Les conflits d’aménagement, de l’utilité sociale à l’équité locale : le calcul économique et les dispositifs juridiques au défi de l'équité dans les nuisances des infrastructures





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Les conflits d’aménagement, de l’utilité sociale à l’équité locale : le calcul économique et les dispositifs juridiques au défi de l'équité dans les nuisances des infrastructures.


Thierry Kirat

IRIS-CREDEP

Université de Paris-Dauphine

Place du Maréchal de Lattre de Tassigny

F.75775 Paris cedex 16

e.mail : thierry.kirat@dauphine.fr

Nadine Levratto

IDHE, UMR 8533 CNRS École Normale Supérieure de Cachan

Bâtiment Laplace

61, avenue du Président Wilson

F.94235 Cachan Cedex

e-mail : levratto@idhe.ens-cachan.fr

Communication aux Journées d'étude "Conflits d'usage et de voisinage"

Paris, 11-12 octobre 2004
Les conflits observés autour des projets d'extension d'aéroports (Orly, Charles-de-Gaulle ou Lyon-Saint Exupéry), les polémiques nées à l'occasion de la définition des tracés de voies du TGV Méditerranée et du projet de TGV Lyon-Turin ou, encore, les difficultés rencontrées lors de la mise en place d'autoroutes (l'A400 entre Annemasse et Thonon, l'A8bis dans le Sud-Est, l'A51 entre Grenoble et Sisteron…) ou de boulevards urbains (Nîmes, Lille…) soulèvent la question de la place de l'opinion publique et du mode de coordination des acteurs dans le processus de décision. Il semble en effet que les citoyens émettent des interrogations croissantes sur le fonctionnement des institutions représentatives traditionnelles réputées peu aptes à répondre à toutes les attentes du public et contestée parce qu'elles sont supposées manquer de structures susceptibles de prendre en compte les nouvelles exigences environnementales de la population. La multiplication des conflits sur les grandes infrastructures de transport traduit une autre évolution de l’opinion, vis-à-vis de l’invocation de la compétence technique. Une partie de la population, particulièrement dans les zones directement concernées, exprime un mécontentement marqué de se voir imposer des décisions par la puissance publique, lorsque les argumentaires appuyant ces décisions sont déclarés insuffisants.. Le fait nouveau des années 1990 est ainsi qu’une part croissante de la population «demande des comptes» aux élus et à l’administration, cette défiance d'une partie du public à l'égard de l'autorité publique s'exprimant entre autre dans les cours de justice et tribunaux administratifs.

La convergence de ces deux tendances – doute sur la capacité des institutions à prendre en compte les intérêts des populations et contestation ouverte des choix opérés - aboutit au niveau local à un renforcement des oppositions en nombre et en argumentaire. Cette nouvelle situation nous conduit à nous interroger sur la nature et les effets du double cadre sur lequel repose la décision publique de création ou d’extension d’infrastructures d’utilité publique, à savoir un cadre de calcul économique public, et un cadre procédural défini, au sein du droit administratif, organisant la consultation du public (enquête d’utilité publique, commission du débat public) et l’évaluation des effets environnementaux des projets (études d’impact).

L’intérêt public, entendu comme l’utilité sociale du projet, est défini au regard de considérations d’efficacité, conduisant à une batterie de critères relatifs aux coûts et avantages sociaux du projet, dont la finalité est de décider de la réalisation de l’investissement public qui maximise le surplus collectif, présente un TRI supérieur au taux d’actualisation. Les nuisances ne sont prises en considérations que de manière globale, comme éléments du coût social du projet qui en présente par ailleurs des avantages collectifs et la question de la compensation ne reçoit qu'une réponse incomplète et techniquement imparfaite. En dépit de cette limite, le surplus net attendu demeure l’alpha et l’omega de la décision d’investissement public, dont les effets redistributifs sont considérés globalement (quand ils le sont), entre deux catégories d’intérêts (les « gagnants » c'est-à-dire les usagers et les « perdants », à savoir les riverains subissant les nuisances).

L’enjeu de ce travail est double. D’une part, il s’agit de montrer que la compensation des externalités non prévue dans la décision d’Etat parce que non pertinente pour les méthodes conventionnelles de calcul économique largement marquées par la vision utilitariste consubstantielle aux méthodes développées par les ingénieurs économistes français depuis le début du siècle, ne peut trouver une expression que dans le « voice » et ses avatars (conflits, recours en justice…). Ce dernier serait alors l’une des composantes du processus de coordination au lieu d’en constituer une entrave comme le sous-entendent parfois les travaux centrés autour des notions de confiance et coopération. D’autre part, il s’agit de remettre au premier plan de l’analyse la question de l’équité territoriale et sociale, trop souvent évacuée du domaine de la décision d’Etat car absente des considérations relatives à la monétisation des externalités et traitée de manière sous-optimale au niveau local. Les CSP les plus défavorisées ne sont en effet pas dotées des instruments nécessaires à l’expression de leurs préférences et ne bénéficient pas d’effet externes de l’action publique des populations organisées sur celles qui ne le sont pas en raison de l’absence d’effet de jurisprudence. En développant une approche dans laquelle le conflit apparaît comme l’un des moments du processus de coordination, il nous semble possible de montrer que le découpage de l’action publique en différentes strates impliquant des catégories d’acteurs spécifiques est mieux à même de contribuer à l’émergence d’une solution satisfaisante qu’un processus de coordination non-séquentiel.
1 - Les problèmes d’équité dans les méthodes du calcul économique public

Le calcul économique public s’appuie fondamentalement sur des principes utilitaristes : il vise à évaluer les projets d’infrastructures sous l’angle de leur utilité collective, à partir d’une confrontation entre la somme des utilités individuelles qui peuvent être tirées, et les coûts sociaux du projet, source de l’existence de « perdants ». La logique fondamentale du calcul économique public est celle de l’efficacité sociale du projet considéré, entendue en terme de surplus collectif, expression économique de l’intérêt général.
1.1 – de l'utilité collective…

Cette expression de l'utilité collective s'inscrit dans la tradition française des ingénieurs économistes qui cherchent à améliorer l'efficacité de la gestion de et par l'Etat vu comme un financeur, organisateur et administrateur de biens. La méthode mise en œuvre passe par l'usage des mathématiques et de la statistique et par la production de techniques de calculs économiques pour répondre à la question de l'utilité d'un service, de travaux publics… A la suite de Jules Dupuit et dans la mouvance plus générale de l'école dite "psychologique"1, l'utilité va alors être définie soit par le sacrifice qu'on serait disposé à faire pour se procurer la chose désirée, soit comme le prix de cette même chose qui nous conduirait à nous en passer. En cela, l'utilité se différencie du prix effectivement payé par le consommateur sans que ces deux volets de l'analyse puisse pour autant être traités de manière indépendante car, outre la question du calcul du prix du (ou des) bien (s) considérés (tarification), se pose également celle de la maximisation du surplus du consommateur, ces deux points donnant lieu à un double développement de l'analyse. Celle-ci doit d'abord permettre de déterminer comment couvrir les coûts supportés et, parallèlement, de caractériser les modalités à mettre en œuvre pour apporter satisfaction au maximum de consommateurs. Ce double questionnement traversera l'intégralité des développements de la théorie marginaliste et trouvera ses plus célèbres applications dans le domaine de la gestion des biens et services publics, de transport et d'électricité notamment.

Il n'est pas de notre ressort de revenir ici sur le caractère mythique de la décision Pareto-optimale en matière de choix publics puisque certains biens collectifs ne respectent pas les conditions fondamentales de l'échange sur un marché2, provoquant ainsi des défaillances du système dont les plus connues prennent la forme d'externalités3. Ces dernières correspondent à "des situations où les décisions de consommation ou de production d’un agent affectent directement la satisfaction ou le profit d’autres agents sans que le marché évalue et fasse payer ou rétribuer l’agent de cette interaction." (Picard, 1998, p. 506). Elles apparaissent systématiquement en présence de biens collectifs mixtes au sens de Samuelson (1954) pour qui, "un bien collectif se distingue simplement par le fait que sa consommation s'assortit d'effets externes i.e. que le bien figure simultanément dans les fonctions de préférences de plusieurs agents…". L’optimum de Pareto, maximum d’ophélimité, notion dénuée de toute dimension sociale, pour la collectivité reste cependant la référence clé en matière d'économie publique. Or, un maximum d’utilité pour la collectivité peut également être défini en tenant compte de l’ensemble des interactions sociales. Mais ces interactions correspondent à des externalités dans les fonctions d’utilité et remettent en cause l’optimum. L’intégration de la seconde composante est alors problématique et, dans un premier temps au moins, incompatible avec la première composante de la bonne vie «économique».
1.2 - … à la compensabilité des pertes de bien-être

Il existe un débat populaire sur la procédure de compensation : taxation étatique (Pigou, 1932) ou marchandage (Coase, 1960); dont on trouve de nombreuses applications à propos de l'environnement. Pigou part de l'exemple célèbre de la locomotive à vapeur qui crée des dommages aux récoltes : la taxation de la compagnie des chemins de fer permettra de compenser les dommages occasionnés aux récoltes en diminuant la fréquence des trains. C'est l'importance du marchandage en situation d'externalités négatives que Coase souligne au contraire: il faut acheter l'abstinence de l'agent économique qui doit renoncer à ses droits de propriété et évaluer les droits de propriété des pollués. Généralement, le fait qu’une infrastructure publique créée des perdants renvoie au problème complexe de la compensation des pertes de bien-être subies par des agents ou catégories sociales, problème que les ingénieurs économistes résolvent grâce au critère dit de Kaldor-Hicks, selon lequel l’existence d’une possibilité, potentielle, de compensation des perdants par les gains du projet, conforte l’efficacité du projet. Ce critère conduit à considérer qu'un état de l’économie est supérieur à un autre si, pour parvenir à cet état, les bénéficiaires du changement peuvent potentiellement dédommager les perdants et ainsi en arriver à une amélioration parétienne (qui permet d’améliorer le bien-être d’au moins une personne impliquée sans pour autant détériorer le bien-être des autres). Ce principe se résume en fait à postuler que l’on peut dissocier les problèmes de production et de redistribution ou, ce qui revient à peu près au même, que les diverses formes d’utilité sont monnayables. Le présupposé sous-jacent est que le bien-être est une somme de satisfactions individuelles.

Il en est de même de la plupart des méthodes d'évaluation dans lesquelles la compensations tend à être réalisée selon des modalités globales, par les transferts redistributifs globaux : ainsi, la réalisation d’une infrastructure autoroutière donnera lieu à des transferts financiers en faveur du développement des transports collectifs, ce qui assure une redistribution globale des usagers de l’infrastructure qui s’acquittent d’un péage et les usagers de transport en commun.

Or, nombre de critères utilisés pour mesurer les nuisances et le degré d'insatisfaction d'une partie de la population (consentement à payer, valeur du temps…) sont corrélés au niveau de revenu des personnes, si bien que la perte d'utilité est d'autant plus faible que l'on dégrade l'environnement des catégories sociales les plus défavorisées. Un exemple extrême de cette dérive économiciste est donné par Perret (2001) qui rappelle la prise de position de Laurence Summers, alors économiste en chef à la Banque Mondiale, lequel recommandait que la Banque encourage le transfert des industries polluantes dans les pays en développement, en application directe du principe de Kaldor-Hicks en arguant du fait que " la mesure des coûts de santé liés à la pollution dépend des pertes économiques dues à un accroissement de la morbidité et de la mortalité. De ce point de vue, un montant donné de pollution doit être fait là où les salaires sont les plus bas. Je pense que la logique économique qui sous-tend l’exportation des nuisances toxiques dans les pays à bas salaire est impeccable est que nous devons la prendre en compte " (Summers, cité par House et repris par Perret, 2001, p. 55)

Ainsi, depuis les premiers critères d'aide à la décision proposés par Dupuit jusqu'aux notions plus sophistiquées actuellement privilégiés, la réalisation effective de la compensation, ainsi que son niveau et ses modalités sont renvoyés à l’extérieur du calcul économique public et des considérations d’efficacité. En effet, parmi les valeurs de référence retenues pour procéder à l'évaluation des investissements publics, aucune ne parvient à prendre en considération les différentiels d'impacts selon les populations concernées. Le volet territorial est en effet exclu dans la mesure où les projets d'infrastructures s'avèrent d'autant plus opportuns qu'ils correspondent à des flux importants et désengorgent les zones congestionnées, renforçant ainsi le clivage entre les régions largement dotées en voies de communication et les autres puisque la création de nouvelles voies de communication va favoriser l'occupation de nouveaux espaces connexes, ce phénomènes d'urbanisation étendu étant porteur de futurs besoins de modalités de déplacement. Le volet social est également laissé de coté puisque l'utilité collective se définissant comme la somme des utilités individuelles, l'important est de la maximiser pour peu que les gains des uns compensent, voire dépassent, les pertes des autres. C'est l'inaptitude de la méthode coûts-avantages et de ses dérivés fondés sur la démarche utilitariste à incorporer une vision éthique et la perte de pertinence du principe de compensation en résultant que nous allons nous attacher à montrer en prenant comme exemple les principaux critères de choix à l'œuvre en matière de transports publics.
1.3 – Les critères de choix public en matière de transports : l'équité, un problème insoluble ?

Il en est ainsi de la valeur du temps qui a commencé à préoccuper les économistes dans la mesure où les agents étaient réputés devoir arbitrer entre consommation et activité en fonction de leur temps disponible, le temps passé dans les transports apparaissant alors comme perdu du fait de sa non affectation à d'autres occupations plus "utiles".Toutefois, en donnant une valeurs unique au temps, cette approche est rapidement apparue trop restrictive et a été affinée de manière à saisir la relation que l'individu entretient avec le temps. Dans les modèles les plus récents celui-ci a donc autant de valeurs qu'il y a de manières de le passer et il existe autant de contraintes de temps qu'il y a d'activités de consommation (Boiteux, 2001, p. 35 et ss.). En ce qui concerne les transports, la dissociation que cette démarche introduit entre la valeur du temps passé dans les transports pour des motifs professionnels et pour des motifs non-professionnels va provoquer une distorsion dans le résultat, voire un renforcement de certains phénomènes de localisation des populations, d'une part, et des infrastructures de transport, d'autre part. En effet, si la valeur du temps hors déplacement professionnel traduit un coût d'opportunité et dépend non seulement de la durée mais également de la manière dont le temps est passé, la valeur du temps de transport professionnel dépend du salaire horaire et varie en raison directe de la productivité qui résulte du gain de temps de transport et du rapport entre la pénibilité du travail et celle du transport.

Ainsi, par construction, la valeur du temps, déterminée à partir du calcul de valeurs révélées fondées sur l’étude des comportements des usagers ou des disponibilités à payer pour l’usage d’une infrastructure de transport, ne permet pas de prendre en compte les exigences d'équité géographique ou sociale et concerne davantage le niveau du péage que le principe de création de l’infrastructure (Baumstark, 2004). Pour cette raison, elle est impuissante à discriminer les gagnants et les perdants d'une politique publique la sommation conduisant rechercher la valeur maximale, sans tenir compte des situations inégalitaires créées. Les experts sont conscients de ce biais, le rapport Boiteux proposant "… de pondérer l'ensemble des gains et pertes (et pas seulement les gains et pertes de temps) de façon que certains catégories ou zones soient plus favorisées, ou de différencier les seuils de rentabilité par type de projet." (Boiteux, 2001, p. 39). Mais même alors, on demeure dans un registre peu opératoire du point de vue de l'intégration effective de l'équité à la règle de décision publique, la suite de la citation étant "Mais la connaissance des disponibilités à payer demeure utile car, outre les éléments d'information qu'elle apporte pour fixer des valeurs normalisées, elle seule permet de mesurer ce que l’on sacrifie à l’équité en termes d’efficacité." (Ibid.).

C'est à la même difficulté à tenir compte des avantages et des coûts supportés par les différentes catégories de citoyens et, par conséquent, à arbitrer entre eux que se heurte l'évaluation des nuisances (bruit, pertes de vies humaines, pollution atmosphérique, congestion et autres effets de coupure4), pourtant jugée préférable à la méthode classique des valeurs révélées (prix hédonistes), qui consiste à évaluer les valeurs du bruit au regard de la localisation des immeubles, et donc des prix du marché5. Différentes méthodes permettent de prendre en considération les dommages subis par les riverains ou les pertes pour les usagers. Si le bruit est une externalité difficile à mesurer, il est néanmoins possible d'évaluer son coût par exemple grâce à la dépréciation des loyers moyens par m² de surface occupée et exposée à des niveaux de bruit dépassant un certain seuil et en pondérant ces valeurs de façon à tenir compte de la vocation des zones concernées (habitat, bureaux, loisirs…) et en isolant l'occurrence et l'intensité du bruit nocturne. La réduction des distorsions sociales a été envisagée en réduisant la dispersion des valeurs de marché et du bruit en fondant le prix des logements exposés au bruit sur le loyer mensuel au m2 du secteur locatif sur les données publiées trimestriellement par l’INSEE par grandes zones. Cette méthode, si elle va dans le sens de l’équité, a pour inconvénient de « sous-estimer la difficulté de faire accepter une nouvelle infrastructure là où les valeurs foncières et immobilières ou le coût des mesures à prendre pour rendre le projet acceptable sont le plus élevés. » (Giblin, 2004).

Ces valeurs demeurent ainsi imperméables aux théories de la justice (Rawls) dont dérivent les trois notions clés d'équité:

  1. territoriale : dérivée du "principe de liberté" et liée à la garantie d'accessibilité aux emplois, aux biens et aux services6,

  2. horizontale : correspondant au "principe d'égalité des chances" selon lequel un traitement égal et impartial doit être garanti aux concitoyens et, a fortiori, entre usagers des modes de transport. Conduite de manière économique, cette forme d'équité conduit au principe d'usager-payeur selon lequel l'utilisateur d'un service ou bien collectif doit couvrir les coûts qu'il induit pour la collectivité ou le gestionnaire d'infrastructure,

  3. verticale : découlant du "principe de différence", elle consiste à juger le résultat des politiques au vu du bien-être des populations les plus défavorisées7 qu'il faut chercher à maximiser (Maximin).

Quelle que soit la forme retenue, l'équité réputée relever de la justice sociale et de la décision politique, se révèle donc absente du calcul économique public, même si les spécialistes et des entités publiques se penchent sur la question depuis une dizaine d’année notamment. Il s'agit par exemple des travaux conduits par la commission Boiteux au commissariat au Plan8 ou la réflexion en cours au Conseil général des Ponts et Chaussées (Bernard, 2004 ; Giblin, 2004) dont le principal mérite est de souligner les difficultés rencontrées par les acteurs publics pour incorporer les différentes formes d'équité aux évaluations
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