La construction européenne face à la défense des intérêts nationaux par les Etats membres





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date de publication02.10.2017
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La construction européenne face à la défense des intérêts nationaux par les Etats membres
A priori inconciliables ?
Construction : idée que c’est pas évident ; commune ; mais justement ce sont les Etats qui construisent l’Europe… ou bien ?

Aux origines : construction par les Etats, volonté politique dominant ; aujourd’hui, Etats sont beaucoup plus sur la défensive, les opinions plus encore, la construction est le fait de quelques volontaristes, les fédéralistes notamment, ou encore certains lobbies économiques.

Qu’est-ce qui a changé ? le contexte politique d’abord, le contexte économique surtout.


Le problème est justement que ces intérêts sont divergents !
Le site de l’Union Européenne le proclame fièrement : « L'Union européenne (UE) est une famille de pays démocratiques européens décidés à œuvrer ensemble à la paix et à la prospérité ». C’est dire que la raison première de l’Europe est justement de favoriser ces intérêts nationaux que sont la paix et le bien-être économique dans une dynamique régionale et commune. Pourtant les différends se multiplient au sein de l’UE, la polémique sur l’entrée éventuelle de la Turquie n’en étant que le dernier avatar…

Les pays affirment désormais, en dépit de la règle de supranationalité de l’UE, leur indépendance dans les sujets qui leur tiennent à cœur, de l’attachement français à « l’exception culturelle » à la condamnation par le Royaume-Uni de la PAC, pourtant joyau de la politique européenne. La construction européenne, fondée sur la convergence vers le haut des économies des Etats membres, peut-elle s’accommoder de la divergence peut-être croissante des intérêts nationaux de ces Etats hétérogènes ? Une construction européenne qui se ferait au nom de l’intérêt de chacun des Etats et non au nom de celui de tous serait-elle viable ?


  1. La construction européenne originelle : favoriser les intérêts nationaux dans une logique commune

A) les avantages promis par l’Union, et effectivement réalisés…

Si, pour les « pères de l’Europe » que sont entre autres Schuman et Monnet, la CECA n’est que le prélude à une future Europe politique, les avantages attendus de la construction européenne à ses débuts sont surtout d’ordre économique ; la logique d’une construction autour de la libre concurrence et de la création à terme d’un marché commun se renforce après l’échec en 1954 de la tentative de Communauté Européenne de Défense (CED). De fait, la disparition progressive des droits de douane aboutit à une expansion spectaculaire des échanges intra-CEE après 1957 puisque le taux d’ouverture entre les Six est en 1973 de 18 %. Cette régionalisation des échanges ne se fait pas pour autant au détriment du reste du monde, puisque les échanges entre la CEE et les pays tiers ne cessent d’augmenter en volume. Dans le même temps, la croissance des économies de la CEE est la plus spectaculaire de l’histoire avec des taux annuels dépassant 4,5 % pour la France et l’Italie, alors même que le Royaume-Uni qui n’a pas intégré la CEE connaît une croissance moins importante. De plus, cette croissance économique est fondée sur des bases saines : la croissance réelle des investissements en France atteint 7,7% par an pour la période 1958-1973 (J.C. Asselain) et les inégalités de revenu se réduisent. En 1970, l’Europe semble donc avoir tenu ses promesses économiques. Comment expliquer cette réussite ?
B) sont en bonne partie dus au fait que les intérêts nationaux convergeaient vers un intérêt général

Certes, selon le modèle de Viner, construit selon le même principe (méthode des surplus et analyse en statique comparative) que celui des droits de douane, la signature d’accords régionaux est toujours moins bénéfique que le recours au libre-échange intégral. Il existe cependant des facteurs qui rendent une Union douanière –et son aboutissement qu’est le Marché commun- plus favorable, ou moins néfaste si on se place du point de vue de Viner : or ces facteurs sont en grande majorité le fait des Six. Ainsi les Six formaient-ils déjà une Zone naturelle d’échange au sens de Krugman, où les échanges intra-zone et la capacité des dirigeants à progresser ensemble étaient relativement importants, ce qui maximise les effets de création de commerce et minimise les effets de détournement. Par ailleurs, les Six avaient au moment de la signature des traités de Paris et même de Rome une protection tarifaire élevée, qui s’est peu à peu abaissée, y compris vis-à-vis du reste du monde. Ainsi les vérifications empiriques du modèle de Viner conduisent à penser que les effets de la création de l’Union européenne ont été globalement positifs, bien que les effets de détournement aient pu l’emporter dans certains secteurs comme l’agriculture. A cela s’ajoute une grande similitude culturelle qui optimise les gains à l’échange ; en effet Lancaster, dans une approche issue du modèle néo-Hotelling de différenciation des produits, montre que les gains à l’échange sont plus importants entre deux pays dont les firmes produisent des biens relativement similaires, le consommateur ayant ainsi plus de chance de pouvoir se procurer le produit aux caractéristiques pour lui idéales.

C ) des institutions qui reflètent cette volonté de travailler ensemble pour le bien de tous, qui fait le bien de chacun

Cette culture commune, linguistique et historique, est également une culture démocratique –la démocratie est d’ailleurs une condition sine qua non d’adhésion- qui a permis de mettre en place des institutions visant l’intérêt général sans compromettre les intérêts particuliers –conséquence sans doute de la légitimité démocratique nationale, et non européenne, des véritables dirigeants de la CEE puis de l’Union : les membres du Conseil de l’Union. Pour équilibrer cette ambivalence du Conseil, dont les membres sont a priori tentés de défendre l’intérêt particulier de leurs concitoyens –de leurs électeurs- plutôt que ceux de la Communauté en tant que telle, la Communauté s’est dotée dès le Traité de Rome d’un organe d’impulsion et d’exécution, la Commission, dont les membres sont choisis en raison de leurs compétences et des garanties d’indépendance qu’ils offrent. Gardien des traités, la Commission a le pouvoir d’engager des sanctions contre les Etats membres qui feraient passer leurs intérêts particuliers à court ou moyen terme avant le droit communautaire ou les règles qu’elle édicte ; en effet elle est « l'institution politiquement indépendante qui représente et défend les intérêts de l'UE dans son ensemble ». Cette combinaison entre les pouvoirs accordés aux Etats membres et à l’Union en tant qu’entité a permis durant l’âge d’or de l’Europe que furent les Trente Glorieuses de faire marcher main dans la main construction européenne et intérêts des Etats membres, d’autant que ceux-ci étaient à l’époque relativement convergents : autosuffisance alimentaire, négociations communes au GATT etc …
Pourtant les premières tensions sont sensibles dès la mise en place de la PAC en 1962, certains pays se plaignant d’une contribution trop élevée par rapport aux bénéfices retirés de cette politique, joyau de l’Europe des premières années et qui représente à travers les coûts du FEOGA près de 80 % du –certes limité- budget européen. Est-ce le premier élargissement en 1973 ou bien plutôt la crise issue du choc pétrolier ? toujours est-il que dans la décennie 1970 la construction européenne, et l’Europe elle-même, semblent être en « panne ».

  1. La rupture de 1973 : la construction européenne se heurte à des divergences croissantes

A) l’échec relatif de l’UE favorise la montée des critiques et la recherche par les Etats de leurs intérêts propres

Mais déjà dans cette période, la construction est le fait d’hommes plus que des Etats
B) ces intérêts ne coïncident plus exactement avec l’intérêt général du fait de l’hétérogénéité croissante des membres et de leurs attentes différentes (logique politique ou économique ?)

C) la « panne » de l’Europe peut-elle être expliquée par cette situation ?
Ce relatif échec, perçu comme tel, de l’intégration européenne, favorise les critiques internes comme externes et la recherche quasi-exclusive par les Etats de leurs intérêts nationaux, intérêts qui ne coïncident plus forcément avec l’intérêt général. Cette situation peut-elle pour autant expliquer la « panne » européenne ?

Dans les années 1970, la belle harmonie des premiers temps de la CEE se rompt avec la confrontation des Etats membres avec la stagflation et la chute brutale des taux de croissance des économies européennes. Les difficultés que les Neuf ne parviennent pas à surmonter malgré l’élargissement de 1973 montrent que l’Union n’est pas (plus ?) la panacée, y compris dans le domaine économique. D’autre part, la PAC et ses dérives budgétaires sont de plus en plus critiquées, tandis que la Communauté connaît parallèlement une grave crise politique interne avec le conflit qui oppose le Parlement, fort de sa légitimité démocratique, à la Commission au sujet du budget. Aussi les critiques à l’encontre de la construction européenne, et les obstacles qui y sont mis se multiplient : ainsi les Etats-Unis, au départ favorables, engagent-ils avec la Communauté une « guerre » économique et commerciale. Déjà aux débuts de l’Europe, la construction européenne était le fait d’hommes politiques individuels (les fameux pères de l’Europe) plus que des Etats : après 73, certains Etats n’acceptent plus de contribuer à l’Europe que s’ils en reçoivent en contrepartie des avantages substantiels, parfois propres à eux ; ainsi le principe de solidarité et d’œuvre commune « pour la paix et la prospérité » cède-t-il progressivement et partiellement la place à une logique du juste retour illustrée par les demandes –au demeurant « individuellement », ou plutôt nationalement justifiées – de Mme Thatcher exigeant sa « money back ». L’Allemagne, pourtant élément clé du « moteur » européen, souhaite également en 1982 limiter sa contribution au budget communautaire.

De fait, l’investissement allemand dans un tel budget peut paraître aux dirigeants comme à l’opinion une perte sèche : les intérêts des Etats membres, au fur et à mesure des élargissements et du développement de réponses différentes à la crise économique –qui d’ailleurs ne les touchera ni tous également ni tous en même temps- sont en effet de plus en plus divergents. Outre l’exemple fameux de la politique agricole, les Etats sont en désaccord sur des questions de politique commerciale extérieure car tous ne souhaitent pas sauvegarder au GATT les mêmes domaines fragilisés. Alors que certains pays souhaitent voir augmenter, en valeurs relative et absolue, le budget européen dit de fonds structurels (aide aux régions les moins développées de la Communauté, véritable manne se substituant aux investissements étatiques). S’y ajoute, déjà, la question du dumping social avec les débuts de la concurrence internationale pour attirer les investissements directs à l’étranger (IDE) et de l’exigence croissante de compétitivité des nations : les Etats membres dont le taux de prélèvements obligatoires est élevé voient leur taux de chômage croître, d’où une exigence de rôle social de la Communauté par ces Etats. Dans ces conditions, chaque Etat considère la Communauté, plus que comme un objectif d’intégration politique à long terme, comme un investissement économique, d’où la « panne » politique et le presque succès du Royaume-Uni, plus que jamais « cavalier seul » aux cycles décalés d’avec ceux de l’Union, à la transformer en une simple zone de libre-échange. De fait, le modèle centre-périphérie de Krugman semble assez bien s’appliquer à la Communauté dans les décennies 70 et 80 : l’Allemagne, seule véritablement (mais provisoirement) épargnée par la crise constituant avec les pays scandinaves (et dans une moindre mesure les autres Six) un « centre », les autres Etats, surtout nouvellement intégrés, s’estiment lésés.

La « panne » politique européenne est-elle pour autant uniquement imputable à ces divergences d’intérêt et à ce quasi-refus de coopération ? Outre l’absence de leaders comme l’ont été dans les années 1950 et 1960 Adenauer et de Gaulle –avant sa politique de la « chaise vide », première ingérence des intérêts nationaux dans le déroulement de la prise de décisions communautaire-, la Communauté n’a plus de moteur politique avec la marginalisation de la Commission et le flou institutionnel. Elle souffre de plus d’une crise de légitimité, le Parlement qui n’est élu que depuis 1976 n’ayant que peu d’influence sur la vie politique européenne. Les traités de Rome paraissent dépassés devant la crise que doit affronter l’Europe. L’échec du Serpent monétaire montre que les Etats font passer leurs propres objectifs avant leurs engagements européens. Aussi la Communauté doit-elle s’engager dans des réformes profondes pour réconcilier citoyens et Etats avec son projet et montrer qu’elle constitue une alternative valable propre à concilier des intérêts nationaux qui paraissent en 1985 presque antagonistes. Tel est le sens des « exceptions » des différents Etats dans des domaines particuliers, sorte de garanties qui leur seraient accordées, mais sans que pour autant leurs intérêts propres puissent primer sur l’intérêt général : en 1982, les Etats membres passent outre à un blocage anglais, imposant la règle de la majorité. Parallèlement, et face au constat de l’intégration économique inaboutie mise en évidence par le rapport Albert-Ball –sans parler de l’intégration politique- la commission Delors publie en juin 85 un Livre blanc destiné à faciliter la mise en place ou plutôt le retour d’une politique de coopération mise à mal. La divergence des intérêts économiques ayant mis à mal le processus de construction européenne, la Communauté se tourne vers une logique d’intégration politique plus poussée incluant la création de « biens publics régionaux ».

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Cependant la construction européenne ne saurait se faire en délaissant les intérêts économiques, aussi difficile soit-il dans un contexte d’hétérogénéité apparemment croissante de ses membres de définir un intérêt général. A partir de 1983, la PAC commence à se réformer pour laisser la place à la PAC « nouvelle version » dont la part dans le budget européen est plafonnée à 50 %. Le livre blanc ouvre également la voie au Traité de Maastricht de 1992, visant à refaire de la Communauté ce qu’elle était au début et n’a jamais cessé d’être dans l’esprit de ses défenseurs : un précieux auxiliaire aux intérêts nationaux en même temps qu’un nouvel intérêt général qui viendrait non pas mettre en péril les premiers mais les compléter.


  1. La construction européenne contre les intérêts nationaux ? impossible…


Si la volonté de relancer l’Europe ne peut que se heurter à certains intérêts nationaux, d’autres peuvent pousser à la construction européenne ; cependant la véritable solution à l’opposition a priori entre intérêt européen et intérêts nationaux passe soit par une politique de convergence desdits intérêts, soit éventuellement par une Europe à deux vitesses – à supposer que l’on puisse dès lors encore parler d’une véritable construction européenne

Les débats sur les élargissements successifs, depuis le veto français à la candidature britannique jusqu’au premier refus opposé par référendum par l’Irlande au Traité de Nice, illustrent bien la crainte qui pour les opinions publiques et parfois les gouvernements va de pair avec l’introduction de nouveaux membres aux caractéristiques différentes, en matière notamment de fiscalité et de normes ; d’où l’exigence d’une harmonisation européenne en matière fiscale, mais qui ne peut que léser certains Etats, et l’établissement réussi d’un système de normes UE. Pourtant l’UE a montré qu’elle pouvait non seulement admettre la sauvegarde d’intérêts particuliers (l’immigration vers l’Allemagne est régulée pour les sept prochaines années afin de permettre une « absorption en douceur » du probable flux d’immigrants venus des nouveaux membres) mais encore permettre la recherche d’intérêts nationaux qu’elle seule rend atteignables. Ainsi les Etats d’Europe de l’Est qui ont intégré l’Union en mai 2004 cherchent-ils avant tout à profiter d’un marché élargi pour leurs produits à faibles coûts en même temps qu’à bénéficier de la « manne » européenne afin d’accélérer une transition déjà bien entamée vers l’économie capitaliste et d’accéder au même niveau de développement que les Etats « occidentaux ». A cet égard l’exemple de l’Irlande et du Portugal ou même de la Grèce justifie les taux élevés de « oui » à l’Europe dans ces pays. Cependant la plupart ont une politique (extérieure notamment) plus « atlantiste » qu’européenne, ce qui pourrait mettre en péril l’intégration politique –comment en effet envisager une PESC (politique extérieure et de sécurité communes) quand on considère les positions antagonistes des différents Etats membres au sujet de la guerre en Irak et le pas énorme que représenterait l’abandon de la souveraineté sur les affaires étrangères ? Peut-on parler de construction européenne lorsque celle-ci semble n’être pour les Etats membres (y compris fondateurs) qu’un moyen et non une fin ?

Que la construction européenne et les intérêts européens deviennent effectivement une fin en soi passe donc par une prise de conscience du caractère bénéfique de l’Union européenne et une homogénéisation éventuelle, sinon des Etats membres en eux-mêmes, du moins de leurs intérêts, c’est-à-dire des politiques économiques ou autres qui leur sont bénéfiques. La mise en place de l’Union économique et monétaire avait justement pour but entre autres de rendre la coopération monétaire plus profitable à chacun des états de la zone euro –reste à se demander si la définition (trop ?) stricte des statuts de la BCE et du Pacte de stabilité et de croissance ne menace pas les intérêts nationaux, et par là même à l’intérêt général, en restreignant la marge de politique contracyclique des Etats concernés. Il existe cependant un autre domaine dans lequel l’action de l’Union européenne fait quasiment l’unanimité : ses « dépenses structurelles » qui visent à améliorer le niveau de développement des différentes régions les moins riches. En homogénéisant le niveau de développement sur tout le territoire, ces politiques renforcent les gains attendus de la similitude des pays réunis en union douanière évoqués plus haut, toute l’Union est donc gagnante sur le long terme. Ainsi en a-t-il été du « tigre celtique », très en retard par rapport à ses voisins en 1973 et dont le revenu par tête dépasse aujourd’hui la moyenne de l’UE, avec pour l’année 2002 une croissance du PIB estimée à 6,9%, ceci en bonne partie grâce à la modernisation des infrastructures permise par les subventions communautaires et qui a permis d’attirer les investisseurs étrangers, faisant de l’Irlande une nation spécialisée dans les hautes technologies. Les subventions nettes de l’UE au pays est passée de 5,9 % du PIB irlandais en 1979 à 1,1 % en 2004, part qui devrait encore diminuer avec l’élargissement. La croissance irlandaise tire aujourd’hui celle de la zone euro, en même temps que son inflation est un frein à la hausse de l’euro –ce qui bénéficie sans doute aux autres membres de l’Euroland.

L’Irlande a aujourd’hui globalement les mêmes objectifs que la plupart des Quinze ; mais ce rattrapage aura pris une bonne vingtaine d’années, sinon trente ; avec les élargissements successifs il paraît peu vraisemblable que l’Union soit véritablement homogène avant une période au moins aussi longue. D’où la problématique d’une construction européenne à deux vitesses, voire à plus, en cercles concentriques évoluant d’une simple zone de libre-échange à un noyau dur très intégré, tant économiquement (monnaie unique, éventuellement politique budgétaire coordonnée voire même commune) que politiquement : le « couple » franco-allemand a eu globalement les mêmes options de politique extérieure ces dernières années, au point que des voix s’élèvent en France pour réclamer la création d’un siège permanent au Conseil de Sécurité pour l’Allemagne, bel exemple d’un intérêt a priori national et devenu commun à un autre Etat membre. Si cette alternative paraît séduisante, il ne faut pourtant pas occulter les inconvénients qu’elle implique : outre les tensions politiques qui pourraient en découler et la rancœur compréhensible de pays qui se sentiraient délaissés, cette Europe à deux vitesses pourrait laisser s’installer le statu quo, chaque pays choisissant le mode d’adhésion qui lui convient et lui semble maximiser l’utilité qu’il retire de l’UE – par exemple en profitant des externalités des biens publics régionaux sans participer à leur création. En somme et pour utiliser une métaphore économique, les comportements des Etats pourraient aboutir à des comportements d’homo oeconomicus en situation d’information imparfaite – c’est-à-dire pouvant conduire à un équilibre sous-optimal de Nash…!
Tout au long de la construction européenne, les intérêts nationaux ont eu tendance à vouloir s’imposer au détriment de l’intérêt général, même si celui-ci a pu coïncider clairement avec chacun d’entre eux, notamment aux débuts du processus. Avec l’élargissement de la Communauté à des membres de plus en plus divers et la complexification économique du monde, la convergence immédiate de ces intérêts est moins évidente, d’où la multiplication des tentations « eurosceptiques », voire souverainistes car pour Alesina, Spolaore et Wacziarg, « la globalisation des marchés marche main dans la main avec le séparatisme politique ».

Face à ces menaces, la construction européenne s’est orientée dans un sens à même de concilier intérêts nationaux et intérêt général afin de réaffirmer sa crédibilité ; de fait, alors qu’il n’y a eu que trois adhésions entre 1973 et 1995, plus par absence de candidature que faute de réponse favorable, dix nouveaux pays viennent d’intégrer l’Union et plusieurs autres ont fait acte de candidature.

Reste que si les Etats, ou plutôt leurs gouvernants, semblent en majorité convaincus par l’Union –aucun n’a refusé le Traité de Nice, tous, y compris ceux qui vont organiser un référendum, affirment soutenir le Traité constitutionnel-, les citoyens, européens avant d’être français, grecs ou lettons, semblent s’en désintéresser toujours plus avec un taux de participation de 45 % aux dernières élections européennes. Si la construction européenne semble aujourd’hui s’accommoder des résistances des Etats membres soucieux de défendre leurs intérêts, pourra-t-elle se faire dans l’indifférence de ceux qu’elle devrait le plus concerner ?
A) La volonté de relancer l’Europe se heurte aux intérêts nationaux – débat sur la Constitution, l’élargissement, le dumping social…En même temps, certains intérêts nationaux –certains seulement, et c’est là tout le problème- poussent à la construction

Pas seulement défense d’intérêts nationaux (ex : droit de veto, domaines réservés – exception culturelle), mais aussi recherche d’intérêts nationaux : les Etats de l’Europe de l’Est qui viennent d’intégrer l’UE cherchent d’abord la manne européenne et l’extension des marchés, beaucoup moins la mise en place d’une PESC par exemple. Mais est-ce bon pour l’Europe

m

B) Faire (re) converger les intérêts nationaux : la solution ?

Les dépenses structurelles et l’euro. Parler de l’exemple du tigre celtique. Ce qui semble a priori menacer certains intérêts, et le fait effectivement à CT et MT (tout l’argent versé à l’Irlande, soupir, lol) est en fait bénéfique : la croissance irlandaise est aujourd’hui très bénéfique à celle de la zone euro –et l’inflation irlandaise permet de faire baisser l’euro, ce qui n’est pas si mal !!! (remarque vengeresse)

C) Une alternative : l’Europe à deux vitesses, avec tous les problèmes politiques que cela implique…

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