Et le droit au logement





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II- Les associations agréées dans le secteur associatif du droit au logement

Historiquement,les associations intervenant en matière de logement apparaissent à partir des années 50 pour remplir trois types de missions :


  • l'action directe pour loger les personnes défavorisées,

  • l'appel à la générosité publique (pouvoirs publics ou particuliers, par voie de presse ou non),

  • l'action d'identification et de quantification des problèmes de logement (par exemple le rapport annuel de la FAP).


A ces structures traditionnelles (logique caritative) s'ajoutent de nouvelles structures (logique contestataire) aux moyens d'action différents (par exemple les Enfants de Don Quichotte).
Plus largement et en dehors du secteur HLM, de nombreuses structures interviennent désormais en faveur du logement des personnes défavorisées, sous des formes différentes et avec des statuts juridiques variés (par exemple les fondations, les sociétés coopératives, les unions d'économie sociale, etc...), au sein de réseaux (FAPIL, DAL, etc.) ou de façon indépendante.
Elles ont souvent un champ d'intervention assez large. Elles portent conseils et assistance aux personnes défavorisées (mission d'accompagnement social) mais elles peuvent également agir plus directement sur le logement en construisant ou en réhabilitant des logements voire en les louant ou sous-louant aux plus défavorisés.
Pour permettre à ces organismes d'intervenir et de bénéficier des mesures dans le cadre de la politique d'aide au logement (financements, avantages fiscaux...), la loi Besson du 31 mai 1990 met en place un régime d'agrément pour les organismes sans but lucratif dont l'un des objets est de contribuer au logement des personnes défavorisées.
Les associations dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées ou les associations de défense des personnes en situation d'exclusion par le logement mentionnées à l'article 3 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement disposent notamment de la possibilité d'agir en justice en représentation d'un ou plusieurs locataires dans le cadre de litiges locatifs avec les bailleurs relatifs à certaines caractéristiques du logement, prévues par les textes (voir l'article 24-1 de la loi n°89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs modifiée).
Les différentes prérogatives de ces associations étant prévues par plusieurs textes, le dispositif est devenu de moins en moins lisible et les procédures d'agrément se sont multipliées allant jusqu'à l'existence d'une trentaine de types d'agréments différents. En effet, avant la réforme engagée par la loi Molle et, pour le DALO, le décret du 22 avril 2010, il existait une trentaine d'agréments relatifs aux organismes intervenant en matière de droit au logement. Comme le rappelle la Circulaire du 6 septembre 2010, à partir d'un rapport de l'Inspection des Ponts et Chaussées, « tous ces agréments créés entre 1990 et 2003 visaient à autoriser un organisme à construire, acquérir ou gérer des logements destinés à des personnes défavorisées, en bénéficiant, notamment à cette fin, de financements privilégiés ou d’exonérations fiscales ».
La situation méritait d'être clarifiée par le législateur. Cette incohérence est devenue nécessité avec l'adoption de la Directive dite Directive « Services »13 qui exclut le logement social de son application à condition que ces services « soient conduits directement pat l'État ou par des associations caritatives reconnues comme telles par l'État ». Ce faisant, la Directive invitait le législateur à distinguer clairement une catégorie particulière d'associations, les associations intervenant dans le logement social, l'agrément apparaissant comme le moyen d'« identification » le plus pertinent. En effet, il n'existait pas dans les textes de droit interne de définition du service social relatif au logement social.
La loi Molle définit désormais ce service social dans son article 2, codifié à l'article L. 365-1 du Code de la construction et de l'habitation, et met en place une nouvelle procédure d'agrément (applicable le 1er janvier 2010), dont les modalités d'application ont été précisées par le décret n°2009-1684 du 30 décembre 2009 relatif aux agréments des organismes exerçant des activités en faveur du logement et de l'hébergement des personnes défavorisées14.
Le service social relatif au logement social pour les personnes défavorisées – définies comme toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières pour accéder à un logement décent et indépendant ou s'y maintenir en raison notamment de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence, qu'elle soit locataire ou propriétaire occupante – recouvre trois types d'activités :


  • la maîtrise d'ouvrage, d'opérations d'acquisition, de construction ou de réhabilitation de logements ou de structures d'hébergement en tant que propriétaire ou preneur à bail à construction, emphytéotique ou de bail à réhabilitation.




  • L'ingénierie sociale, financière et technique : missions d'appui, de conseil et d'expertise menées par les organismes auprès des particuliers en situation de fragilité socio-économique, missions d'amélioration de l'habitat, d'accompagnement des personnes, pour favoriser leur accès ou leur maintien dans le logement, mission d'assistance des requérants dans les procédures du DALO, de recherche de logement et de participation aux commissions d'attribution HLM.




  • L'intermédiation locative et de gestion locative sociale : mission d'intermédiaire entre les propriétaires et les personnes défavorisées, activités de location, sous-location, gestion immobilière en qualité de mandataire, gestion de résidences sociales ou d'hôtels sociaux.


Ces organismes doivent également bénéficier à cette fin d'un financement par voie de décision, de convention de subvention ou de marché de collectivités publiques, d'établissement publics ou d'institution sociales ne laissant à la charge du destinataire de ces prestations qu'un montant inférieur à 50 % de leur coût.
Voir le tableau sur les procédures d'agrément relatives à ces trois catégories d'organismes.
Par ailleurs, les organismes collecteurs agréés associés de l'Union d'économie sociale du logement (voir l'article L. 313-18 du CCH) sont des organismes agrées de plein droit, ils bénéficient à ce titre de plein droit, et sur l'ensemble du territoire national, de l'agrément au titre de l'activité d'assistance aux personnes qui forment un recours amiable devant la Commission de médiation DALO ou un recours contentieux devant le TA en matière de DALO puisqu'ils font partie des organismes désignés comme « services sociaux ».
Ces organismes n'ont toutefois pas pour mission première la réalisation du droit au logement opposable. A ce titre, d'aucuns distinguent les acteurs du droit DU logement (par exemple les organismes dédiés à la régulation les rapports locatifs, la défense des propriétaires loueurs ou des locataires, relations avec les pouvoirs publics, etc.) et les acteurs du droit AU logement15 (par exemple les Enfants de Don Quichotte). La plupart des organismes interviennent en pratique dans tous les domaines de la politique du logement.

Dès lors qu'en est-il en matière de DALO ?
L'ensemble des textes relatifs au DALO associent d'une manière ou d'une autre le secteur associatif à la réalisation de ce droit. La loi dite loi DALO du 5 mars 2007 prévoyait tout d'abord la participation des associations œuvrant dans le domaine du logement et de l'insertion au Comité de suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable. Le décret n°2007-295 du 5 mars 2007 précise ainsi les modalités de participation du secteur associatif (directement – voir décret n°2007-1354 du 13 septembre 2007 – ou à travers le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées) en amont (par exemple par le biais des propositions de réforme formulées par le comité) et en aval (par exemple avec le rapport sur la mise en œuvre du DALO) dans la réalisation effective du DALO.
Le législateur et le pouvoir réglementaire font référence aux associations qui pourront être considérées comme « agréés DALO », ou, du moins, susceptibles d'intervenir dans le cadre de la procédure DALO.
Les textes législatifs relatifs à la mise en œuvre du droit au logement opposable font référence au secteur associatif à différentes reprises :


  • tout d'abord, concernant la composition de la commission, l'article vise la présence des « représentants des associations de locataires et des associations et organisations dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées, œuvrant dans le département » (L. 441-2-3.I 4°).




  • puis, il précise que dans le cadre du recours exercé devant la commission de médiation, « Le demandeur peut être assisté par les services sociaux, par un organisme bénéficiant de l'agrément relatif à l'ingénierie sociale, financière et technique (...), ou par une association agréée de défense des personnes en situation d'exclusion (L. 441-2-3.II).




  • puis l'article L. 441-2-3-1 prévoit que « Le demandeur peut être assisté par les services sociaux, par un organisme bénéficiant de l'agrément relatif à l'ingénierie sociale, financière et technique (…) ou par une association agréée de défense des personnes en situation d'exclusion ».




  • Enfin, l'article L. 441-2-3-2 se réfère au rôle des « associations (...) concourant à la réalisation des objectifs de la politique d'aide au logement dans le département » dans l'accès à l'information relative à la mise en œuvre du DALO des demandeurs DALO.



On peut déplorer le manque de cohérence et de clarté de ces articles concernant la mention des organismes associatifs et services sociaux susceptibles d'intervenir en matière de DALO. En effet, d'une part les textes font référence aux associations dont l'objet est l'insertion et le logement des personnes défavorisées, aux associations agréées de défense des personnes en situation d'exclusion et aux associations concourant à la réalisation des objectifs de la politique du logement sans préciser le lien entre ces trois « appellations ». D'autre part, les organismes bénéficiant de l'agrément relatif à l'ingénierie sociale, financière et technique sont traités « à part », alors qu'il relèvent des services sociaux visés par l'article L. 365-1 du CCH.
Il a donc fallu attendre le décret n°2010-398 du 22 avril 2010 relatif au DALO qui fixe la procédure d'agrément des associations de défense des personnes en situation d'exclusion qui y mènent des actions en faveur du logement des personnes défavorisées qui interviennent dans le département pour la mise en œuvre de la loi DALO ou, plus précisément « au titre du II de l'article L. 441-2-3 ou du I de l'article L. 441-2-3-1 ».
Publié au Journal officiel du 24 avril 2010, ce décret relatif au droit au logement opposable modifie certaines dispositions applicables en matière de droit au logement opposable et complète notamment le Code de la construction et de l'habitation.

Ainsi, l'article R. 441-13-1 ajouté au code précité prévoit que les associations de défense des personnes en situation d'exclusion qui mènent de façon significative des actions en faveur du logement des personnes défavorisées dans un département peuvent bénéficier de l'agrément afin d'assister les demandeurs de logement social devant la commission de médiation et aider ceux qui ont été reconnus prioritaires à introduire un recours devant la juridiction administrative pour que soit ordonné leur logement ou leur relogement.

Le décret du 22 avril 2010 dresse la liste des pièces nécessaires à l'obtention ou au renouvellement de cet agrément (voir tableau en annexe).
Ce faisant, le décret fixe le régime des organismes associatifs pouvant assister les requérants DALO, sans pour autant déterminer le sort des associations « non agréées DALO » susceptibles d'intervenir de façon informelle dans l'accompagnement de ces derniers.
Il conviendrait dès lors de déterminer avec plus de précisions les enjeux d'une limitation, d'une restriction à un groupe d'associations agréées de la mission d'accompagnement des requérants DALO. Pour les pouvoirs publics, limiter le nombre d'associations pouvant assister les requérants permet a priori de protéger le requérant et de restreindre l'accès aux données personnelles de ce dernier. Cet agrément facilite également le contrôle des pouvoirs publics sur lesdits organismes.
Par ailleurs les textes ne reconnaissent à ce jour que des pouvoirs limités aux associations « agrées DALO ». Ainsi, ces dernières jouissent d'une représentation certaine au sein des Commissions de médiation. Ce faisant, le texte limite le rôle des associations à une simple fonction d'observation et de participation au sein de la Commission et crée le risque de voir apparaître des disparités sur la participation des associations à la prise de décision entre les différentes Commissions de médiation selon la « doctrine » appliquée et le degré d'implication des associations.
Mais c'est surtout devant le juge administratif que l'assistance des requérants DALO par les associations reste particulièrement insuffisante.

Ni les textes, ni les juges16 ne permettent aux associations d'obtenir un mandat pour représenter les intérêts d'un requérant DALO, ou de faire état d'un intérêt propre à agir (en défense d'intérêts collectifs) dans le cadre d'un référé, d'un recours pour excès de pouvoir ou d'un recours de plein contentieux. Les associations peuvent uniquement assister le requérant et, le cas échéant, intervenir à l'audience en vertu de l'article R. 778-7 du Code de justice administrative.
Ces restrictions peuvent s'expliquer par deux facteurs liés : le caractère subjectif du DALO, qui efface en quelque sorte son rattachement aux droits sociaux, et l'engagement fort de l'État dans la réalisation de ce droit17.
En effet, en attribuant aux administrés, remplissant les conditions nécessaires fixées par les textes, un droit subjectif, la loi DALO modifie complétement le prisme par lequel est envisagé le droit au logement en se concentrant sur l'individu et en faisant perdre à ce droit son caractère global et social. Or ces deux aspects ne sont nullement opposés ou contradictoires.
A ce titre, la reconnaissance de la possibilité de se voir attribuer un mandat par un requérant DALO pour contester devant le juge de l'excès de pouvoir une décision de refus ne semble pas absolument prioritaire, le rôle d'assistance à ce dernier (et d'intervention) pouvant y remédier18. Il faut toutefois noter que la reconnaissance d'une action des associations agréées au soutien des requérants DALO dans les litiges individuels leur permettrait d'éviter le paiement des frais de justice obligatoires actuellement. Par ailleurs, elle garantirait une certaine cohérence avec l'action des associations agrées en représentation d'un ou plusieurs locataires dans les litiges locatifs avec le bailleur relatifs à la décence des logements (voir supra).
En revanche, il semble primordial d'envisager une action en défense d'intérêts collectifs des associations (voir l'exemple des associations de protection de l'environnement et des associations de défense des consommateurs) en matière de DALO. Cette action permettrait de redonner à ce droit son caractère social et de développer des moyens de droit plus pertinents, les associations jouissant d'une vision globale de la politique du logement dont ne dispose pas le public DALO.
A l'instar des associations de protection de l'environnement, les associations agréées DALO pourraient également se voir attribuer une présomption à agir dans le cadre des recours pour excès de pouvoir contre toute décision du Préfet pouvant avoir une influence sur le contingent de logements susceptibles d'être attribués aux requérants DALO.
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