À quelles conditions les réformes institutionnelles réussissent-elles ? Robert boyer





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30 novembre 2004




À quelles conditions
les réformes institutionnelles
réussissent-elles ?

Robert BOYER


CEPREMAP-ENS, CNRS, EHESS

48, Boulevard Jourdan 75014 PARIS, France

Tél. : (33-1) 43 13 62 56 — Fax : (33-1) 43 13 62 59

e-mail : robert.boyer@cepremap.cnrs.fr

http : //www.cepremap.ens.fr/~boyer/

Contribution au contrat finalisé Commissariat Général du Plan – CEPREMAP 2003-2004.
Introduction

Les années quatre-vingt-dix ont mis au premier plan la question des réformes institutionnelles, qu’il s’agisse de la grande transformation des économies de l’Europe de l’Est, des programmes d’ajustements structurels mis en œuvre sous l’égide du FMI ou encore des moyens de surmonter les difficultés économiques que rencontrent nombre de pays européens. Parallèlement, la plupart des programmes de recherche en économie se sont intéressés aux cadres institutionnels qui régissent les économies de marché, leur propos étant d’expliciter les institutions nécessaires et suffisantes à la viabilité de telles économies. Beaucoup plus rares sont les recherches qui se sont attachées à analyser l’évolution des institutions économiques, ne serait-ce que parce que ce thème était traditionnellement traité plus par les historiens que par les économistes.
Aussi le présent travail est-il tout à fait exploratoire puisqu’il propose d’éclairer les facteurs qui conditionnent le succès des réformes institutionnelles grâce à trois approches complémentaires.


  • La théorie des jeux permet d’isoler un certain nombre de configurations des gains et des pertes associées à une réforme institutionnelle par comparaison avec le statu quo et en tirer certains constats d’impossibilité d’une réforme qui serait Pareto améliorante pour tous les acteurs (chapitre 1).




  • Les approches historiques et institutionnalistes ont progressivement dégagé un certain nombre de mécanismes qui, soit favorisent l’inertie institutionnelle conformément à des modèles de dépendance par rapport au chômage, soit au contraire livrent divers facteurs de changements d’une architecture institutionnelle (chapitre 2).




  • Des comparaisons internationales portant sur la période contemporaine révèlent un certain nombre de facteurs qui bloquent ou hypothèquent le succès des réformes, ou a contrario des configurations de déterminants économiques, politiques et institutionnels qui favorisent une évolution de l’organisation du système de santé, des retraites, de l’organisation administrative ou encore du droit du travail (chapitre 3).


Chapitre 1

L’éclairage de la théorie des jeux

Une grande diversité de configurations


Les aspects stratégiques



Une première réponse consiste à souligner que tout dépend de la structure des gains et des pertes qui résultent d’une proposition de réforme des règles du jeu que, très généralement, codifient les institutions économiques. Si les acteurs font face à un jeu de type « gagnant - gagnant », un éventuel blocage ne peut venir que d’une perception erronée des agents concernant les gains qu’ils obtiendraient dans la nouvelle configuration. Cet argument est fréquemment mobilisé dans la littérature économique et les gouvernements ne manquent pas d’invoquer l’incompréhension par l’opinion publique comme facteur explicatif des résistances aux réformes, voire leur échec. Or, depuis le délitement du modèle de croissance de l’après-guerre, les réformes de ce type ont quasiment disparu car le plus souvent elles ont pour effet de réduire les avantages ou les gains d’une partie significative des acteurs.
Une situation fréquente est dès lors celle dans laquelle ceux des groupes qui gagnent à la réforme la soutiennent mais ceux qui sont, ou s’estiment, perdants tentent de la bloquer. Ils y parviennent s’ils sont suffisamment nombreux et bien organisés pour peser sur la négociation. Dans le cas de la France, le pouvoir politique est fréquemment et fortement impliqué dans de telles réformes. Dès lors, si la puissance publique peut exhiber des évaluations montrant que la société dans son ensemble gagne à la réforme, une source fréquente de blocage tient au fait que les transferts compensatoires qui, en théorie, devraient justifier l’adhésion à un état Pareto améliorant, soit n’existent pas, soit sont insuffisants pour entraîner l’adhésion des perdants. Pour ne prendre qu’un exemple, lors de la négociation du traité de libre-échange Nord Américain, il a été prévu une procédure d’appel grâce à laquelle les entreprises ou les salariés qui montreraient qu’ils ont été pénalisés, du fait du traité, auraient droit à une compensation. Il est remarquable qu’une telle procédure soit finalement relativement exceptionnelle.
Une troisième configuration est encore moins favorable. Il se peut qu’une réforme institutionnelle implique une masse de perdants et un tout petit nombre de gagnants. Il n’est dès lors pas surprenant qu’une telle réforme soit bloquée, d’autant plus qu’elle serait soumise à une procédure de vote (un individu = un vote). Si par contre le lobbying institutionnel est reconnu, il se peut que la concentration des gains facilite le pouvoir d’influence sur les autorités publiques en charge de la décision. Un exemple parmi d’autres est celui de l’acceptabilité des institutions associées à la valeur actionnariale. Cette dernière était supposée apporter un surcroît d’efficacité, donc de bien-être, quelle que soit la configuration initiale du gouvernement des entreprises, des contrats de travail, et de la spécialisation. Or une modélisation très simple suggère qu’une telle réforme ne conduit à un cercle vertueux de croissance que pour autant que la capitalisation boursière des fonds de pension soit extrêmement élevée par rapport au PIB, pour que les effets de richesse compensent l’impact modérateur de la valeur actionnariale sur la progression des salaires. Les États-Unis sont très probablement entrés dans cette configuration mais ce n’est le cas ni de l’Allemagne ni du Japon. Dès lors, la réticence à l’égard de la valeur actionnariale peut simplement traduire l’intérêt bien compris tant des entreprises non financières que de la majorité des salariés.
La conclusion provisoire de cette très brève revue est qu’il faut troquer les outils de l’économie publique et les théories du bien-être en faveur d’une approche en termes d’économie politique.
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