Améliorer significativement la qualité des informations transmises au Parlement et de justifier de manière plus systématique le rôle de ces dépenses fiscales au sein de leur programme de rattachement, ainsi que de présenter les dernières données disponibles sur leur coût





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ANNEXE 8

DÉPENSES FISCALES

À l’occasion des PAP 2014, et dans la continuité des précédents PAP, les principales innovations demandées aux ministères sont relatives à l’évaluation et à la présentation des dépenses fiscales. Ces innovations ont pour objectif d’améliorer significativement la qualité des informations transmises au Parlement et de justifier de manière plus systématique le rôle de ces dépenses fiscales au sein de leur programme de rattachement, ainsi que de présenter les dernières données disponibles sur leur coût.

Des changements importants relatifs au dispositif d’évaluation des dépenses fiscales ont eu lieu depuis la préparation des PAP 2013 et conduisent à renforcer l’exercice d’évaluation des dépenses fiscales dans les PAP 2014.

En effet, la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 2017 impose d’évaluer les dispositifs de dépense fiscale par cinquième chaque année. De plus, l’obligation de bornage dans le temps de tout nouveau dispositif et l’objectif de stabilisation en niveau du coût de l’ensemble des dépenses fiscales inscrits dans la LPFP ont justifié la mise en œuvre de conférences fiscales sur le modèle des conférences budgétaires. Ces dernières, conduites par la direction de la législation fiscale (DLF), ont permis :

  • une expertise mutuelle des ministères et de la DLF sur le chiffrage d’un certain nombre de dispositifs ;

  • une identification des mesures nouvelles prévisionnelles envisagées par les ministères

  • un échange de position sur les scénarios d’économie possible afin de respecter l’objectif de réduction du coût des dépenses fiscales demandé par le Premier ministre dans sa lettre de cadrage du 8 mars 2013.

Les travaux liés à ces conférences fiscales peuvent nourrir la rédaction du PAP 2014 notamment sur les aspects suivants :

  • rôle stratégique de la dépense fiscale par rapport à l’objectif de politique publique qui lui est assigné,

  • chiffrage du coût de la dépense fiscale ;

  • évaluation de son efficacité et de son efficience, notamment en comparaison avec les autres dispositifs (budgétaires ou fiscaux) concourant au même objectif.

    I) Éléments descriptifs sur les dépenses fiscales

Comme les années précédentes, la partie Présentation des crédits et des dépenses fiscales des PAP 2014 doit donner une liste exhaustive des dépenses fiscales « principales » du programme ainsi que des dépenses fiscales qui lui sont affectées de manière “subsidiaire”.1

La présentation des dépenses fiscales comprend notamment :

1) Un chiffrage sur trois ans, définitif pour l’année PLF-2 (donc 2012) et estimatif pour les deux années suivantes (PLF-1 et PLF), ainsi que son niveau de fiabilité ;

2) Le nombre de bénéficiaires pour l’année PLF-2 ;

3) Les années de création et de dernière modification ;

4) Un classement par objectif recherché ;

5) Le coût total des dépenses fiscales du programme, associé à un avertissement (précisant que la totalisation des dépenses fiscales ne prend en compte ni les modifications des comportements fiscaux qu’elles induisent ni leurs interactions).

6) La date de fin d’incidence budgétaire de la dépense fiscale : l’article 16 de la LPFP 2012-2017 a repris le principe de bornage dans le temps de toute nouvelle dépense fiscale initié à l’article 10 de la LPFP 2011-2014.

A titre d’illustration, les tableaux descriptifs des dépenses fiscales dans les PAP 2014 auront la forme suivante :

(En millions d’euros)

Dépenses fiscales sur impôts d’État contribuant au programme de manière principale

Chiffrage
pour 2012

Chiffrage
pour 2013

Chiffrage
pour 2014

920202

Taux réduit de la taxe sur la publicité diffusée par les chaînes de télévision applicable aux services de télévision autres que ceux diffusés par voie hertzienne terrestre en mode analogique

Taxes sur le chiffre d’affaires des opérateurs du secteur audiovisuel et de communications électroniques

Objectif : Aider le secteur audiovisuel (production)

Bénéficiaires 2011 : xxx - Méthode de chiffrage : Reconstitution de base taxable à partir de données autres que fiscales - Fiabilité : Ordre de grandeur - Création : 2009 - Dernière modification : 2010 - Fin d’incidence budgétaire : 2013 - Fin du fait générateur : 2012 - CGI : 302 bis KG

xxx

xxx

xxx

Le pré-renseignement de ces tableaux sera réalisé par la DLF en lien avec la direction du budget.

Il vous est demandé de vérifier la pertinence de ces données pré-remplies et de signaler tout élément d’actualisation, notamment concernant le chiffrage du coût de la mesure.

Pour toute question concernant la doctrine applicable aux dépenses fiscales, vous pouvez contacter la 1ère sous-direction de la direction du budget (Pascal Bouilliard2) et, pour tout élément sur une dépense fiscale particulière, le bureau budgétaire concerné. Pour les éléments relatifs au chiffrage de la dépense fiscale, vous pouvez contacter le bureau A de la DLF (Gilles Clabecq3).

    II) Vers une amélioration de la présentation des dépenses fiscales

Les ministères sont invités pour le PLF 2014 à décrire de manière plus systématique dans les PAP la contribution des différentes dépenses fiscales aux objectifs du programme. Ceci concernera exclusivement des dépenses fiscales affectées à titre principal. 

Cette amélioration s’impose tout particulièrement aux dépenses fiscales relativement coûteuses, notamment au regard des crédits budgétaires concourant aux mêmes objectifs, et dont l’action n’est pas (ou très peu) mentionnée dans les PAP. Cette exigence a été formulée par les commission des finances des deux assemblées.

Ces compléments concernent tout particulièrement les parties suivantes :

  • Présentation stratégique du projet annuel de performances : il est notamment demandé aux ministères de mentionner dans cette partie les dépenses fiscales rattachées les plus coûteuses, en justifiant leur contribution aux objectifs mis en avant dans le programme d’affectation au même titre que les crédits budgétaires. Il s’agira en particulier de montrer en quoi la dépense fiscale participe effectivement à la mise en œuvre de la politique publique.

  • Présentation des actions dans la JPE : lorsque cela est possible, il est demandé aux ministères de mentionner une ou plusieurs dépenses fiscales considérées comme des leviers d’action efficaces pour chaque action du programme en décrivant de manière systématique l’articulation entre les dépenses fiscales mentionnées et les crédits budgétaires poursuivant un objectif similaire.

Dans le cadre de cet exercice, il y aura lieu de privilégier à chaque fois que les éléments seront disponibles les évaluations résultant des conclusions des conférences fiscales qui devront être remises au Parlement conformément à l’article 18 de la LPFP 2012-2017. À défaut, pourront être utilisées les évaluations des dépenses fiscales qui ont été réalisées par le Comité d’évaluation constitué spécifiquement à cet effet et transmises au Parlement en application de la LPFP 2011-2014 (rapport du Comité H. Guillaume4).

Les exemples ci-dessous peuvent permettre de définir plus précisément les améliorations demandées à l’occasion des PAP 2014.

Exemple 1 : Présentation conforme au descriptif attendu

Présentation en PAP 2012 « Ville et logement » (devenu en PAP 2013 « Egalité des territoires ») des dépenses fiscales n° 110247 (« Crédit d’impôt sur le revenu des intérêts d’emprunt ») n° 210313 (« Prêt à taux zéro ») et n°730210 (une partie de la dépense fiscale correspond à l’ancien « Pass-foncier ») dans le programme 135 « Développement et amélioration de l’offre de logement »

 Exemple de présentation détaillée d’un groupe de dépenses fiscales importantes et de leur contribution à un objectif stratégique du programme

Partie ‘Présentation stratégique’

« L’accession à la propriété, souhait partagé par la plupart de nos concitoyens, est également une priorité du Gouvernement. Le nouveau système d’aides simplifié, centré autour d’un prêt à taux zéro +, dit « PTZ+ », mis en œuvre le 1er janvier 2011, contribue à son développement en augmentant le taux de propriétaires, qui progressait trop lentement en France (objectif n° 4 : Développer l’accession à la propriété). Il facilite également la mobilité dans le parc, notamment le parc locatif social, grâce au bonus HLM du PTZ+ mis en place pour les occupants HLM qui souhaitent devenir propriétaires, et permet d’amplifier les effets de la politique menée pour accroître les ressources financières que les organismes pourront consacrer à la création d’offre nouvelle. »

Partie ‘Présentation du programme et des actions’/’Présentation de l’action 2’ (Cf. présentation de l’action dans la JPE du PAP 2013)

« Cette action poursuit plusieurs objectifs :

- répondre aux aspirations d’une majorité de ménages souhaitant devenir propriétaire d’un logement ;

- accroître la mobilité dans le parc locatif social en favorisant l’accession à la propriété d’une partie des locataires ;

- permettre aux ménages de se constituer un patrimoine en vue de leur retraite.

Les ménages qui souhaitent acquérir un logement ont, la plupart du temps, recours à l’emprunt. L’État a donc mis en place des dispositifs qui solvabilisent les ménages et sécurisent leur projet d’accession. Grâce à ces interventions, les ménages disposant de ressources modestes peuvent accéder au crédit immobilier dans de bonnes conditions.

Afin de mieux atteindre ces objectifs, une réforme des aides à l’accession à la propriété a été mise en œuvre en loi de finances initiale pour 2011 afin de simplifier les aides : en complément des prêts octroyés dans le cadre de l’épargne logement (rattachée au programme 145 « Épargne » de la mission « Engagements financiers de l’État »), un nouveau produit, le « prêt à taux zéro + » (PTZ+), fusionnant le prêt à taux zéro (PTZ), le crédit d’impôt au titre des intérêts d’emprunt finançant l’acquisition ou la construction de la résidence principale et le Pass-Foncier, a été mis en place à compter du 1er janvier 2011. Ce dispositif, sans condition de ressources et financièrement renforcé, est très solvabilisateur et cible au plus près les besoins des territoires et des ménages.

Le système d’aides centré sur le PTZ+ s’articule de plus avec :

- les aides à l’accession d’Action logement, également rénovées en 2011 ;

- les aides personnelles au logement en accession qui permettent de diminuer les mensualités de remboursement des ménages les plus modestes et qui contribuent à la sécurisation de tous les accédants lors des accidents de la vie (cf. programme 109 « Aide à l’accès au logement »).

Pour soutenir plus particulièrement l’accession sociale à la propriété, viennent par ailleurs, en contre-point des dispositifs généraux d’aide à l’accession à la propriété, s’ajouter trois dispositifs :

- le prêt à l’accession sociale (PAS) qui est destiné à des ménages dont les revenus sont au niveau des plafonds de ressources du prêt locatif à usage social (PLUS) du logement locatif social (plus de 60 % de la population des accédants sont éligibles au dispositif) ; le PAS est distribué par les établissements de crédit adhérant au dispositif de garantie de l’accession sociale à la propriété, ce mécanisme permettant d’indemniser les pertes que supportent les établissements prêteurs en cas d’insolvabilité de leurs emprunteurs ; la sécurisation apportée par ce dispositif permet de ne pas exclure du crédit immobilier les ménages qui disposent de ressources modestes ;

- le prêt social de location-accession (PSLA) qui est dédié au financement des opérations de location-accession : il ouvre droit à l’application d’un taux réduit de TVA et à une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant 15 ans ; les ménages bénéficiaires de ce dispositif peuvent devenir propriétaires d’un logement neuf après une phase locative à loyer modéré, au cours de laquelle ils peuvent mesurer leur capacité de remboursement ; des garanties de rachat du logement et de relogement sont également apportées aux ménages pour les protéger contre les accidents de la vie ; les locataires-accédants peuvent recourir au PTZ+ lors de leur achat de logement en PSLA ;

- la TVA à taux réduit en zones de rénovation urbaine et à 500 mètres aux alentours. »
Exemple 2 : Présentation offrant des pistes d’amélioration

Présentation en PAP 2013 « Outre-mer » des dépenses fiscales du programme 123 « Conditions de vie outre-mer »

 Dans ces cas précis, l’objectif de certaines dépenses fiscales du programme n’est précisé que dans la « justification au premier euro par action ». Des indications sur les dépenses fiscales pourraient être intégrées à la « présentation de la programmation pluriannuelle » et la « présentation stratégique du programme ». De plus, les commentaires de la « justification au premier euro par action » pourraient être plus détaillés en mentionnant précisément les plus gros dispositifs fiscaux concernés pour chaque activité principale.

Partie « Présentation de la programmation pluriannuelle »

« La politique de l’État dans les outre-mer vise à favoriser la création de richesses et d’emplois par le développement économique des territoires d’outre-mer ainsi qu’à améliorer les conditions de vie des populations qui y résident.

« En 2013 les lignes directrices de l’action du ministère des outre-mer s’inscrivent dans la mise en œuvre des engagements pris par le Président de la République en faveur d’un développement solidaire des outre-mer et notamment la relance de la production et de l’emploi, une ambition nouvelle pour la jeunesse et la lutte contre la vie chère.

« En termes de développement économique et de création d’emplois, la mission « Outre-mer » vise à :

- améliorer la compétitivité des entreprises par la réduction du coût du travail et l’exonération des charges sociales patronales, ciblées notamment sur les très petites entreprises ;

- améliorer le fonctionnement des marchés locaux par une plus grande concurrence et transparence en matière de prix ;

- insérer les économies ultramarines dans leur environnement régional et favoriser leur développement solidaire ;

- améliorer l’insertion professionnelle et l’inclusion sociale des populations ultramarines et des jeunes en particulier, notamment par la montée en puissance du service militaire adapté ;

- contribuer à combler le retard des outre-mer en matière d’équipements structurants par le lancement d’un programme d’investissements publics.

« En termes d’amélioration des conditions de vie des habitants des territoires ultramarins la mission outre-mer vise à :

- améliorer les conditions de logement par le développement du logement social neuf et la résorption de l’habitat insalubre ;

- assurer dans un cadre modernisé la continuité territoriale dans un souci de justice sociale ;

- accompagner les collectivités territoriales dans l’aménagement et le développement de leur territoire en tenant compte de leur spécificité. »

Partie « Présentation stratégique du programme »

« La finalité de ce programme est d’améliorer les conditions de vie des populations outre-mer en facilitant l'accès au logement, en participant à l’aménagement des territoires et en concrétisant le principe de continuité territoriale.

« Ce programme s’inscrit dans la réalité géographique et économique des collectivités territoriales d’outre-mer, différente de celle des régions métropolitaines en raison notamment de leur isolement, de leur éloignement et de leur dimension réduite. Ces particularités territoriales, associées à une croissance démographique forte, génèrent un certain nombre de déséquilibres qu’il convient de réduire. Ainsi, par exemple, l’offre de logements demeure insuffisante au regard de besoins croissants. De même, ce programme permet de rattraper les retards en termes d’équipements publics et d’infrastructures alors que les caractéristiques précitées nécessitent un haut niveau d’équipements pour assurer l’autonomie indispensable à un fonctionnement régulier de la société. Divers dispositifs sont mobilisés : en complément des contrats de projets et de développement, ainsi que des mesures facilitant l’accès au crédit bancaire, sera mis en œuvre dès 2013 et sur l’ensemble du triennal un programme d’investissements publics financé par le fonds exceptionnel d’investissement (FEI), visant à rattraper le retard en équipements structurants.

« L’amélioration des conditions de vie des résidents ultramarins nécessite aussi des mesures visant au désenclavement des territoires et des populations et la mise en œuvre de dispositifs de solidarité pour les victimes de catastrophes naturelles.

« Il s’agit en outre d’accompagner les collectivités territoriales dans leur stratégie de développement territorial et d’insertion régionale par des dotations financières spécifiques.

« Afin de renforcer l’exercice de la tutelle fonctionnelle par le ministère chargé de la santé, il a été décidé de lui transférer la dotation de l’agence de santé de Wallis et de Futuna couvrant les dépenses de fonctionnement des hôpitaux de ce territoire.

« Dans le domaine du suivi de la performance de ce programme, l’analyse des objectifs et des indicateurs a conduit à garantir un meilleur compte-rendu de la performance sur les dispositifs stratégiques du programme, notamment en matière de logement, d’aides aux collectivités territoriales et de continuité territoriale.

« Ce programme, dont le responsable est le délégué général à l’outre-mer, est réparti en 11 budgets opérationnels de programme (BOP) dont 1 BOP central et 10 BOP territoriaux. »

Partie « Justification au premier euro par action » de l’action 1

Pour mieux prendre en compte les particularités de chaque collectivité territoriale d’outre-mer, l’action de l’État dans le domaine du logement et de la résorption de l’habitat insalubre relève, depuis 1997, de la responsabilité du ministère des outre-mer.

Le ministère des outre-mer développe et finance sur son budget des actions spécifiques d’aide à la pierre, d’amélioration de l’habitat et de résorption de l’habitat insalubre. L’objectif est de promouvoir un habitat décent et adapté aux populations ultramarines, notamment aux plus modestes d’entre elles.

Les moyens du ministère sont complétés par des mesures d’exonérations fiscales qui participent au financement de la politique du logement outre-mer.

Cette action couvre quatre activités principales :

Logement social et actions foncières

La situation des départements d’outre-mer en matière de logement se caractérise par une offre insuffisante au regard de besoins en progression constante : une forte croissance démographique associée à l’aspiration croissante des plus jeunes à la décohabitation rendent nécessaire un effort permanent et soutenu en matière de construction.

Parallèlement, la qualité de l’habitat impose que soient prises des mesures massives en faveur de l’amélioration des logements (rapidité des dégradations des logements liées aux caractéristiques climatiques, persistance voire développement spontané d’un habitat insalubre, prévention des risques majeurs).

Plusieurs mesures visent, d’une part, à accroître l’offre de logements sociaux neufs, et d’autre part à améliorer le parc de logements déjà existant :

- subventions (au titre du logement évolutif social, du logement locatif social et très social, de l’amélioration des logements existants),

- prêts (à taux zéro, à l’accession sociale à la propriété),

- allègements fiscaux (baisse du taux de TVA, crédits d’impôts, abattement de la taxe foncière).

Afin de pallier la rareté du foncier dans les départements d’outre-mer, qui est un frein à l’accroissement de la production de logements sociaux, il est prévu un meilleur financement de la surcharge foncière par les fonds régionaux d’aménagement foncier et urbain (FRAFU), ainsi que la cession par l’État de ses terrains inemployés.
Accompagnement des politiques urbaines d’aménagement et de rénovation

En accompagnement des projets de construction ou de réhabilitation de logements sociaux, des actions d’aménagement urbain sont entreprises par les collectivités territoriales, compétentes en la matière. Au vu de l’ampleur des besoins, l’État accompagne ces politiques, au travers notamment de sa participation aux fonds régionaux d’aménagement foncier et urbain (FRAFU). Le ministère des outre-mer participe en outre, sous forme de subventions, au cofinancement des opérations de rénovation urbaine menées dans le cadre de l’ANRU.
Résorption de l’habitat insalubre

Les départements d’outre-mer se caractérisent par la persistance d’un habitat spontané insalubre.

Les modalités d’intervention de l’État se traduisent par une subvention permettant d’équilibrer les opérations d’aménagement.
Amélioration de la sécurité du parc social antillais à l’égard du risque sismique

La Guadeloupe et la Martinique sont fortement exposées au risque sismique. C’est pourquoi l’État incite les bailleurs sociaux à évaluer la résistance aux séismes de leur parc, puis à procéder, au vu de ce diagnostic, au confortement ou à la reconstruction des logements inadaptés. Il participe, sous forme de subventions, à la mise à niveau de ce parc.



1 Chaque dépense fiscale est rattachée à un seul et unique programme au titre de l’affectation principale mais peut en revanche être rattachée à titre subsidiaire à plusieurs autres programmes.

2 Courriel : pascal.bouilliard@finances.gouv.fr

3 Courriel : gilles.clabecq@dgfip.finances.gouv.fr

4 Le rapport et ses annexes sont disponibles à l’adresse suivante : http://www.economie.gouv.fr/files/rapport-comite-evaluation-depenses-fiscales-et-niches-sociales.pdf

REF-1372859762882-1

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