Cours de droit administratif (2006-2007)





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Cours de droit administratif (2006-2007)

(François Tulkens et Bruno Lombaert)

Deuxième partie : les institutions administratives

Facultés universitaires Saint-Louis (Bruxelles)

Troisième baccalaureat en droit

Deuxième partie : Les institutions administratives

Dans cette deuxième partie, on rappellera tout d'abord les éléments principaux de la théorie des personnes morales de droit public (A). Ensuite, on montrera la diversité de l'appareil administratif (B). Seront alors passées en revue respectivement les institutions administratives fédérales (C), communautaires et régionales (D), communales (E), provinciales (F), ainsi que diverses autres institutions subordonnées (G).

A. La théorie des personnes morales de droit public
1. La personne morale
Les personnes morales de droit public se caractérisent par le fait qu'elles agissent, au travers des personnes physiques, en vue de satisfaire l'intérêt général ou des intérêts spécifiques qui leurs sont confiés.
Indépendamment des controverses qui ont pu exister sur le caractère "naturel" de ces personnes morales, il n'est désormais plus contesté, qu'à côté des personnes physiques qui toutes sont sujets de droit, d'autres personnes juridiques, également sujets de droit, puissent être créées, personnes qui se distinguent des personnes physiques.
Les caractères de cette personnalité morale sont doubles :
1. les membres de la communauté ou du groupe concerné sont représentés par des organes qu'ils ont choisis et qui exprimeront la volonté de la communauté ou du groupe de la manière exprimée par des statuts;
2. le patrimoine de la communauté ou du groupe est distinct du patrimoine des membres du groupe;
3. l'octroi de la personnalité juridique n'est pas une condition indispensable à la création d'une personne morale de droit public.
Si les personnes morales échappent "à la précarité des personnes humaines" c'est parce qu'elles sont chargées de gérer des intérêts publics.
Les personnes morales de droit public sont soit des collectivités publiques, soit des organismes personnalisés1.


2. Les collectivités politiques et les organismes personnalisés
Les collectivités politiques ont généralement un caractère territorial. Elles sont pourvues de la personnalité morale, censées représenter un ensemble d'humains possédant une homogénéité minimale et elles ont un caractère public. Leurs compétences s'exercent donc sur le territoire qui leur est reconnu et s'applique à tous ceux qui y circulent.
Ces collectivités politiques disposent de la capacité de s'administrer elles-mêmes, dans les conditions fixées par des règles de droit supérieur. Elles peuvent accomplir des actes dont les effets juridiques leurs sont imputés. Elles jouissent d'un patrimoine propre.
On peut distinguer les collectivités politiques supérieures et les collectivités subordonnées.
Les collectivités publiques supérieures disposent d'un pouvoir législatif et elles échappent à tout contrôle d'une autorité publique supérieure, sauf le contrôle juridictionnel. Les collectivités publiques supérieures sont habilitées "à créer d'autres personnes de droit public, à régler l'organisation du fonctionnement de leurs organes, à leur accorder une plus ou moins grande autonomie, à leur attribuer la gestion d'intérêts publics spécifiques, à leur reconnaître des droits et à instituer des systèmes de contrôle"2.
Les collectivités politiques supérieures sont l'Etat, les trois communautés, les trois régions, la COCOM et la COCOF3.
Les collectivités publiques subordonnées sont créées par les pouvoirs supérieurs et soumis à leur tutelle administrative.
Les collectivités publiques sont les dix provinces et les 589 Communes.
Nonobstant leur caractère subordonné, ces collectivités ont une personnalité juridique propre et une réelle autonomie. Elles ont également un territoire propre.
Quant aux organismes personnalisés, il s'agit d'organismes publics détachés de l'Etat, d'une communauté, d'une région ou d'une collectivité publique subordonnée, le plus souvent avec octroi de la personnalité juridique.
L'octroi de cette personnalité a pour effet de conférer la faculté d'avoir un patrimoine et une gestion financière propre. En outre, au plan organique, l'organisme public dispose d'un pouvoir de décision dans la gestion de ses intérêts.

3. Les pouvoirs des autorités publiques sont d'attribution
Conformément à l'article 33 de la Constitution, tous les pouvoirs doivent être exercés de la manière établie par la Constitution.
Il s'en déduit que les pouvoirs des autorités publiques supérieures ou subordonnées sont d'attribution. En aucune manière, ces pouvoirs ne peuvent excéder les compétences qui leurs sont reconnues à peine de voir leurs actes être annulés.

4. Le principe de légalité des personnes morales
Dès lors que les personnes morales n'existent pas naturellement, il est généralement admis que l'octroi de la personnalité juridique requiert une intervention à caractère législatif.
Soit le législateur accorde la personnalité à des institutions particulières, à des services clairement identifiés, soit il l'octroie de manière générale en fixant des conditions en vertu desquelles la personnalité peut être reçue.
Relève de la première catégorie la loi octroyant la personnalité juridique à des organismes d'intérêt public au sens de la loi de 1954. Relève en revanche de la seconde la loi du 27 juin 1991 relative aux A.S.B.L. et aux établissements d'utilité publique.
L'octroi de la personnalité juridique implique la possibilité d'agir en justice.
Les entités fédérées disposent également de la compétence de créer, par décret ou ordonnance, des personnes morales de droit public (voir infra).

5. Le principe de spécialité des personnes morales
La loi, le décret ou l'ordonnance octroient à la personnalité juridique uniquement pour un but particulier, celui pour lequel l'association, l'établissement ou le service est créé. La capacité de ces derniers n'existe donc que dans la limite nécessaire à la réalisation du but poursuivi : c'est ce qu'on appelle le principe de la spécialité.
Il en résulte que la personne publique ne peut avoir et n'a que les pouvoirs d'agir pour la réalisation de son objet.
Même l'Etat est soumis au principe de spécialité. Toutefois, à défaut d'autorité qui lui soit supérieure, dans les faits, c'est lui-même qui trace le champ de son activité.
Pour les autres personnes publiques, le principe de la spécialité est sanctionné par la Constitution ou la loi.
A ce titre, si ces personnes disposent de tous les droits relatifs à l'objectif qu'elles poursuivent (acquérir, aliéner, recevoir des libéralités, ester en justice, etc…), en revanche, l'exercice de droits civils non patrimoniaux (tel que le droit d'association) n'est pas autorisé sauf dispositions légales expresses.

B. La diversité de l'appareil administratif
1. Centralisation et déconcentration administratives
La centralisation est un mode d'organisation administrative qui consiste à concentrer la puissance publique entre les mains de l'Etat et à faire assurer par celui-ci, généralement depuis la capitale, la gestion de tous les services publics par le truchement d'agents hiérarchisés, travaillant sous l'autorité directe du gouvernement4.
Cette centralisation a cependant ses limites - le pouvoir central ne pouvant tout faire - en sorte qu'elle s'accompagne le plus souvent d'une déconcentration.
Par conséquent, une série d'attributions de l'Etat font l'objet de délégations au plan régional ou local, mais en les confiant à des agents du pouvoir central qui demeurent sous la dépendance et le contrôle hiérarchique de celui-ci.
La déconcentration respecte la centralisation et la structure de l'Etat. Les agents travaillant dans les services extérieurs ne sont que les représentants du pouvoir central5.

2. La décentralisation administrative
La décentralisation caractérise nettement plus l'Etat actuel.
La décentralisation est un véritable contrepoids à la centralisation puisque sont mis en place des procédés d'organisation instituant des autorités administratives dont les organes et les représentants ne dépendent pas du pouvoir central mais bien d'une personne publique autre que l'Etat.
Un service public est décentralisé s'il a une personnalité distincte de l'Etat6. En outre, il dispose d'une autorité organique, c'est-à-dire d'un pouvoir de décision propre dans la gestion des intérêts qui lui sont confiés, sous la seule réserve d'un contrôle de tutelle.
Traditionnellement, on distingue la décentralisation territoriale et la décentralisation fonctionnelle.

a. La décentralisation territoriale
Une décentralisation territoriale a pour objectif de reconnaître à diverses institutions la même compétence générale de pourvoir à la satisfaction de l'ensemble des besoins d'une collectivité vivant sur un ressort territorial donné.
Il en est ainsi en particulier des provinces et des communes qui disposent d'une autonomie organique par rapport au pouvoir central, d'un pouvoir propre de décision, exercé en tant que collectivité secondaire, et non en tant que représentant du gouvernement central.
La décentralisation territoriale s'accompagne souvent du pouvoir pour les autorités locales de désigner elles-mêmes leurs agents.

b. La décentralisation fonctionnelle
La décentralisation fonctionnelle est une décentralisation par service, dans laquelle seule la gestion d'un intérêt public déterminé est confiée à une autorité organiquement autonome.
Deux procédés sont traditionnellement utilisés : celui de la fondation et celui de l'association.
- Le procédé de la fondation
Le procédé de la fondation consiste à créer, par la loi, des personnes juridiques spécifiques : Régie des bâtiments7 , IBPT8, Ordre des médecins, des pharmaciens, etc…9.
- Le procédé de l'association
Le procédé de l'association consiste à autoriser que des personnes publiques s'associent par exemple dans des intercommunales10. D'autres associations plus particulières sont également autorisées sous la forme d'une société commerciale qui assure l'exercice d'un service public. Le plus souvent les statuts correspondent à ceux d'une coopérative ou d'une société anonyme. Les actionnaires et le nombre d'associés varient selon les dispositions légales applicables11.

c. La fédéralisation de l'Etat et la création d'administrations régionales et communautaires
Constitutionnellement, la création de communautés et de régions a renforcé la diversité de l'appareil administratif.
Toutes les entités fédérées sont dotées d'une personnalité morale, d'une administration, de départements ministériels12.
C. Les institutions administratives fédérales
1. L'administration centrale
a. Le pouvoir du Roi d'organiser ses services (article 107 de la Constitution)
Selon l'article 107 de la Constitution, le Roi peut nommer aux emplois d'administration générale. Il ne nomme à d'autres emplois qu'en vertu de la disposition expresse d'une loi.
Ce faisant, le Roi dispose de la capacité d'organiser les services de l'Etat, de fixer les statuts des agents de l'Etat, de nommer aux emplois, de fournir les moyens financier et de diriger effectivement l'administration. Lui seul est habilité à intervenir en ces domaines. C'est donc une matière réservée au Roi (C.A., n° 129/2002, 10 juillet 2002, B.6.3.).

b. Les Ministres du gouvernement fédéral et le Conseil des Ministres
Matière vue en droit constitutionnel.

c. L'organisation des Services publics fédéraux
Jusqu'en l'an 2000, l'administration centrale était répartie en Ministères correspondant le plus souvent aux portefeuilles ministériels attribués au sein des gouvernements.
Dans le cadre de la réforme dite Copernic13, entamée en 1999 et poursuivie jusqu'en 2004, l'on a tout d'abord transformé les départements ministériels en Services publics fédéraux (S.P.F.). C'est un arrêté royal du 7 novembre 2000 qui crée et compose les organes communs à chaque S.P.F.
Il y a actuellement 14 S.P.F.14 Ces S.P.F. correspondent aux anciens Ministères qui ont ainsi été rebaptisés.
Par ailleurs, il existe également des S.P.F. de programmation. Leur nombre est fixé par le Conseil des Ministres au début de la législature, sans préjudice d'une révision au cours de celle-ci15. Il y a actuellement 4 S.P.F. de programmation16.
Chaque S.P.F. est un service centralisé du Royaume. Il est composé de 4 organes, à savoir le conseil stratégique, le comité de direction, la cellule stratégique et le comité d'audit17.
Le comité stratégique est un organe général, formulant des avis sur l'établissement du plan stratégique du Ministre, sur les propositions budgétaires annuelles à présenter par le Ministre et il est compétent pour donner des avis sur le projet de contrat de management du président du comité de direction.
Le conseil stratégique est présidé par le Ministre et est composé du président du comité de direction, du ou des directeurs de la cellule stratégique, et d'experts externes. Il peut en outre s'adjoindre des responsables d'autres services ou de toute autre entité publique selon les matières à traiter18.
Le comité de direction est chargé de la gestion du S.P.F. conformément au plan stratégique. Il assure la coordination de l'ensemble des services. Il propose le budget (ainsi que son éventuel réajustement). Il en surveille l'exécution. Il élabore également le plan du personnel.
Le comité de direction est composé d'un président (qui est responsable du management opérationnel), ainsi que de divers responsables des services opérationnels et du directeur de la cellule stratégique.
La cellule stratégique correspond aux anciens cabinets ministériels et est en réalité l'organe le plus important au sein du S.P.F. En effet, la cellule stratégique a pour fonction d'appuyer "le Ministre pour la préparation et l'évaluation de la politique, dans un objectif d'intégration et de coordination optimales de celle-ci au sein du S.P.F."19.
Enfin, le comité d'audit a pour mission d'exercer un contrôle interne, d'opérer un processus d'audit et d'information financière. Il favorise également la communication entre les membres du conseil stratégique et du comité de direction. Le comité d'audit fait directement rapport au conseil stratégique.
Le comité est composé d'un président et d'experts externes ainsi que d'un représentant de l'inspection des finances.
Le statut des experts externes des conseils stratégiques et des comités d'audit, ainsi que des membres de la cellule stratégique est réglé par un arrêté royal du 19 juillet 200120.
La réforme mise en place doit faire l'objet d'un bilan nuancé.
L'objectif de supprimer les cabinets ministériels en les remplaçant par des cellules stratégiques est un changement purement nominal. Dans les faits, la situation est restée la même. Selon certains, le comité de direction et le comité d'audit sont des organes virtuels et inutiles qu'il y aurait lieu de supprimer21.

d. Les cabinets ministériels
A nouveau, jusqu'à la réforme Copernic, les Ministres disposaient d'un cabinet ministériel.
Depuis l'arrêté du 19 juillet 2001, ces cabinets sont désormais appelés des cellules stratégiques organisées selon le mode suivant :
Le directeur de la cellule stratégique rapporte directement au Ministre.
La taille de chaque cellule stratégique est déterminée par le gouvernement en début de législature. La composition de chacune de ces cellules stratégiques est déterminée par le Ministre.
Qu'on les appelle cabinets ministériels ou cellules stratégiques, pour certains observateurs, de telles cellules politiques sont "un remède qui renforce le mal" de la fonction publique22.
Que le Ministre dispose d'une cellule politique n'est pas en soi critiquable. En revanche, son fonctionnement et les dérives en la matière sont régulièrement épinglés par les uns et les autres.
Il est vrai que les cabinets sont, dans une certaine mesure, une réponse au malaise de l'administration. Face à l'inertie et à la lenteur de l'administration, voire la méfiance à l'égard de certains hauts fonctionnaires, les Ministres préfèrent s'entourer d'une équipe personnelle qui va venir doubler la fonction propre de l'administration (par exemple en rédigeant des avant-projets de lois ou d'arrêtés, des actes que l'administration a pourtant l'habitude de rédiger23).
Ceci étant, la vie de cabinet est dominée par l'urgence, un certain amateurisme, et par manque d'expérience. En outre, la qualité de recrutement qui n'est pas toujours garantie24.
La cellule stratégique peut aussi être un écran entre le Ministre et son administration. Celui-ci préfère se reposer sur ses collaborateurs plutôt que sur l'administration.
Le cabinet peut certes aussi être composé de fonctionnaires détachés, c'est-à-dire de fonctionnaires qui abandonnent pour un temps leur poste dans l'administration. Si certains se dévouent au nom de l'intérêt général, d'autres ont des visées plus personnelles, et notamment l'espoir d'un soutien politique à l'occasion d'une prochaine nomination. Il en résulte que l'administration est ponctionnée des deux fonctionnaires qu'il faut remplacer.
Enfin, phénomène bien connu, en fin de législature, il y a lieu de "recaser" les collaborateurs.
Bref, la critique est sévère : selon certains observateurs, les cabinets ministériels représentent la forme quasi achevée de la particratie (?) puisqu'ils conduisent à subordonner l'Etat non point seulement à une autorité politique ou à un programme de législature, mais à des structures partisanes, excroissances des partis politiques, structures qui tendent en outre à coloniser l'administration25. Ces structures oeuvrent à la promotion d'une image du Ministre, se transforment en machine électorale spécialement en fin de législature.
Des propositions ont été émises pour maintenir un secrétariat politique, moyennant atténuation des dysfonctions constatées, à savoir :

  • implication des fonctionnaires dans certaines tâches afin de garantir la continuité du travail accompli par l'administration;

  • limitation stricte des effectifs;

  • meilleure gestion des dépenses de cabinet.



2. Les organismes d'intérêt public (les parastataux)26
L'activité administrative ne se limite pas à celle de l'Etat, des provinces ou des communes. Il convient également d'y inclure les organismes parastataux, paraprovinciaux ou paracommunaux, ainsi que leur équivalent au niveau fédéré. Il est cependant extrêmement difficile de les catégoriser, tant leur organisation et leur fonctionnement dépendent des nécessités politiques, économiques et sociales, sans grand esprit d'organisation unique ou même harmonisée.
On peut cependant tracer les grandes lignes qui suivent.

a. L'application des principes de légalité et des spécialité
Comme indiqué ci avant, tout organisme doit être créé par la loi. Le cas échéant, il est également admis que l'organisme d'intérêt public soit créé en vertu d'une loi d'habilitation27. D'autre part, les missions de tout OIP sont circonscrites par les objectifs pour lesquels il a été créé (principe de spécialité).
La législation principale en la matière est la loi du 16 mars 1954 relative au contrôle de certains organismes d'intérêt public. Cette loi ne comprend cependant pas tous les établissements autonomes créés par l'Etat ou avec sa participation.
La loi de 1954 fixe les principes généraux et uniformes de l'organisation juridique, administrative, financière et comptable des organismes paraétatiques, ainsi que leurs rapports avec l'autorité centrale et leurs devoirs à l'égard du pouvoir législatif.
A côté de la loi de 1954, il faut également signaler l'existence de services à gestion séparée (article 140 des lois coordonnées sur la comptabilité de l'Etat) ainsi que la loi du 29 mars 1991 créant une nouvelle catégorie d'entreprise publique dénommée entreprise publique autonome.
La loi de 1954 distingue quatre catégories d'organismes, conférant ainsi des degrés variables d'autonomie.
Les organismes de catégorie A sont des régies personnalisées. Ceux de la catégorie B des établissements publics ou des associations de droit public. La catégorie C vise des organismes à caractère financier mais est de moins en moins utilisée. Quant à la catégorie D, elle est réservée aux organismes de sécurité sociale.

b. Les régies personnalisées (catégorie A)
Les régies sont issues du procédé de la fondation (voir supra).
La régie personnalisée est dotée de la personne morale par une personne publique supérieure. Ses organes de gestion restent soumis au pouvoir hiérarchique du Ministre dirigeant le département auquel elle est rattachée. Si elle ne dispose pas d'une autonomie organique, la régie jouit néanmoins d'une autonomie technique (administrative, comptable ou financière).
Ce statut est approprié lorsque le service public reste sous l'autorité du pouvoir central. Il s'agit donc d'une décentralisation par service mais l'idée n'est qu'à moitié réalisée. La régie ne dispose pas d'une réelle autonomie de gestion28.
Exemples de régie : la Régie des Bâtiments, l'I.B.P.T., l'A.F.S.C.A.29.


c. Les établissements publics (catégorie B)
L'établissement public relève également du procédé de la fondation. Pour rappel, le procédé de la fondation consiste à affecter un patrimoine à un organisme public personnalisé en vue de gérer des intérêts publics.
L'établissement public est "un organisme public personnalisé qui jouit de l'autonomie organique et technique et est doté d'organes de gestion, parmi lesquels ne figure pas le Ministre chef du département dont dépend l'établissement".
L'établissement est créé unilatéralement par une ou plusieurs personnes de droit public qui joue(nt) à son égard un rôle de fondateur. Il dispose de la personnalité morale30.
Les établissements publics ne disposent pas d'un statut type. Ce statut varie en fonction de la loi, du décret ou de l'ordonnance qui les crée et qui en définit les compétences. L'autorité fondatrice conserve un pouvoir de tutelle à l'égard des établissements publics.
Exemples :

. Institut public de l'Etat : l'I.G.N. (Institut géographique national), l'O.N.B. (Orchestre national de Belgique), le Centre pour l'égalité des chances et la lutte contre le racisme, l'O.N.S.S., etc…

. Etablissement public de la communauté française : l'O.N.E.

. Etablissement public de la Région wallonne : l'A.W.I.P.H. (l'Agence wallonne pour l'intégration des personnes handicapées).

. Etablissements publics au plan provincial ou local (créés par l'Etat mais organiquement liés aux collectivités locales) : les agences locales pour l'emploi, les zones pluricommunales de police31.
d. Les associations de droit public (catégorie B)
Tantôt certains pouvoirs publics, tantôt des pouvoirs publics et des personnes privées s'associent pour former des personnalités juridiques spécifiques.
Si la participation privée est prépondérante, la société constituée sera une personne de droit privé. En revanche, si la prépondérance est publique, la société sera dite de droit public.
Tel est le cas par exemple de la S.A. Belgacom, de Ethias, de la Banque Nationale, de la Société wallonne du logement, de la S.W.D.E.
Les formes juridiques de ces associations sont extrêmement variables : S.A., A.S.B.L., société coopérative. Ces sociétés exercent souvent des activités industrielles et commerciales, tout en restant sous un pouvoir de tutelle du Ministre dont elles dépendent.
La personnalité juridique leur est conférée par la loi.
Parmi les régies personnalisées, les établissements publics et les sociétés de droit public rappelés ci-avant, certaines sont soumises à des règles inscrites dans la loi du 16 mars 1954 relative au contrôle de certains organismes d'intérêts publics.
Les organismes de catégorie B ont une autonomie financière plus accentuée ainsi qu'une tutelle allégée. Les articles 9 et 10 de la loi de 1954 distinguent la tutelle générale, la tutelle spéciale et la tutelle coercitive.
La tutelle générale est un pouvoir de contrôle permanent de la gestion de l'organisme avec la possibilité de faire annuler, moyennant le respect de certaines règles, tout acte administratif qui serait contraire à la loi, aux statuts de l'OIP ou à l'intérêt général. Cette tutelle est exercée par un ou plusieurs commissaires du gouvernement, nommés par le Roi, et qui disposent d'un droit de recours auprès du Ministre compétent.
Lorsque ce recours est exercé, le Ministre dispose d'un délai de 20 jours32 pour :

  • soit confirmer le recours, c'est-à-dire donner raison aux commissaires du gouvernement et annuler la décision contestée;

  • soit ne pas y donner suite et laisser la décision contestée en l'état.


La tutelle spéciale est relative à certains actes particuliers (avis pour certains crédits, autorisation pour le recrutement du personnel, approbation pour l'affectation des réserves etc).
Enfin, la tutelle coercitive, prévue à l'article 23 de la loi de 1954, donne au Roi le pouvoir de se substituer aux organes de gestion lorsque ceux-ci négligent de prendre une décision ou lorsque le Ministre intéressé ne se rallie pas à la décision prise par les organes de gestion.

e. Les services à gestion séparée et les entreprises publiques autonomes
1. Les services à gestion séparée
C'est une loi du 28 juin 1963 qui a modifié et complété les lois sur la comptabilité de l'Etat qui a permis d'établir des services à gestion séparée. Ils sont aujourd'hui réglés par l'article 140 des lois coordonnées sur la comptabilité de l'Etat.
L'idée était de tenir compte de la nature des activités exercées par ces services.
Ce sont essentiellement les établissements scientifiques et culturels de l'Etat qui ont ce statut. Ils ne jouissent pas de la personnalité juridique mais disposent d'une autonomie de gestion, d'un personnel propre et de dotations spécifiques ainsi que de ressources provenant de leurs activités scientifiques et muséologiques33.
Exemples :

. Les archives générales du royaume, la bibliothèque royale de Belgique, l'Institut royal des sciences naturelles, l'Institut royal météorologique de Belgique, le musée royal d'Afrique centrale, le SELOR, etc.

2. Les entreprises publiques autonomes
La loi du 21 mars 1991 a mis en place, dans les secteurs de plus en plus concurrentiels, des entreprises publiques autonomes permettant à l'Etat d'exercer ses activités en concurrence avec le secteur privé, tout en veillant à ce que ces activités soient soumises aux lois du service public.
La loi ne définit pas la notion d'entreprise publique autonome mais fixe un cadre général. La loi exprime un compromis entre la privatisation de l'entreprise et son maintien tel quel dans le secteur public. La loi cherche à réaliser un équilibre entre trois objectifs, a priori peu conciliables :


  • la protection de certaines missions de service public qui ne semblent pas compatibles avec une privatisation;

  • une exigence de rentabilité dans la gestion et la fourniture du service;

  • les exigences du droit européen de la concurrence de libéraliser les secteurs concernés (télécommunication, rails, poste, etc).


Pour l'essentiel, l'autonomie de gestion est encadrée par un contrat de gestion, pluriannuel, précisant les contraintes propres aux missions de service public34 et les droits et obligations des parties ainsi que les interventions de l'Etat.
Pour le surplus, en dehors du contrat de gestion, les entreprises fixent librement les services offerts, les tarifs pratiqués, etc…
La loi du 21 mars 1991 a permis aux entreprises publiques autonomes de se transformer en société anonyme de droit public. Cette forme juridique, exceptionnelle au départ, est devenue la forme juridique majoritaire puisqu'elle a été adoptée successivement par la S.N.C.B., Belgacom, Biac et La Poste.
La transformation en société anonyme de droit public doit être décidée par le conseil d'administration et être approuvée par le Roi, par arrêté libéré en conseil des Ministres.
Il en résulte que les entreprises publiques autonomes ont un régime identique aux sociétés commerciales de droit privé, sauf qu'elles ne peuvent pas faire faillite et que leurs biens bénéficient d'une certaine immunité (exclusion des biens destinés à l'accomplissement des tâches du service public).
Le contrôle de tutelle du Ministre est également limité au seul respect de la loi, à l'exclusion de la tutelle d'opportunité.
Les entreprises publiques autonomes sont Belgacom, la S.N.C.B.-Holding35 et Belgocontrol. Biac n'est plus une entreprise publique autonome après sa vente, en 2005, à des investisseurs australiens. Quant à la Poste, elle a également été privatisée en 2006, mais l'Etat reste actionnaire majoritaire de celle-ci, en partenariat avec un consortium danois.
Il existe également des entreprises publiques autonomes à caractère culturel : tel est le cas de la RTBF pour la Communauté française. Les relations entre la RTBF et la Communauté française sont réglées par un contrat de gestion en échange d'une subvention annuelle et de mise à disposition de fréquences nécessaires pour les activités de télévision et de radio.

f. Les formes juridiques ad hoc
Voir supra le Palais des Beaux-Arts.

3. Les organismes consultatifs
Le législateur a créé, dans les domaines économiques, sociaux, etc… des organismes consultatifs chargés de donner des avis d'initiative, ou sur demande.
On citera, à titre d'exemple, le Conseil central de l'économie, le Conseil supérieur des classes moyennes, le Conseil national du travail, etc…

4. Les autorités administratives indépendantes36
Les autorités administratives indépendantes constituent une "espèce en voie d'apparition" dans le droit positif. Leur présence est cependant loin d'être consacrée en droit positif. Nulle trace dans la Constitution, mention discrète dans certaines normes37.
Si la notion pouvait être comprise en raison de son origine européenne, elle pourrait également s'apprécier en termes d'"autorité administrative", d'une part, et d'autre part en terme d'"indépendance". Ces trois approches sont cependant en elles-mêmes insuffisantes. En effet, au plan européen, les autorités administratives indépendantes sont plutôt considérées comme des autorités de régulation. Or l'équation entre autorité de régulation et autorité administrative indépendante n'est pas toujours vérifiée38.
Par ailleurs, la notion d'"autorité administrative" est en soi insuffisante puisque certaines institutions ont un rôle uniquement consultatif, en sorte qu'on ne peut pareillement parler d'autorité39.
Enfin, l'indépendance n'est pas toujours certaine. Elle devrait exister à deux égards : d'une part vis-à-vis du secteur soumis à régulation; d'autre part à l'égard des organes du pouvoir exécutif. Ici aussi, il existe de nombreuses variantes par rapport à cette vision théorique.
Compte tenu de ces incertitudes, on se ralliera à l'analyse de David De Roy selon laquelle "l'autorité administrative indépendante peut être définie comme suit : il s'agit d'une institution spécialement créée et désignée par le législateur, pour assurer l'exécution d'une législation déterminée, notamment par l'adoption d'actes contraignants et dans des conditions qui lui garantissent, pour la réalisation de cet objet, une indépendance suffisante à l'égard des destinataires de ces actes et des personnes susceptibles d'être affectées par ceux-ci"40.
La véritable autorité administrative indépendante possède les quatre caractéristiques suivantes :

  • l'autorité a une fonction exécutive, ce qui exclut les institutions à vocation exclusivement consultative;

  • l'autorité ainsi que les pouvoirs qui lui sont conférés ont un caractère "spécialisé";

  • l'indépendance est imposée par les nécessités de la fonction à exercer, et non par d'autres considérations;

  • l'autorité administrative indépendante peut avoir une certaine proximité avec le pouvoir législatif ou judiciaire, sans pour autant être considérée comme une autorité administrative au sens de l'article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat41.


Constituent ainsi des autorités administratives indépendantes le Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides (CGRA), le Conseil supérieur d'audiovisuel, la Commission d'agréation des services médicaux du travail, l'IBPT, la CREG, la CBFA, etc.

5. Les ordres professionnels
Les ordres des médecins, des avocats, des architectes etc… constituent des groupements professionnels institués par la loi. Ils associent automatiquement tous ceux qui exercent les professions concernées.
Pour l'essentiel, ces ordres examinent l'admission à l'exercice de la profession, fixent les règles de déontologie et exercent le pouvoir disciplinaire à l'égard de leurs membres.
Les ordres professionnels s'apparentent à des collectivités publiques non territoriales.

6. Le médiateur fédéral
Inspiré des systèmes scandinaves d'OMBUDSMAN, la fonction de médiateur a été instaurée par la loi du 22 mars 1995.
Au plan fédéral, il existe deux médiateurs, l'un francophone, l'autre néerlandophone, nommés par la Chambre des représentants pour un mandat de six ans.
Le médiateur a pour fonction :

  1. d'examiner les réclamations relatives au fonctionnement des autorités administratives fédérales;

  2. de mener, à la demande de la Chambre, toute investigation sur le fonctionnement des services administratifs fédéraux qu'elle désigne;

  3. sur la base des missions précitées, formuler des recommandations et faire un rapport annuel sur le fonctionnement des autorités administratives.


Concrètement parlant, toute personne intéressée peut introduire une réclamation par écrit ou oralement auprès des médiateurs au sujet des actes et du fonctionnement des autorités administratives.
Les médiateurs peuvent refuser de traiter une réclamation lorsque celle-ci est manifestement non fondée, lorsque le plaignant n'a manifestement accompli aucune démarche auprès de l'autorité administrative pour obtenir satisfaction. L'examen de la réclamation est suspendu lorsque les faits font l'objet d'un recours juridictionnel ou d'un recours administratif organisé42.
Pour l'essentiel, le médiateur va essayer de combler le fossé qui s'est installé entre les citoyens et l'administration. D'un côté, s'il y a lieu, il invitera l'administration à modifier une décision, ou à mieux l'expliquer aux citoyens. De l'autre, il tâchera de faire en sorte que l'administré comprenne et admette, s'il y a lieu, la position de l'administration. Enfin, mais la question est délicate, le médiateur invite parfois à remplacer la décision, quoique légale et respectueuse des principes d'une bonne administration, par une décision plus juste et en équité.
L'activité du médiateur n'a donc pas l'efficacité d'une décision de justice mais elle est d'une utilité non réellement discutable. Elle est "plus qu'un conseil, mais moins qu'un ordre"43. A titre d'information, du rapport annuel 2005, il apparaît que 3.606 plaintes ont été adressées aux médiateurs, parmi lesquelles 2.655 ont été déclarées recevables.
Les motifs des plaintes étaient essentiellement le dépassement du délai raisonnable (38 % des cas), le manquement au principe de gestion consciencieuse (20 % des dossiers), le manquement au principe d'information active et passive (18 % des cas) et 10 % de plaintes fondées pour violation des règles de droit. A en croire le rapport, lorsque les plaintes ont été considérées comme fondées, l'administration a, dans plus de 80 % des cas, remédié à la mal-administration constatée. Toutefois, dans près de 20 % des cas, aucune rectification n'a été apportée.
Les secteurs les plus sensibles sont essentiellement ceux relatifs à l'accès au territoire, au séjour, à l'établissement et à l'éloignement des étrangers (37 % des plaintes). Viennent ensuite les plaintes en matière fiscale et en matière sociale.
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