de 7 dans la législation agricole de 1933 : blé, maïs, riz, tabac, arachides, lait et produits laitiers, et coton, la viande porcine ayant été concernée dans un second temps. Parmi les principaux instruments d’intervention retenus dans l’AAA en mesure de redresser les prix, figuraient : le contrôle drastique de la production, lequel passa dans un premier temps – l’ensemencement des terres ayant déjà eu lieu en début d’année – par une destruction des cultures, et fut assorti d’un gel des terres ; des programmes de réduction de surfaces emblavées, en contrepartie desquels étaient versées des aides directes aux fermiers ; maîtrise des quantités commercialisées ; autorisations pour que les producteurs se regroupent afin de diminuer voire d’éliminer les surcroîts de charges. L’intervention de l’État se distingua également par un dispositif de stockage des récoltes auprès d’un organisme stockeur (Commodity Credit Corporation, ou CCC), le producteur recevant en échange une avance déterminée par le prix de soutien (Loan Rate). Deux cas de figure en découlaient : soit le prix de marché – en réalité, ce prix était un prix de référence correspondant à l’objectif de parité des prix agricoles, calé sur la période faste de l’agriculture américaine, c’est-à-dire 1910-1914 – était inférieur au prix de soutien sur trois trimestres, et l’agriculteur était autorisé à laisser au CCC sa production, l’avance versée initialement étant du même coup conservée, soit le prix de marché était supérieur au Loan Rate, et le producteur retirait sa production avec obligation de rembourser l’avance avec un taux d’intérêt. Confronté à l’accumulation de stocks, l’Etat fédéral eut l’idée de développer des programmes d’aide alimentaire, en particulier en direction des populations les plus indigentes et des cantines dans les écoles9. Le graphique indique que le redressement du revenu agricole américain est effectif dès l’instauration de ces dispositifs de politique de soutien, lesquels éliminèrent les surplus et rétablirent la parité des prix agricoles. En 1937, les agriculteurs retrouvèrent le niveau de revenu qui fut le leur juste avant le déclenchement de la crise de 1929.

Cette politique agricole américaine se heurta toutefois à deux types de contraintes, conduisant à rappeler, si besoin en était tant la vision du New Deal rooseveltien semble être allé de soi dans une certaine littérature historico-économique, la grande dépression appelant à un renversement quasi-naturel de la vision du marché qu’avait encore quelques temps auparavant l’Administration Hoover. En réalité, ce fut une bataille qui s’engagea dès l’instauration de l’AAA en 1933. La première contrainte fut d’abord d’ordre statistique. On sait que tout un appareillage statistique fut mis en place à partir de 1917, à l’instar du Bureau of Crop Estimation, dont le nom changea plusieurs fois par la suite avant de s’étendre aux productions animales. C’est cet outillage de saisie des données agricoles qui vola en éclat avec la grande dépression et la politique agricole. Car pour ramener l’offre agricole au niveau de la demande, la méthode de saisie de ces données et leur interprétation n’étaient plus conformes aux exigences des instruments et des objectifs de l’AAA. Elles avaient en effet été élaborées selon la doctrine du laissez-faire, donc du dogme de l’inconcevable intervention de l’État dans les mécanismes du marché agricole. Une controverse s’engagea entre les pilotes de la toute nouvelle politique agricole et les statisticiens de la Commodity Division, qui détenait jusque là le rôle de producteur de donnes chiffrées sur l’agriculture10.

La seconde contrainte s’inscrivait dans une dimension beaucoup plus institutionnelle. Trois ans après son instauration, l’AAA fut invalidé par la Cour Suprême des États-Unis. L’esprit du libéralisme interdisant toute forme d’interventionnisme sur les marchés demeurait et irriguait jusque dans les arcanes d’une des plus hautes juridictions américaines. Cet évènement entre en résonance avec les nombreuses critiques et entraves politiques que l’Administration Roosevelt rencontra dès son installation à la Maison Blanche. Mais il marque dans le même temps un tournant qui, comme on va le voir dans la seconde partie de cette communication, prit une tournure plus théorique. C’est en effet en 1936 que l’idée de planification agricole apparut, sans pour autant que soit remise en cause l’AAA.

Deux ans plus tard, ce que l’on a nommé les « planistes », opérèrent une bifurcation dans leur méthode de travail et dans les objectifs fixés pour le secteur agricole. Plus précisément, c’est toute une approche de l’action publique sous un gouvernement démocrate qui se trouva modifiée avec une articulation serrée avec les recherches menées tant en économie qu’en sociologie agricoles et rurales. Pour ce faire, l’USDA s’appuya sur ces nombreux économistes issus des universités américaines qu’il avait recrutés précédemment. Il faut rappeler en effet que le vice-secrétaire à l’agriculture, le célèbre Rexford Guy Tugwell (1891-1979), lui-même économiste formé à l’Université de Pennsylvanie, puis son successeur Milburn Wilson, avaient procédé, en accord avec le Président Roosevelt et le secrétaire à l’agriculture Henry Wallace, à des recrutements massifs d’économistes universitaires, afin de les substituer aux hauts fonctionnaires, industriels et financiers qui non seulement étaient impliqués auparavant dans la définition des quelques actions publiques en agriculture, mais, plus largement, avaient failli dans l’anticipation et dans l’analyse de la crise de 1929. L’objectif était, comme cela a été dit plus haut, de répondre à l’urgence de la situation de crise, ce qui exigeait un regard neuf. Les universitaires furent considérés comme en mesure de répondre au défi du moment11.
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