Exposé du projet de recherche





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Exposé du projet de recherche

Objectifs et pertinence

Intitulé et objet

PEACE ? Les Puissances Emergentes Acceptent-elles les Conventions Existantes ?

Ce programme sera consacré aux relations entre Etats émergents et organisations internationales : ces relations se caractérisent-elles par leur révisionnisme, sont-elles animées par une volonté de renégociation, de réinterprétation ou au contraire d’endossement des dispositifs institutionnels existants qui conduirait à les assimiler ?

Adéquation du projet à l’appel d’offre de la région et au programme scientifique de PACTE

Comme le montre la revue de la littérature infra, l’aspect innovant du projet est qu’il n’a encore été traité nulle part. Certes, des recherches parallèles aux nôtres sont en cours, mais elles relèvent davantage d’une combinaison de réflexions théoriques sur le système international et d’études de cas, que sur un modèle explicatif testé par une collecte appropriée de données empiriques précises. De plus, les publications annoncées ne se feront pas dans des supports de premier ordre. Enfin, elles sont souvent motivées par un angle d’attaque plus normatif qu’objectif (il s’agit de dénoncer l’asymétrie des rapports de puissance actuels et de plaider pour leur remplacement par des mécanismes plus équilibrés).

En revanche, il s’inscrit parfaitement dans le prolongement de trois groupes de recherche de PACTE auquel participe activement le porteur du projet : « organisations internationales », « politique comparée », « cognition ». Alors que les apparentements avec les deux premiers sont évidents, le lien avec le dernier doit être précisé pour être compréhensible : le legs de cette équipe est en effet méthodologique (au double sens de techniques de collecte et de traitement de données maintenant éprouvé ; et d’exploration systématique de la littérature sur les processus cognitifs, notamment ceux qui sont à l’œuvre dans les décisions de politique étrangère et au cours de négociations multilatérales (Schemeil, 2007) et sur le terrain suisse, une expérience qui nous sera très utile lors de la passation d’un questionnaire auprès d’agents des organisations internationales à Genève.

Objectifs visés

Dans ce programme de recherche, nous étudierons deux processus : d’une part et à court terme, la renégociation ou l’endossement des arrangements institutionnels et diplomatiques existants par les puissances émergentes, soit au moment de leur accès à des forums multilatéraux, soit à la suite d’une accélération brutale de leur croissance ; d’autre part et à plus long terme, les effets de ces choix sur la constitution (ou non) d’un ordre mondial plus durable, plus complexe, et plus acceptable.

Les organisations intergouvernementales (OI), qu’elles aient été fondées de façon ponctuelle ou par vagues consécutives à la paix, ne sont pas seulement justifiées par des besoins fonctionnels propres à des secteurs d’activité. Elles reposent aussi sur une doctrine affichée (la paix entre puissances désormais rivales après avoir été hostiles). Hier, la mise en œuvre de ces principes conduisait à atténuer les antagonismes entre l’Est et l’Ouest ; aujourd’hui, il s’agit de rallier les pays du Sud aux valeurs symboliques et aux acquis matériels des pays du Nord, chaque groupe de pays concédant à l’autre la reconnaissance de droits particuliers en échange d’autres droits. Ainsi, à l’AIEA, l’acceptation d’une asymétrie nucléaire militaire a pour contrepartie le transfert de technologie nucléaire civile ; la signature des accords tarifaires issus du GATT surtout dévolus à la satisfaction d’intérêts économiques des pays développés est obtenue grâce à une promesse d’ouverture des marchés du Nord à ceux du Sud qui leur garantirait via l’OMC une croissance équivalente à celle du Japon puis de la Corée ; des traités garantissant à l’OMPI la propriété intellectuelle des tentations de contrefaçons et en réservant les fruits aux inventeurs sont signés parce que le pillage des inventions autochtones (comme la biopiraterie) qui les a longtemps affaiblis est désormais interdit ; la sécurité alimentaire voulue par les ingénieurs agronomes de la FAO afin de protéger les consommateurs des pays riches n’est prise en considération par les pays du Sud que dans la mesure ou leurs demandes de souveraineté alimentaire sont reconnues légitimes – et l’on pourrait continuer longtemps dans cet inventaire.

Nombre de gouvernements de puissances émergentes s’interrogent sur la viabilité de ce « trade-off », que certains n’hésitent pas à remettre en cause (notamment l’Iran pour l’atome, l’Inde pour l’agriculture, la Chine mais aussi l’Afrique du Sud et le Mexique pour les brevets, la Russie pour la prévention des conflits, etc.). Toutefois, le désaccord affiché sur la validité d’un pacte signé il y a un demi-siècle ou davantage (pensons à l’organisation des Etats américains) ne s’accompagne pas forcément d’une demande de révision en profondeur des mécanismes institutionnels existants. Comme Hedley Bull et à sa suite l’Ecole anglaise tout entière l’avaient bien vu (Bull 1977, 1984, 2002 ; Alderson et Hurell 2000), les nouveaux venus issus de la décolonisation, comme les régimes révolutionnaires avant eux (Armstrong 1993), se sont bien accommodés des institutions existantes, telles quelles avaient été mises en place par les puissances européennes et leurs excroissances du Nouveau Monde à l’époque où elles dominaient le monde – qu’il s’agisse du droit international, des organisations multilatérales, ou des usages diplomatiques. Leurs représentants dans les enceintes où se déroulent les négociations internationales sont passés maîtres dans l’art de les mobiliser quand cela les arrange ou de se les réapproprier (Smouts 1986), et l’on ne connaît pas encore de cas de révisionnisme flagrant – l’Iran lui-même ne remet pas en cause le devoir d’être inspecté au nom de sa signature au TNP.

Bref, en matière de multilatéralisme les préférences des gouvernements de puissances émergentes semblent moins déterminées par leur vision de l’ordre international et du besoin de le rééquilibrer que par les opportunités offertes et les contraintes imposées par les modes d’organisation propres aux OI. Par ailleurs, ils peuvent ordonner ces préférences en combinant trois niveaux de choix : celui des principes normatifs et éthiques ; celui des modalités de décision et des dispositifs institutionnels ; celui des gains substantiels attendus d’une mesure négociée.

Découvrir l’échelle de préférences de chacun est d’autant plus opportun que cela permettrait de savoir si les gouvernants de pays émergents recourent à un raisonnement compensatoire ou non-compensatoire entre ces trois niveaux. En d’autres termes, il se peut que des pertes symboliques soient compensées par des gains matériels, ou que des pertes occasionnelles de bénéfices attendus lors d’une négociation soient finalement compensées par des changements institutionnels. De plus, ceci peut jouer de façon individuelle (pour chaque puissance émergente) ou agrégée (pour toutes, par exemple dans le domaine des droits humains). Enfin, gains et pertes peuvent être évalués négociation par négociation ou de façon itérative, au sein d’un même forum, ou de plusieurs. Dans tous ces cas de figure, il convient aussi de savoir si les Etats se réfèrent à des idées et à des principes éthiques autochtones pour relativiser l’universalisme occidental (Sen 2010, Schemeil 2010) ; s’ils appliquent des normes internationales sans se les approprier, juste parce qu’elles sont réputées incontournables ; s’ils les défendent en tant que valeurs auxquelles ils adhèrent pleinement ; ou s’ils ne les appliquent que par intérêt, parce qu’ils y gagnent (Schemeil & Eberwein 2009). De la même manière, il est pertinent de se demander dans quelle mesure les demandes de réformes portées au niveau des modalités de décision et conduisant à des redistributions de voix (CSNU, FMI, BM, G-20) répondent à des échelles de valeurs cohérentes ou sont plutôt commandées par des stratégies utilitaires de maximisation ou de compensation de gains sur différents horizons (Bélanger et Michaud 2004 ; Grieco 1996 ; Hirschman 1970).

La tendance globale à l’endossement voire à la renégociation à la marge, ou provisoire, peut néanmoins connaître des exceptions, ou des régressions. Elle est de toute façon inégalement applicable à l’ensemble des pays émergents. Certains exigeront davantage de droits, conformément aux principes normatifs qui sont à la base des organisations existantes (des principes de justice comme équité, les principes d’égalité des droits politiques, le principe de libre accès à des services des structures qui leur sont jusque là interdits). D’autres se contenteront de rémunération occasionnelles sur des enjeux importants, mais limités, entérinant ainsi l’ordre despotique actuel (au sens de Brousseau, Schemeil et Sgard 2010). D’autres encore évoqueront de plus en plus ouvertement une sortie possible du système sans pour l’instant s’y décider, comme pour le cycle de Doha (Petiteville 2011 ; Abbas 2009) ou déploieront, dans les espaces régionaux surtout, des stratégies institutionnelles de contournement comme l’Organisation de coopération de Shangai ou l’UNASUR. D’autres enfin signeront les accords manifestant leur accession à un régime international établi, via une ou plusieurs OI, avant de les renégocier dans la période post-contractuelle (Bélanger 2009). On ne peut pas non plus exclure la possibilité d’une régression vers une gouvernance essentiellement « transactionnelle », c’est-à-dire sans institutions formelles entravant la souveraineté des États, et l’affirmation de hiérarchies normatives alternatives (Barma et al. 2007, 2009).

Problématique et qualité scientifique du projet

Originalité du projet

Il y a au sein de la littérature un débat assez général et spéculatif portant sur l’impact qu’ont et qu’auront l’émergence de nouvelles puissances sur les institutions de la gouvernance mondiale (Alexandroff et Cooper 2010 ; Barma et al. 2009 ; Barma, Ratner et Weber 2007 ; Harris 2005 ; Jaffrelot 2008 ; National Intelligence Council 2004 ; Roberts 2010 ; Subachi 2008). Ce débat mobilise des ressources empiriques qui apparaissent, somme toute, relativement minces. Nous exposerons plus bas comment notre projet cherchera à remédier à ce problème spécifique. Il est cependant important de comprendre la nature du débat en cours.

Sur le plan descriptif, les auteurs brossent un portrait contradictoire de l’orientation des stratégies institutionnelles déployées par les États émergents sur la scène internationale. Deux grandes thèses s’affrontent. Alors que certains observent ou anticipent une assimilation des États émergents à l’ordre libéral échafaudé par des puissances traditionnelles (thèse assimilationniste), d’autres décodent ou prédisent une refonte de cet ordre ou même sa dislocation (thèse révisionniste).

Les auteurs de la mouvance théorique libérale-institutionnaliste en Relations internationales, qui ont, parmi d’autres (Schemeil 2011), placé au centre de leur programme de recherche la résilience des institutions internationales face aux bouleversements dans la distribution de la puissance (Keohane 1984), ont tendance à défendre la thèse d’une assimilation croissante des États émergents à l’ordre libéral dominant, lequel demeurerait donc inchangé (Ikenberry 2001). Dans la théorie libérale-institutionnaliste, les institutions internationales sont d’abord des réponses fonctionnelles à des problèmes de coordination, négociées par des États en tant qu’acteurs rationnels porteurs de fonctions d’utilité relativement homogènes. La théorie libérale s’intéresse aux déterminants internes des préférences institutionnelles des États, mais elle le fait sur la base d’une généralisation du modèle libéral de l’État (Milner 1997 ; Slaughter 1995). Dans la mesure où les problèmes de coordination en relations internationales sont considérés comme structurels – problèmes de compliance et de provision de biens collectifs en l’absence d’une autorité centrale – et demeurent fondamentalement les mêmes quelle que soit la nature ou l’affiliation idéologique des États, les puissances émergentes devraient reproduire les préférences institutionnelles de leurs prédécesseurs. Les États émergents, dans cette perspective, négocieraient au sein des institutions internationales essentiellement sur la base de leurs intérêts économiques et stratégiques, non sur la base de valeurs. Par exemple, au cas où la Chine disposerait de la capacité d’infléchir la trajectoire des institutions existantes gouvernant le commerce, elle n’en travaillerait pas moins à leur reproduction sachant qu’elles seules lui garantissent les dividendes du libre-échange qui nourrissent sa puissance (Lawrence 2006 ; Ikenberry, 2001 et 2008). Les auteurs constructivistes, sur la base d’un argument faisant davantage appel à l’effet de socialisation des institutions qu’à leur utilité fonctionnelle, penchent eux aussi en faveur de la thèse de l’assimilation (en ce qui concerne la Chine du moins : Kent 2007 ; Johnston 2008).

À cette thèse des États émergents comme puissances conformistes s’oppose celle qui décrit ces mêmes États comme puissances réformistes ou même carrément révisionnistes. Les auteurs de la mouvance théorique réaliste en Relations internationales, considérant que la répartition de la puissance commande avec plus ou moins d’immédiateté la nature de l’ordre institutionnel international (Gilpin 1981 ; Krasner 1982 ; Mearsheimer 2001), s’attendent à ce que les États émergents revendiquent des institutions globales à leur image. La Chine, par exemple, chercherait à terme à intervenir sur la scène internationale non pas sur la base du modèle de l’État-nation, mais de l’empire continental qu’elle aurait toujours été (Jacques 2009). La supériorité de la puissance américaine étant encore aujourd’hui trop importante, surtout sur le plan militaire, pour que soit envisagée une confrontation plus directe, des stratégies institutionnelles antagonistes (« soft balancing ») seraient poursuivies par les nouvelles puissances (Brooks et Wohlforth 2005). Plusieurs auteurs réalistes estiment en effet que les États émergents déploient des stratégies de nuisance au sein des institutions existantes et multiplient les tentatives plus ou moins formelles de contournement de ces dernières (Paul 2005 ; He 2009). Les défenseurs de la thèse révisionniste décrivent les préférences des États émergents en termes de résistance et de repli vers un ordre néo-westphalien. Ainsi, Barma et al. (2009) estiment que l’ordre international que les puissances émergentes ont commencé à bâtir là où elles le peuvent, en marge des régimes multilatéraux institués par les puissances occidentales, se caractérise tout simplement par la faiblesse, sinon l’absence, de rapports institutionnalisés. Cet ordre émergent serait celui d’une coopération essentiellement « transactionnelle », sans institutions formelles entravant la souveraineté des États (Barma et al. 2009 : 537-542).

Sur le plan empirique, le débat souffre de l’absence d’analyses fines des stratégies institutionnelles déployées par les puissances émergentes. Par exemple, les tenants de la thèse assimilationniste voient dans l’activisme de l’Inde et du Brésil au sein des négociations commerciales du cycle de Doha la preuve que ces derniers ont pris le parti de consolider le régime institutionnel existant plutôt que de le remettre en question (Hurrell et Narlikar 2006). Les auteurs ne prennent cependant pas la peine d’examiner la nature exacte des demandes institutionnelles véhiculées de l’intérieur par cet activisme et assument simplement que participation signifie nécessairement adhésion. La réalité semble cependant plus complexe. Par exemple, les négociations de Doha achoppent en bonne partie sur la proposition d’un mécanisme de sauvegarde spéciale pour les produits agricoles, défendu par l’Inde, qui permettrait aux pays en développement de se soustraire aux disciplines habituelles de l’OMC au nom de principes nouveaux comme celui de la sécurité alimentaire (Wolfe 2009).

Notre projet veut combler en partie cette faiblesse empirique dont souffre la littérature. En cherchant à découvrir l’échelle de préférences réelle des représentants de puissances émergentes en situation de négociation, renégociation, ou « dé-négociation » (par parallélisme avec J. Olsen, 2010, qui parle d’institutionnalisation, désinstitutionalisation, et réinstitutionalisation), nous nous proposons d’apporter à la communauté des chercheurs des données originales, inédites, et difficiles à collecter sans savoir-faire technologique ni accès libre au terrain d’enquête.

Les travaux effectués dans divers registres au sein du laboratoire PACTE, certains financés par la Région (en 2008 et 2010, sur les mécanismes délibératifs ; en 2007 sur le jugement public), d’autres par l’Etat (entre 2003 et 2007, sur les connaissances et le raisonnement politique), montrent à l’évidence que nous maîtrisons les outils d’enquête à distance et en face-à-face ; que nous disposons du réseau d’informateurs indigènes susceptibles de nous ouvrir toutes les portes des OI et de nous donner les autorisations nécessaires à une investigation approfondie ; que notre proximité avec la Suisse facilite considérablement les recherches empiriques ; que nos ingénieurs statisticiens son capables de traiter les données recueillies avec les outils les plus sophistiqués ; et que nous sommes enfin parvenus à constituer une équipe de chercheurs, de doctorants et post-doctorants solide, dont deux au moins sur les sept concernés travailleront à ce projet1. Enfin, nos partenaires proches nous serviront d’évaluateurs, comme nous en avons l’habitude dans toutes nos enquêtes (Bob Reinalda et Bertjan Verbeeck à Nimègue ; Wolf-Dieter Eberwein à Grenoble ; Pierre Allan à Genève ; Fulvio Attina à Catane ; et John Groom à Kent)

Retombées escomptées

Nous visons des retombées scientifiques susceptibles de contribuer au « rayonnement du territoire » de trois façons. D’abord, en construisant une image nouvelle de la recherche dans la Région (qui se substitue à celle de l’économie développementaliste et critique jusqu’ici la plus connue). Ensuite, en visant des publications prestigieuses comme Global Governance ou Global Society. Enfin, en établissant la Région comme un avant-poste des études avancées sur les grandes OI, dans un contexte où les Suisses ne peuvent pas faire seuls ce travail malgré les efforts en cours (SNIS).

Le programme permettra aussi de mieux comprendre les attentes des pays émergents en matière de coopération décentralisée et de négociations interculturelles, donc il aidera les décideurs régionaux à se positionner face à des Etats qui comptent de plus en plus dans l’avenir du territoire.

Problèmes éthiques

Ils ne naîtront éventuellement qu’au moment de la constitution de la base d’adresses. Pour une enquête conduite en Suisse, nous savons d’expérience qu’une déclaration à la CNIL, avec copie à l’organisme fédéral de contrôle des sondages suffit. Mais nous pensons résoudre le problème  autrement : en demandant à nos interlocuteurs privilégiés dans les OI étudiées de diffuser eux-mêmes le questionnaire directif via leur propre base d’adresses électroniques et/ou de courrier postal, sans avoir à nous les communiquer. Notre rapport une fois achevé il leur sera transmis, avec l’accord de la région. Les demandes d’anonymisation des déclarations, ou de refus d’enregistrement des propos tenus, seront satisfaites.

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