«Les Cahiers des Charges en lotissement» La présente note ne prétend pas au «rigorisme»





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G. La synthèse et les réponses proposées lors de la journée ARUGEM

du 27 mars 2009!

- Entre les années 20 et 70, le dossier de lotissement comprend l’établissement de pièces écrites regroupant le cahier des charges et le règlement, certains de ces lotissements ont été publiés avec des clauses incompatibles avec le PLU actuel. Comment appliquer aujourd’hui ces clauses ?

Selon Maître BONNACORSI, les termes « publiés » et incompatibles, pour être plus justes, pourraient être remplacés par « approuvés » et « contradictoires ».

D'une part, la période à prendre en considération est plutôt située entre les années 20 et 1958, parce qu'après 1958, le cahier des charges ne devait plus être joint au dossier de demande de permis de lotir.

Il était, cependant, communiqué à titre informatif. C'est pourquoi, il était toujours approuvé par les Préfectures. Cette pratique a effectivement pris fin avec la réforme de 1976.

Ces dispositions d'urbanisme qui ont été approuvées soit de manière fondée parce qu'elles étaient de nature réglementaire, soit de manière quelque peu détournée, quand il s'agit du cahier des charges, ont une double valeur:

  • une valeur réglementaire pour les dispositions d'urbanisme

  • une valeur contractuelle s'agissant des servitudes réelles qui grèvent les fonds.



Les dispositions réglementaires sont devenues caduques et ne s'appliquent plus. Les services instructeurs n'ont donc pas à s'interroger sur leur respect par le permis de construire. Il en est, cependant, de même, quand la majorité des colotis a demandé leur maintien, car le permis est délivré sous réserve du droit des tiers.

En revanche, les dispositions contractuelles sont applicables éternellement. Elles ne s'éteignent pas. Un coloti ne peut pas invoquer que personne ne les a jamais respectées pour pouvoir les écarter.

Souvent, quand leur permis est attaqué sur la base du non respect du cahier des charges, les colotis ont le réflexe d'attaquer devant le juge civil tous ceux qui ont également violé ces dispositions. C'est une action réelle dont la prescription trentenaire n'a pas été modifiée par la loi de 2008. Ainsi, les colotis peuvent remettre en cause toutes les annexes, surélévations ou autre réalisations contraires au contrat qui les unit.

Maître BONNACORSI donne pour exemple une affaire qu'il avait plaidée dans laquelle le cahier des charges interdisait toute construction dans une bande de quatre mètres à partir de la limite séparative. Un des colotis avait obtenu un permis de construire un garage qui ne respectait pas les prospects imposés. Le voisin avait alors intenté une action en démolition sur le fondement du non respect du cahier des charges. Or, il s'était rendu lui-même coupable de trois violations de ce document. Une demande reconventionnelle avait alors été déposée afin de lui faire détruire les restanques illégalement édifiées. A la suite de quoi, les voisins ont trouvé un accord et ont signé un protocole transactionnel. Cet acte ne garantit pas, cependant, qu'aucun autre coloti reprenne l'action.

D'autre part, la question de la compatibilité suppose que les clauses du règlement soient moins sévères que le PLU. Sinon, elle ne se pose pas.

De plus, elle ne se pose que pour les règles d'urbanisme, à condition, qu'elles aient été maintenues. C'était le cas notamment des lotissements antérieurs à 1986.

Cependant, depuis le 1er juillet 2007 qui avait été fixé comme date butoir par le décret de 5 janvier 2005, les règlements de ces lotissements sont devenus caduques.

Quand il y a conflit entre des dispositions du PLU et règlement, il faut appliquer les règles les plus sévères. Le problème de compatibilité ne se pose pas vraiment.

En revanche, en cas de contradiction entre le cahier des charges et le PLU, ce qui se rencontre notamment, en termes de destination des constructions, l'administration peut par le biais de l'article L.442-11, intervenir pour « modifier tout ou partie des documents du lotissement, et notamment le règlement et le cahier des charges, pour les mettre en concordance avec le plan local d'urbanisme ou le document d'urbanisme en tenant lieu ».

Cet article fait mention des lotissement issus d'un permis d'aménager ou d'une décision de non opposition à une déclaration préalable mais ne s'intéresse pas à l'arrêté de lotir. La question qui peut être posée est de savoir si l'administration peut alors user de la même procédure dans le cadre des lotissements qui ont fait l'objet d'un permis de lotir?

Est-ce qu'il pourrait, donc, être considéré que le permis de lotir serait également concerné? Cette interprétation rejoindrait l'esprit du législateur.

En cas de différence entre les dispositions du POS ou du PLU et du lotissement, la règle la plus restrictive l'emporte sur la règle la plus favorable. Cependant, elles ne sont pas de même nature. L'administration qui instruit le dossier n'a pas à se préoccuper du cahier des charges, elle instruit au regard des règles publiques uniquement.

Elle est donc, indifférente aux clauses qui figurent dans le lotissement. Ce principe est clairement défini par plusieurs circulaires. Le lot est une parcelle de droit commun. En conséquence ce sont les règles de droit commun qui lui sont appliquées.

En revanche, dans les rapports entre les colotis, ce sont les règles internes du lotissement qui vont s'appliquer. Le Géomètre-Expert devra alors attirer l'attention des co-contractants sur l'existence d'une règle plus restrictive, en matière de prospect, de hauteur...

- Si le lotissement a plus de 10 ans, la modification du règlement et/ou du cahier des charges : puisque l’article L-442-10 dit « l’autorité prononce…. », faut-il envisager une démarche administrative telle qu’un arrêté modificatif de lotissement (et affichage) si le cahier des charges est annexé à l’arrêté ?

Si le lotissement a plus de 10 ans, il faut une décision expresse de l'autorité administrative pour le modifier. Il faut donc un arrêté.

Cependant, la question qui se pose est de savoir si un simple arrêté suffirait ou s'il faut demander un permis d'aménager.

Physiquement, c'est un arrêté mais est-ce qu'il est pris aux vues du dossier, à savoir demande de modification, ou est-ce qu'il faut déposer la totalité des pièces constitutives d'un dossier de permis d'aménager? La réponse du Ministère de l'Equipement est qu'il faut faire un permis d'aménager comprenant toutes les pièces exigées par le Code de l'urbanisme. C'est aberrant.

Un simple arrêté pourrait être suffisant si le lotissement a plus de 10 ans.

Il faut alors se demander quelle démarche administrative doit être entreprise, si le lotissement a plus de 10 ans? Il serait surprenant, pour le Professeur Charles HUBERT que le juge impose de reprendre la procédure à 0.

Il serait, également, étonnant de modifier une autorisation administrative individuelle créatrice de droit définitive et exécutée.

Cette modification est à distinguer de la modification du lotissement en tant qu'acte réglementaire. Maître Vincent GUINOT prend l'exemple du lotisseur qui n'a pas vendu ses lots.

Dans quelle situation est le tiers par rapport au lotissement modifié par simple arrêté? Quelles sont ses possibilités de recours sur un simple arrêté?

Le permis d'aménager ou la déclaration préalable sont affichés sur le terrain et en Mairie.

L'arrêté modificatif pourrait également faire l'objet de mesures de publicité équivalentes, de façon à garantir les droits des tiers.

Dans la pratique, les services pour lesquels Maître BONNACORSI travaille, exigent un dossier complet de permis d'aménager en se retranchant derrière le fait qu’aucune disposition du Code de l'urbanisme n’a prévu le cas de modifications obtenues sur la base de l'ancien régime. Il n'y a pas de dispositions transitoires. Il faut donc un permis d'aménager pour intervenir sur un lotissement.

Selon Maître Eléna SAPIRA, l'arrêté de lotir est une décision individuelle créatrice de droit. Dans le cadre de la modification du règlement, du cahier des charges ou de toute autre règle du lotissement, il faut un arrêté qui modifie l'arrêté initial qui est individuel.

Maître Vincent GUINOT prend le cas d'un coloti qui vote contre une procédure de modification qui est, cependant, adoptée à la majorité qualifiée. Selon la Cour de cassation, cette décision lui est opposable. Le voisin dépose alors un permis de construire aux vues des règles modifiées. Selon la Cour de cassation, une fois écoulé le délai de deux mois pour contester cette procédure, elle pourra tout de même être attaquée par le biais d'un recours contre le permis de construire en excipant de l'illégalité de celui-ci parce qu'il a été pris sur le fondement d'un acte réglementaire illégal.

L'arrêté est donc un acte réglementaire au motif qu'il pourra faire l'objet d'une exception d'illégalité. Il est donc de même nature qu'un POS ou un PLU modifié.

La première décision qui a fait l'objet d'un permis d'aménager ou d'un arrêté de lotir est bien une décision individuelle. Pourquoi modifier une décision individuelle, dans ce cas?

Le lotissement a alors deux aspects :

  • celui d'une opération d'aménagement à un moment donné

  • un aspect factuel qui perdure dans le temps, une fois autorisé, il existe en tant que fait.

Au départ, il y a bien une décision individuelle créatrice de droit.

Ces arguments interviennent dans l'hypothèse très particulière d'une demande de modification d'une ou plusieurs pièces du lotissement à la demande des colotis.

Ils seraient différents dans l'hypothèse d'une modification à la demande du lotisseur. Les 2 régimes sont différents. Selon la première thèse, la modification par les colotis pourrait se faire par simple arrêté, alors que la modification du dossier par le lotisseur nécessite, sans aucun doute, le dépôt d'un permis d'aménager.

Comment interpréter le texte par rapport à cette analyse?

Selon, Maître SAPIRA, dans les deux cas, le dépôt d'un permis d'aménager ne pourra pas être considéré comme illégal.

En revanche, tous les intervenants s'accordent pour dire que le coût de la modification ne sera pas le même.

- En application de l’article L-442-9 du CU, les règles d’urbanisme contenues dans les documents approuvés d’un lotissement deviennent caduques au terme de 10 années.

Pour un lotissement de plus de 10 ans sans maintien des règles, que reste-t-il des pièces du lotissement si ce n’est le cahier des charges et les statuts de l’ASL ?

Les statuts de l'ASL et le cahier des charges ne deviennent pas caducs au bout de 10 ans. Il faut, cependant, rappeler que l'administration est indifférente aux dispositions d'urbanisme du cahier des charges.

Certains documents peuvent, également, être considérés comme contractuels, s'ils sont visés expressément par le cahier des charges, notamment un plan de division ou la répartition de la SHON.

- Faut-il établir un modificatif pour, par exemple, diviser un lot ?

Avant 1970, le dossier de lotissement comprend l’établissement de pièces écrites regroupant le cahier des charges et le règlement, certains lotissements de plus de 10 ans ont été publiés avec des clauses incompatibles avec le PLU actuel. Comment appliquer aujourd’hui ces clauses ?

Sur le plan du droit privé :

Il y avait une discordance dans la position de l'administration.

Depuis la circulaire de 1970, la rectification de la limite de deux lots contigus d'un lotissement entraînant simplement la cession d'une ou deux bandes de terrain qui prises isolément seraient inconstructibles du fait de leur configuration ou de leur superficie n'est plus soumise à autorisation de lotir et peut intervenir librement si elle n'est pas de nature à porter atteinte aux droits des autres colotis.

La jurisprudence administrative et judiciaire considérait que toute rectification de limite au sein de lotissement devait donner lieu à une procédure de modification. Depuis le 1er Octobre 2007, date d’entrée en vigueur de l’article L.442-21, les subdivisions de lots de lotissement soumis à permis d'aménager sont assimilées aux modifications de lotissements prévues aux articles L. 442-10 et L. 442-11 sauf lorsqu'elles consistent à détacher une partie d'un lot pour la rattacher à un lot contigu. Cette disposition ne mentionne pas à nouveau les lotissements approuvés avant la réforme. En revanche, il peut être déduit de cet article, que les subdivisions de lots d'un lotissement soumis à déclaration préalable sont libres. Quand le décret du 5 janvier 2005 a été pris, cette disposition visait également les lotissements déclarés. Une personne qui avait acheté un terrain issu d'une division devait selon le périmètre de la déclaration obtenir l'accord des autres colotis pour modifier son lot.

Maintenant, cet accord n'est nécessaire que dans le cadre d'un permis d'aménager. Toute subdivision est soumise à modification sauf la division qui consiste à détacher une partie d'un lot pour le rattacher à un lot contigu. Le texte est simple, il faut, cependant, arriver à déterminer son champ d'application.

Est-ce qu'il s'applique aux permis de lotir en cours ou ne concerne que le futur, à savoir les permis d'aménager?

La question est donc de savoir s'il faut réaliser un modificatif d'arrêté de lotir ou de permis d'aménager? Dans ce cas, il faudrait alors recueillir les majorités prévues à l'article L442-10 du Code de l'urbanisme.

Faut-il également fournir un dossier complet tel qu'avant la réforme?

M. PERIGNON a inclus la subdivision des lots dans le chapitre documents du lotissement

Le décret renvoie à la procédure de la loi pour tous les documents du lotissement et en particulier le règlement et le cahier des charges. Il faut donc recourir à la procédure de modification qui soulève toutes les interrogations énoncées précédemment.

Afin de modifier les documents du lotissement, il faut peut-être faire un permis d'aménager modificatif mais ce n'est pas sûr.

La sécurité totale est de déposer permis d'aménager complet sur le intégralité du périmètre du lotissement en suivant la réponse ministérielle.

Une procédure moins coûteuse pourrait également être envisagée. La modification du lotissement pourrait prendre la forme d'un arrêté pris par le Maire à la suite d'une lettre de demande de la majorité des colotis accompagnée du plan modificatif.

Le risque est alors qu'un des colotis attaque un permis de construire déposé sur la base de la modification du lotissement en excipant de l'illégalité de cette procédure.

Par effet de cascade, le permis serait alors déclaré illégal.

- Pour un lotissement de plus de 10 ans sans maintien des règles, à quelle majorité les colotis pourront d’une part, modifier le Cahier des Charges et d’autre part le supprimer si aucune règle de majorité est indiquée ?

- idem…mais le supprimer si une règle de majorité est indiquée ?

- Pour un lotissement de moins de 10 ans, à quelle majorité les colotis pourront, d’une part, modifier le cahier des charges et d’autres le supprimer ?

La règle de majorité de l'article L.442-10, selon la Cour de cassation (civ. 3ème 1/12/1993, Bull III p 158 et 20/05/1998), est d'ordre public nonobstant toute disposition contraire qui pourrait figurer dans le cahier des charges ou dans les statuts de l'ASL.

De ce fait, cette règle s'impose à toute autre rédaction différente.

  • Lorsque les pièces d’un dossier de lotissement très ancien sont introuvables mais citées dans les actes anciens. Comment modifier ou supprimer ce lotissement ?

Quand le cahier des charges est introuvable, est-ce qu'il ne pourrait pas être considéré que les colotis n'ont pas pu y consentir?

Quand dans les actes, le cahier des charges est visé, tous les colotis sont liés. Maître Hubert CHARLES cite une affaire, dans laquelle, le cahier des charges était visé et interdisait certaines activités sur les parcelles cédées. Il préconise d'être vigilant et de consulter les archives afin de s'assurer que le cahier des charges est bien introuvable.

Dans ce cas, selon la théorie de la formalité impossible, c'est-à-dire dans le cas où la formalité ne peut pas être remplie, le juge accepte de fermer les yeux. Mais le danger est quelqu'un ait ce document et le ressorte une fois, notamment la construction achevée.

Pour modifier ou supprimer un lotissement, il réunir les conditions de majorité décrite ci-dessus.

Maître BONNACORSI pose de la question de savoir si dans le cas d'un cahier des charges introuvable, il ne serait pas possible d'adopter une modification autorisant le projet. Cette modification préciserait que dans le cas où le cahier des charges interdirait le projet, les colotis acceptent de le modifier de façon à l'autoriser. Dans ce cas, toute diligence serait faite.

Il est fréquent d'avoir la connaissance de l'existence d'un cahier des charges mais de ne pas être en possession de celui-ci.

Le risque est qu'un coloti ait le cahier des charges et attende que la construction soit achevée pour aller voir le constructeur et lui réclamer de l'argent.

Il faut ensuite se demander, comme le soulève M. Jean-Michel LUGHERINI s'il faut se méfier d'éventuel cas résiduel d'unanimité.

Normalement, depuis l'arrêt Giraudon, par principe, le cahier des charges étant un contrat, tous les contractants doivent être liés. Il faut tomber dans le cadre des procédures spéciales de modification pour pouvoir y prétendre. C'est le cas, notamment, quand le lotissement est remis en cause le lotissement dans son existence. Cette procédure concerne essentiellement la suppression. Il suffirait peut-être qu'il y ait un seul des colotis qui ne soient pas d'accord pour pouvoir empêcher cette suppression. Aucune réponse définitive ne peut être apportée. Dans ce cas, il faudrait peut-être l'unanimité.

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