Politique culturelle : le succès d’une catégorie floue





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Politique culturelle : le succès d’une catégorie floue

Contribution à une analyse des catégories d’intervention publique

En janvier 1996, le ministre de la Culture français, Philippe Douste-Blazy, propose à Jacques Rigaud, directeur de cabinet de l’un de ses prédecesseurs —Jacques Duhamel, ministre des Affaires culturelles de 1971 à 1973— de présider une commission consacrée à la «refondation de la politique culturelle de l’Etat». Le temps n’est en effet plus aux appels à la constitution d’une forme nouvelle encore à inventer —«pour une politique culturelle»1— mais désormais au retour sur les «fondements» d’un «modèle» (ce sont les mots du ministre) établi depuis les débuts de la Ve République : «pour une refondation de la politique culturelle»2.
Re-fonder : le terme employé dit à lui seul que la politique culturelle est désormais ancrée dans une «tradition» d’intervention publique. Et de fait, la politique culturelle a, en France, accédé au rang de réalité socialement attestée. Qu’un sondage d’opinion à ce sujet puisse être administré, et ne recueille qu’une très faible proportion de non-réponse en constitue, à sa manière et entre mille autres possibles, un indice3. Mais la constitution de la commission dite de «refondation» révèle également autre chose. Elle témoigne aussi de ce qui, à l’analyse, apparaît comme une constante de l’intervention publique en matière culturelle : une incertitude persistante quant à son «fondement», ses objectifs, voire son objet même4. La «commission Rigaud» de 1996 pourrait bien ainsi être la dernière manifestation en date de la double face de la politique culturelle en France : d’un côté, cette politique est effectivement objectivée dans des institutions, des rôles sociaux, des discours ; de l’autre sa définition est un perpétuel recommencement.
Cette double face incite à l’analyse. Près de quarante ans après l’objectivation institutionnelle de cette politique dans un ministère des Affaires culturelles, l’interprétation anthropomorphique d’une indétermination liée à la «jeunesse» ne saurait suffire. Pas plus d’ailleurs que ne saurait suffire une interprétation lexicographique qui, en rabattant le problème de l’institutionnalisation des politiques de la culture sur la polysémie du mot culture masquerait justement ce qui fait problème, c’est à dire l’usage de ce mot pour désigner une politique.
Et de fait, définir une politique culturelle c’est, pour les agents qui y sont engagés (hommes politiques, fonctionnaires ou intellectuels d’institution), produire une définition de la culture en lieu et place de ceux qui, artistes et intellectuels, en ont historiquement acquis le monopole.
En ce sens, l’inachèvement de la définition de la politique culturelle n’est il pas pour partie mis en scène ? N’offre-t-il pas un gage de la non ingérence des agents du champ politico-bureaucratique dans les affaires intérieures du champ culturel ? Un hommage que le «vice» (le formalisme bureaucratique) rendrait à la «vertu» (la liberté et l’effervescence créatrice des artistes faisant fi des frontières) ? On pourrait alors faire l’hypothèse que l’indécision de la politique culturelle, la remise périodique de sa définition sur le métier, constituent moins les signes d’une «faiblesse», d’un «manque», que la voie particulière suivie par son institutionnalisation.
Poser la question de l’institutionnalisation, de l’objectivation de la politique culturelle amène nécessairement à un regard historique. Non pas pour faire l’histoire de cette politique, au sens d’un récit des différentes «décisions» qui en déterminent le «contenu» et la supposée «substance»1, mais pour restituer les pratiques par lesquelles un ensemble a priori hétérogène —ou plus exactement dont l’homogénétité n’est pas donnée a priori—d’actes et d’objets ont été subsumés sous le sceau englobant et unifiant d’une «véritable» politique.
On verra en l’occurrence que la formation d’une politique étatique de la culture n’a rien d’évident. D’abord, d’importants obstacles s’y sont longtemps opposés. Ensuite, son émergence doit moins à un développement inéluctable de l’action étatique (la culture comme «achèvement», après l’économie, le social…) ou à un quelconque projet préalable des autorités politiques, qu’à un ensemble de facteurs pour partie contingents qui mêlent conjoncture politique et configuration des rapports entre les champs bureaucratique et culturel.
C’est alors la manière dont cette forme historique se stabilise et les limites avec lesquelles elle se stabilise qui retiendront notre attention. C’est en l’occurrence dans le flou qu’elle trouve sa stabilité. Le regard historique est alors de nouveau utile, cette fois pour restituer les enjeux qui sous-tendent l’institutionnalisation de la politique culturelle et qu’elle révèle en retour. On verra en effet que c’est dans les conditions particulières d’émergence de la politique culturelle, c’est à dire dans ce qui se joue à travers l’intervention inédite des agents de l’Etat dans la définition de la culture, qu’il faut chercher les raisons de cette forme particulière d’institutionnalisation qu’est l’institutionnalisation par le flou.
A partir du cas de la politique culturelle, c’est plus généralement sur les formes politiques de classification qui produisent et que produisent les politiques publiques que l’on souhaite réfléchir. On voudrait ainsi, au delà de l’objet empirique étudié, proposer quelques pistes pour une analyse de la construction des catégories d’intervention publique, destinée à éclairer les deux questions liées l’une à l’autre de la définition des politiques publiques et de l’articulation des pratiques et des représentations dans la production de ces politiques.


I. D’une genèse improbable à une institutionnalisation incertaine1

On peut faire à propos des politiques culturelles un double constat analogue à celui qu’établit Luc Boltanski à propos des cadres2. D’un côté, agents sociaux et observateurs témoignent d’une difficulté commune à établir les frontières précises de ce qui se donne comme un agrégat composite, aux limites incertaines. D’un autre côté, ces catégories floues existent bien, puisque des agents sociaux y accordent leur croyance et s’en réclament, que des institutions concourrent à leur objectivation.
Si l’on écarte à la fois la tentation d’ajouter une définition aux multiples définitions en concurrence, et donc de trancher dans les conflits dont il s’agit de rendre compte, et celle d’une position de surplomb, décrétant que les politiques culturelles —ou les cadres— n’existent pas, il reste à restituer la construction sociale et historique de ces catégories, et à chercher les raisons de l’incertitude qui les caractérise.

Histoire d’un échec prolongé
Faire l’histoire de la formation de la culture comme catégorie d’intervention publique, autrement dit l’histoire de l’institutionnalisation des politiques culturelles comme domaine et fonction légitimes de l’Etat, c’est d’abord faire l’histoire d’un échec, et, pourrait-on dire, d’une impossibilité. En la matière, les processus obsevables dans la première moitié de la IIIe République1 se rejouent dans une large mesure jusqu’à la création du ministère des Affaires culturelles.
S’il est un fait que les pouvoirs publics interviennent de longue date dans le domaine artistique2, tout ce qui fait exister socialement une politique fait défaut, jusqu’à une période récente. Tout au long des IIIe et IVe Républiques, l’appareil étatique, sous la forme d’une administration des Beaux-Arts, reste faiblement structurée, sous l’autorité partielle d’un sous-secrétaire d’Etat. Les quelques tentatives d’unification sous l’égide d’un ministère unique se soldent par des échecs. L’existence d’un ministère des Arts, confié à Antonin Proust, est pour le moins éphémère : deux mois et demi, entre novembre 1881 et janvier 1882, sous le ministère Gambetta. Celle du ministère de la Jeunesse, des Arts et des Lettres, que dirige Pierre Bourdan au sein du gouvernement Ramadier, est à peine plus longue : dix mois, de janvier à octobre 19473.
Si les constructions institutionnelles sont instables, les positions des agents de l’Etat chargés des questions culturelles, fonctionnaires ou responsables politiques, ne le sont pas moins. L’échec de la constitution d’un corps d’inspection, tout au long de la IIIe République, témoigne de l’installation précaire de l’administration des Beaux-Arts dans le champ bureaucratique. Cette instabilité s'incarne également dans les positions ambiguës de ceux qui leur donnent corps, en particulier le Directeur des Beaux-Arts. Une faible codification juridique, l’hétérogénéité des profils de ses titulaires, une position précaire soumise aux feux croisés des critiques provenant des parlementaires comme du champ artistique… telles sont quelques unes des caractéristiques de ce poste, créé en 1870, supprimé en 1905, puis rétabli en 1919.
Loin de bénéficier d’une reconduction tacite et routinière, les crédits affectés aux Beaux-Arts sont régulièrement remis en cause. C’est même plutôt cette remise en cause qui est routinière : la dénonciation du «luxe inutile» que représente le budget des Beaux-Arts constitue de fait une figure imposée du discours parlementaire tout au long de la IIIe République. Plus rares sont les parlementaires qui investissent le terrain peu sûr de la défense de l’intervention publique. Et les discours de justification des députés, fonctionnaires ou ministres, ne viennent guère stabiliser un «corps de doctrine» qui établirait l’intervention publique dans ses principes. Il y a plus encore que l’absence d’une théorie du service public dans le domaine artistique : une doctrine juridique, construite à propos des théâtres, codifie au contraire la dénégation de cette qualification1.
Cette absence d’institutionnalisation n’est pas réductible à la dénonciation du manque de volonté des responsables politiques. Elle trouve plutôt ses raisons dans les rapports entre les champs artistique et étatique tels qu’ils s’inaugurent, en France, à partir de la fin du XIXe siècle. Ceux là mêmes qui pourraient être les «bénéficiaires» de l’intervention publique n’ont de cesse de la dénoncer par avance. Même s’il faut évidemment apporter quelques nuances selon les positions occupées, les agents du champ artistique présentent un front relativement uni pour dénoncer toute forme d’ingérence. Et ce qui est vrai de l’opposition à l’argent2 l’est également de l’opposition à l’Etat : le travail d’autonomisation du champ artistique conduit à imposer la représentation de l’art et de l’Etat comme deux choses par nature contraires l’une à l’autre.
La dénonciation de l’incompétence artistique des agents de l’Etat produit et est alimentée en retour par la faiblesse effective des investissements consentis, tout comme la stigmatisation de l’absurdité d’une administration des Beaux-Arts entretient en même temps qu’elle est entretenue par les incertitudes de l’organisation bureaucratique.
L’intervention publique dans le domaine artistique est ainsi prise dans les concurrences entre les champs artistique et étatique. Ces concurrences ne se limitent évidemment pas à la question de l’action artistique de l’Etat. Plus généralement, les problèmes culturels sont construits contre l’Etat par les artistes et les intellectuels, dans les concurrences qui les opposent aux agents de l’Etat pour la représentation de l’universel3.

Le «grand retournement» et l’institutionnalisation par le flou
L’émergence des politiques de la culture au début des années 1960, autrement dit l’intervention inédite des pouvoirs publics dans la définition de la culture et dans la problématisation des questions culturelles, marque donc un important changement. Les problèmes culturels, historiquement construits contre l’Etat, deviennent des problèmes d’Etat : c’est, pour reprendre la formule de Karl Polanyi, un grand retournement1.
L’objectivaton institutionnelle de la politique culturelle sous la forme de la création d’un ministère des Affaires culturelles en 1959 est pour autant bien loin d’avoir été planifiée. Tout indique en effet le caractère relativement fortuit d'une création qui s'inscrit dans la conjoncture particulière de l'installation du pouvoir gaulliste. Les propriétés du premier titulaire du poste de ministre des Affaires culturelles, André Malraux, et notamment sa position d’écrivain célèbre, permettent de couper court aux accusations d’incompétence dont font systématiquement l’objet les agents du champ politique intervenant sur les questions culturelles. Agent parmi les plus importants du champ littéraire de l’époque, André Malraux est également connu pour son engagement politique (guerre d’Espagne, Résistance, R.P.F.) ; il présente dès lors une identité conforme aux règles du champ culturel : celle d’écrivain politiquement engagé. Mais les propriétés d’André Malraux –ses liens avec le chef de l’Etat, son crédit symbolique– expliquent plus que sa nomination au poste de ministre des Affaires culturelles : elles ont partie liée avec la création même d’un tel poste.
Les sources disponibles indiquent en effet que, plus que le ministère n'est confié à André Malraux, c'est autour d'André Malraux que s'agrègent des services pour former un ministère. Solution «bricolée» à l’initiative de Georges Pompidou alors directeur de cabinet de Charles de Gaulle en juillet 1958, pour permettre à André Malraux de rester au gouvernement quand le le ministère de l'Information qu’il détient est confié à Jacques Soustelle2, ou demande de Charles de Gaulle à Michel Debré lors de la formation du premier gouvernement de la Ve République en janvier 19593, le ministère des Affaires culturelles est semble-t-il avant tout un ministère pour André Malraux. Cette création, si l'on peut dire ad hominem, ne découlerait donc en rien, si l’on en croit les différents témoignages, d'un projet préétabli visant à instituer un département spécifique au domaine culturel4. La longue période —une année complète— qui s’écoule entre l'abandon du ministère de l'Information et l'obtention effective de celui des Affaires culturelles, tout comme les activités d'André Malraux à ce moment (ministre sans portefeuille, il traite alors moins les dossiers «culturels» que ceux de la recherche scientifique, de la Jeunesse et des sports, et participe à de nombreux voyages officiels dans la France d’outre-mer et dans les pays d'Afrique et d'Asie1) tendent à confirmer cette interprétation.
Notamment en raison de ce fort attachement à la personne du ministre, cette innovation institutionnelle ne paraît pas, au moment de sa constitution, devoir s'inscrire durablement dans l'organigramme gouvernemental. Il ne suscite dès lors que peu de «vocations» parmi les hauts-fonctionnaires, et est dans un premier temps en partie dirigé par des administrateurs de la France d’outre-mer rendus disponibles par la décolonisation2.
L’administration publique de la culture prend néanmoins progressivement de l’importance dans le champ bureaucratique. André Malraux reste titulaire du poste tout au long de la présidence de Charles de Gaulle, et l’innovation institutionnelle perdure au delà de celui pour lequel elle avait été opérée, au point de s’imposer peu à peu comme irréversible. Une administration culturelle se met en place, et est progressivement envisagée comme débouché souhaitable par d’anciens élèves de l’E.N.A3.
Les agents de l’Etat et les institutions publiques acquièrent une place qui devient centrale dans la construction et le traitement des problèmes culturels. L’Etat intervient dans la consécration des artistes, dans les conditions de la pratique culturelle ou encore au niveau de la formation des «professions culturelles».
Pour autant, la mise en forme des politiques culturelles ne se résume en rien à l’invention d’une simple catégorie administrative. Chaque étape de l’institutionnalisation de ces politiques est l’occasion de réactiver d’importants enjeux et débats : la place de la culture dans la société, le rôle de l’Etat, l’avenir de la civilisation. Les politiques culturelles, et plus généralement la question de la culture et de l’Etat sont ainsi l’occasion de débats généraux qui en rendent les contours insaisissables.
Quand, au début des années 60, des commissions culturelles sont chargées au sein du Plan d’établir les normes, les principes et les objectifs d’un programme culturel public, l’étendue des débats est quasiment sans limites. Ils portent, précisément, notamment sur la question des limites du domaine couvert par la planification culturelle, et conduisent au refus de les tracer de manière précise, c’est à dire inévitablement exclusive et normative. Dans le même temps, des artistes, des militants culturels, exclus ou en tout cas très peu représentés dans ces commissions, dénoncent la mainmise technocratique sur la culture et contribuent encore à faire de la définition de ce qu’est une politique culturelle, de son objet, l’enjeu d’un débat très large1.
La «seconde institutionnalisation» des politiques culturelles, dans les années 1980, suscite également des prises de position de portée très générale, qui contribuent à faire de ces politiques l’un des lieux de la mise en scène —d’annonciation ou de dénonciation— du «projet de société» porté par le nouveau gouvernement. Outre le fameux passage «de l’ombre à la lumière» proclamé par Jack Lang en 1981, on se souvient de l’avènement annoncé d’une «démocratie culturelle» organisant la reconnaissance de la diversité, ou encore de la désignation d’une voie «culturelle» de retour au plein emploi. Du côté des dénonciations, les montées en généralité ne manquent pas, de la part notamment d’intellectuels médiatiques qui se saisissent des politiques culturelles pour mettre en garde contre les dangers que le «pouvoir socialiste» fait courrir à la «civilisation» et proposer une vision alternative du monde social2.
N’est-ce pas, alors, le retournement que marque l’émergence de la culture comme catégorie d’intervention publique qui permet de comprendre les raisons pour lesquelles cette catégorie semble vouée au flou ? On peut en effet faire l’hypothèse que le retournement qui fait de l’Etat un lieu de définition de la culture entrave paradoxalement la codification étatique de la culture.
L’émergence de l’Etat comme lieu de définition de la culture remet en jeu le monopole qu’en avaient conquis les artistes et les intellectuels. Partant, l’apparition même de la culture comme catégorie d’Etat réactive les luttes pour la définition de la culture. Et ces luttes sont d’autant plus vives et de portée d’autant plus générale qu’elles mettent aux prises des agents dont la position se fonde sur la représentation de l’universel. Ce n’est plus seulement le cas des artistes et des intellectuels, mais également celui des agents de l’Etat, qui produisent par le biais des discours sur le service public et l’intérêt général, des représentations de l’universel ajustées à la position qu’ils occupent.
Ces nouvelles luttes pour la définition de la culture conduisent tout d’abord à ce que les politiques culturelles constituent un lieu particulièrement propice à la généralisation, tant du côté des promoteurs que du côté de ceux qui s’y opposent : on l’a indiqué rapidement à propos du début des années 1960, et des controverses plus récentes entre agents du minisère et intellectuels médiatiques à propos de la définition de la culture.
La réactivation de ces luttes conduit ensuite à ce que la définition étatique de la culture ne puisse se construire que sur un mode dénié et euphémique. Dès lors qu’est reconnue l’autonomie du champ culturel, il faut en effet masquer ce qui peut apparaître comme une «ingérence». Et c’est là sans doute une des raisons de l’imprécision des politiques culturelles. Ces dernières reposent nécessairement sur une définition de la culture suffisamment vague et ouverte pour ne pas paraître contraignante ou trop exclusive.
Du fait des conditions d’émergence des politiques culturelles, et malgré l’institutionnalisation et la professionnalisation dont elles font l’objet, leur définition reste forcément euphémisée et objet de controverses. C’est la raison pour laquelle la culture comme catégorie d’intervention publique est en quelque sorte contrainte au flou.

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