Et le droit au logement





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LES ASSOCIATIONS AGRÉÉES

ET LE DROIT AU LOGEMENT
Meryem Deffairi
Objectif de la note :
De nombreux textes font référence aux associations agréées dans des domaines divers et selon des logiques et des procédures différentes. Quel est, dans ce contexte – à définir –, le rôle de l'agrément ou des agréments pouvant être accordées aux associations intervenant en matière de droit au logement, en général, et en matière de DALO, plus particulièrement ? Des évolutions sont-elles possibles en la matière ? De quels droits les associations peuvent-elles se prévaloir au titre de l'agrément ? Quelle serait l'avantage de telles évolutions pour les administrés, les justiciables et plus spécialement pour le demandeur DALO ?

I- Généralités sur l'agrément des associations
La reconnaissance d'utilité publique1 est réservée à certains organismes2, par exemple la Fondation Abbé Pierre depuis 19923, mais l'administration a développé d'autres formes de reconnaissance des structures associatives (il existe plus d'une cinquantaine d'agréments sectoriels).

De nombreux textes prévoient l'octroi par l'administration d'un agrément aux associations. Celui-ci peut être délivré par décision ministérielle ou par décision d'une autorité administrative. Souvent, les associations reconnues d'utilité publique sont agréées d'office.
Pourquoi l'administration délivre-t-elle un agrément à une association ?

De façon générale, l'agrément entraîne l'octroi de prérogatives particulières : par exemple l'octroi de subventions, d'avantages fiscaux, l'exercice de l'action civile dans un intérêt collectif.
Il est coutume de mettre en avant deux raisons de recourir à l'agrément des associations :


  • soit afin de réserver à des associations remplissant certaines conditions un « monopole » sur certaines activités. Dès lors, seules les associations ayant reçu l'agrément peuvent agir dans une sphère déterminée. C'est, par exemple, le cas des associations qui prolongent l'action de l'enseignement public.




  • Soit cet agrément permet à l'État de faire accomplir par des associations des missions de service public ou du moins une activité d'intérêt général. C'est, par exemple, le cas des associations agréées pour les professions libérales, des Assedic ou des associations auprès desquelles pouvaient être déposées les demandes d'allocation de RMI.



Il est toutefois important de garder à l'esprit que les buts poursuivis par le législateur dans la mise en place de procédures d'agrément sont différents selon les domaines d'action et la catégorie d'associations envisagés. Il ne leur impose ni les mêmes conditions, ni les mêmes contrôles administratifs, ni les mêmes rôles. C'est pourquoi un travail de comparaison est intéressant, mais c'est également la raison pour laquelle il est possible d'envisager pour les associations intervenant en matière de droit au logement l'octroi de prérogatives uniques liées à ce domaine d'action singulier.
La procédure d'agrément
Il appartient à l'association de faire sa demande à l'administration qui dispose d'un pouvoir discrétionnaire pour l'attribuer, sans pouvoir toutefois imposer de conditions qui n'ont pas été prévues par les textes.
Les conditions exigées par les pouvoirs publics pour l'agrément des associations varient.

On distingue généralement deux grandes « catégories de conditions » pouvant être exigées par l'administration pour agréer les associations :


  • les conditions de fond : par exemple l'exercice de l'activité pendant un laps de temps déterminé (par ex. un an pour les associations de défense des consommateurs en application de l'article R. 411-1 du Code de la consommation), le contrôle de la comptabilité de l'association, la souscription d'une assurance, voire la signature d'une convention avec l'administration...

  • les conditions de forme : il s'agit essentiellement des conditions exigées pour la demande d'agrément, par exemple la remise d'un dossier en X exemplaires comportant le nombre d'adhérents de l'association, l'activité, etc.


On parle désormais globalement du tronc commun des trois critères : activité d'intérêt général, mode de fonctionnement démocratique et transparence financière auxquels s'ajoute une condition de respect des obligations déclaratives.

La délivrance de l'agrément
L'agrément est un acte unilatéral de l'administration. L'autorité compétente pour délivrer l'agrément varie selon les textes et selon le champ d'action territorial de l'association. Il s'agit en général du Ministre ou du Préfet, mais des agréments accordés par les collectivités territoriales tendent également à se développer. Il peut être délivré pour une durée déterminée.

Par exemple : l'agrément des associations de défense des consommateurs est accordée par arrêté conjoint du Garde des sceaux et du Ministre chargé de la consommation, s'il s'agit d'associations nationales, et par le Préfet sur avis du Ministère public, s'il s'agit d'associations locales ou départementales. Il est accordé pour une période de cinq ans renouvelable (voir l'article R. 411-2 du Code de la consommation).
Lorsqu'aucune disposition législative ou réglementaire ne s'oppose à ce que plusieurs associations soient agréées pour une activité donnée et que celles-ci remplissent les conditions, l'autorité administrative ne peut s'y opposer et décider de ne délivrer l'agrément qu'à la plus représentative d'entre elles4.
En principe, les pouvoirs publics peuvent contrôler à tout moment le fonctionnement de l'association ou de l'organisme agréé. A ce titre et pour la délivrance initiale de l'agrément, ils examinent trois critères qui forment le « tronc commun » des agréments d’association (point 3 de la circulaire du 18 janvier 2010) : l’intérêt général de l'activité, le mode de fonctionnement démocratique et la transparence financière.

Néanmoins, au-delà de ce « tronc commun », les textes peuvent prévoir des modalités plus ou moins précises de contrôle des associations agrées. Plus l'association est dotée de prérogatives de puissance publique ou de missions et pouvoirs importants, plus son contrôle sera poussé.

Aussi, les Associations de protection de l'environnement agréées adressent-elles chaque année à l'autorité administrative compétente pour les agréer un rapport moral et un rapport financier.
Le retrait de l'agrément
En général, la même autorité est compétente pour retirer ou suspendre l'agrément d'une association : cette sanction est appliquée en cas d'inobservation des conditions fixées par ou avec l'administration5, en cas de faute grave, par exemple des manquements graves et répétés au fonctionnement démocratique d'une association. Dans certaines hypothèses, les pouvoirs publics ordonnent simplement la privation d'une aide financière ou la suspension momentanée de l'agrément. Le juge administratif a rappelé que ces mesures doivent être justifiées par des considérations objectives et qu'elles sont subordonnées au respect de la procédure du contradictoire.
Exemple : L'article L. 365-6 du CCH prévoit une sanction pour les organismes agrées pour la maîtrise d'ouvrage de logements sociaux :

« En cas d'irrégularités ou de fautes graves de gestion commises par un organisme agréé au titre de l'article L. 365-2 ou de carences de son conseil d'administration, de son directoire ou de son conseil de surveillance, le ministre chargé du logement peut lui retirer son agrément. Le retrait est prononcé après avoir mis les dirigeants de l'organisme en mesure de présenter leurs observations. »
Le contentieux de l'agrément
La procédure d'agrément peut donner lieu à un contentieux devant le juge administratif, dont la compétence est exclusive en la matière. Il s'agit, selon les cas, d'un recours de plein contentieux (comme cela peut-être prévu par certains textes) ou, en principe, d'un recours pour excès de pouvoir. Le plus souvent, une association conteste , devant le juge de l'excès de pouvoir, la décision de l'administration de ne pas lui accorder l'agrément convoité.
Le contrôle exercé par le juge en la matière est traditionnellement un contrôle restreint, c'est-à-dire que ce dernier ne contrôle que les erreurs de droit, l'exactitude matérielle des faits ou les possibles erreurs manifestes d'appréciation de l'administration dans l'octroi ou le refus de l'agrément6. Certains auteurs ont toutefois vu, dans la jurisprudence7, une évolution vers un possible contrôle normal du juge sur ces actes.


Effets de l'agrément
L'agrément permet à la fois :


  • à l'État de contrôler plus efficacement et plus étroitement ces associations8,




  • aux associations de remplir plus efficacement leurs fonctions et de réaliser leurs buts en jouissant de prérogatives plus importantes et d'un lien plus fort avec les pouvoirs publics.



Exemples de prérogatives pouvant être accordées aux associations agréées :


  • La participation indirecte à l'exercice du pouvoir législatif


Certaines associations participent plus ou moins directement à l'exercice du pouvoir législatif, soit dans l'élaboration de la loi, soit dans l'activité de contrôle du gouvernement.

Certaines d'entre elles sont même automatiquement convoquées par l'Assemblée nationale ou le Sénat si une Commission d'enquête relative à leur domaine d'action est crée, par exemple en matière d'environnement Greenpeace ou la FNE. Ces prérogatives étant à la fois le résultat de leur notoriété nationale ou internationale et de leur présence au niveau local.

v. pr loi Besson, loi LCE 98 et loi DALO 2007.


  • la participation à l'élaboration des documents administratifs


C'est le cas des associations de protection de l'environnement par exemple. Ainsi, en vertu de l'article L. 121-5 du Code de l'urbanisme ces associations et les associations locales d'usagers agréées peuvent être consultées, à leur demande, pour l'élaboration des schémas de cohérence territoriale, des schémas de secteur et des plans locaux d'urbanisme.
En matière de droit au logement, par exemple, en vertu de l'article 31 de la loi n°98-657 du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre l'exclusion, « Les associations de défense des personnes en situation d'exclusion par le logement sont consultées aux plans national, départemental et local sur les mesures visant à la mise en œuvre du droit au logement ». (était-ce vraiment alors un agrément ? À utiliser plutôt dans l'autre note..)


  • l'octroi de subventions et/ou d'exonérations


L'agrément est généralement pris en compte de valeur implicite par l'administration, comme marque de confiance, symbole de reconnaissance, garantie du sérieux de l'association, pour octroyer des subventions.

Dans certains cas, l'agrément peut même être une condition sine qua non pour l'obtention d'une subvention, dans d'autres, elle est un des critères pris en compte par l'administration.

En outre, de nombreux textes du Code général des impôts prévoient des exonérations particulières pour les associations agréées ou des avantages fiscaux.


  • L'exercice de certaines activités et/ou la participation à une mission de service public


Par exemple, la réception et le reversement des cotisations d'assurance-chômage par les Assedic.

  • La possibilité d'agir en justice


L'action des associations devant le juge en défense d'intérêts collectifs ou de l'intérêt de ses membres était traditionnellement impossible en vertu de l'adage selon lequel « nul ne plaide par procureur ». Sans aller jusqu'à reconnaître une class action à l'américaine, le législateur a introduit la possibilité pour certaines associations et sous conditions d'agir en justice. L'agrément a joué dans ce contexte un rôle essentiel dans l'accès au prétoire des associations, le législateur et le pouvoir réglementaire en faisant, dans la plupart des cas, une condition sine qua non, pour agir en justice.

Les juges confirment le lien entre l'agrément et la recevabilité de l'action en justice lorsque les textes le prévoient, par exemple dans un arrêt du 8 février 1999, Fédération des associations de protection de l'environnement et de la nature des côtes d'Armor9.
Il existe aujourd'hui trois types d'action en justice auxquelles l'agrément peut donner accès :


  • L'action en réparation des dommages causés par des faits portant un préjudice direct ou indirect à certains intérêts collectifs (défense des consommateurs, lutte contre le racisme, protection de l'environnement...) ;




  • L'action en représentation conjointe, en vertu de laquelle l'association est mandatée pour défendre des intérêts individuels.




  • L'action devant le juge administratif (voir dans le tableau de comparaison les prérogatives des associations agrées de protection de l'environnement).



Tableau de comparaison des contraintes et prérogatives liées à l'agrément ou à la reconnaissance d'utilité publique.




Contraintes

Principales Prérogatives

Organisme reconnu d'utilité publique

- Conditions quantitatives et qualitatives de reconnaissance plus strictes que les associations déclarées.

- Contrôle de l'administration sur le fonctionnement (au vu des statuts) et sur la gestion de l'association.

- Contrôle des modifications statutaires (sauf exceptions) par l'administration.

- Visites possibles de l'administration pour examiner le fonctionnement.

- Approbation administrative (autorisation ou déclaration selon les cas) nécessaire pour les délibérations relatives à l'aliénation de certains biens.

- Obligation de présenter les pièces de comptabilité sur réquisition du préfet.

- Remise annuelle d'un rapport et présentation des comptes certifiés par un commissaire aux comptes (y compris pour les comités locaux.

- Obligation de déclarer les dons et legs.

- Reconnaissance symbolique « marque d'estime » de l'État qui la recommande, elle et ses ouvres, à l'attention du public »10.

- Facilités pour obtenir des libéralités (dons et legs mais aussi libéralités devant notaire et testamentaires) + possibilités dans certains cas de les reverser à des associations déclarées ou pour le compte d'oeuvres.

- Détention de valeurs mobilières possibles sous conditions.

- Possession et acquisition des immeubles nécessaires11 à la réalisation de leur but, ou libre pour les bois et fôrets, terrains à boiser.

- Déduction des dons de l'assiette d'impôt sur le revenu du donateur.

- Exonération des droits de mutation à titre gratuit.

- Possibilité de donner, à titre habituel et rémunéré des consultations juridiques à ses membres (questions relatives à son objet).

+ compétences attribués par des textes précis sous conditions, par exemple pour l'action en défense des intérêts collectifs.

Association agréée de protection de l'environnement

- Conditions à remplir pour obtenir l'agrément

- Obligation de remettre un rapport annuel moral et financier. Le rapport moral vise les activités effectives de l'association. Les rapports doivent permettre à l'administration de vérifier si les conditions nécessaires pour obtenir l'agrément sont toujours remplies.

- Participation prévue par les textes à « l'action des organismes publics concernant l'environnement ».

- Accès à l'information en matière d'environnement.

- Possibilité de se constituer partie civile devant les juridictions civiles et pénales pour agir en défense d'intérêts collectifs.

- Action en représentation conjointe.

- Présomption d'intérêt à agir devant le juge administratif.

Autres compétences spécifiques : par exemple possibilité de passer des conventions d'usage des biens appartenant au Conservatoire du littoral pour certaines associations agréées.

Association agréée de défense des consommateurs
ex en matière de logement : la CNL

- Conditions à remplir pour obtenir l'agrément

- Obligation de rendre compte annuellement de son activité.

- Exercice des droits reconnus à la partie civile relativement aux faits portant un préjudice direct ou indirect à l'intérêt collectif des consommateurs12 + possibilité de demander à la juridiction civile ou pénale statuant sur l'action civile de prendre toute mesure, si nécessaire sous astreinte, pour faire cesser des agissements illicites ou supprimer des clauses illicites.

- Action devant les juridictions civiles pour faire cesser ou interdire tout agissement illicite (action en cessation d'agissements illicites, art. L. 421-6 Code de la consommation).

- Intervention dans une instance engagée par un ou plusieurs consommateurs en raison de faits non constitutifs d'infraction pénale.

- Action en représentation conjointe : uniquement pour les associations agréées et représentative sur le plan national.

- Les associations agréées et faisant l'objet d'une « reconnaissance spécifique » siègent dans les institutions nationales consultatives comme le CNC, CCA, CSC, CMC.

Associations de locataires

- Conditions de représentativité prévues par les textes.
- être déclarées au bailleur et, le cas échéant, au syndic.

- Siéger à la commission départementale de conciliation.

- Avoir accès aux différents documents concernant la détermination et l'évolution des charges locatives.

- Pouvoir donner leur avis, au bailleur ou à l'administrateur de l'immeuble, sur leur demande et chaque semestre sur les différents aspects de la gestion de l'immeuble ou du groupe d'immeuble.

- Pouvoir assister, dans les immeubles en copropriété, à l'assemblée générale de copropriété et y formuler des observations sur les questions inscrites à l'ordre du jour. A cet égard, le syndic de copropriété a l'obligation d'informer les représentants des associations de locataires, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, de la date, de l'heure, du lieu et de l'ordre du jour de l'assemblée. Les décisions prises en assemblée de copropriétaires relatives à l'entretien de l'immeuble et aux travaux doivent être affichées dans les parties communes de l'immeuble

- Pouvoir informer l'ensemble des locataires concernés, par le droit à l'affichage qui leur est accordé, de toutes communications qu'ils souhaitent faire sur le logement et l'habitat.

- Possibilité de signer des accords collectifs (nationaux, départementaux ou accords dit « de patrimoine »).
- Agir en justice au nom d'un ou plusieurs locataires (l'action en représentation conjointe se transforme ici en simple action en représentation, le mandat d'un locataire suffit – voir également infra le pouvoir reconnu aux associations de défense des personnes en situation d'exclusion).
- Représentation au sein de la Commission DALO, et autres instances dans les cas prévus par les textes.
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