Colloque sfer "La multifonctionnalité de l'activité agricole et sa reconnaissance par les politiques publiques"





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république française

Département d’Economie et Sociologie Rurales

Unité de Grenoble

LES AMBIGUÏTES DE LA MULTIFONCTIONNALITE DE L’AGRICULTURE


Colloque SFER : “La multifonctionnalité de l’activité agricole et sa reconnaissance par les politiques publiques”
21-22 mars 2002

Daniel PERRAUD


Document de travail 2002-02


Mars 2002

Colloque SFER "La multifonctionnalité de l'activité agricole et sa reconnaissance par les politiques publiques"

21-22 mars 2002. Paris


LES AMBIGUÏTES DE LA MULTIFONCTIONNALITE DE L'AGRICULTURE

Daniel Perraud1


La rapide progression de la multifonctionnalité de l'agriculture (MFA) comme thème de recherches en sciences sociales s'explique de plusieurs façons : l'usage politique explicite de la notion comme soubassement de la Loi d'Orientation Agricole française, l'éventail de mesures qui en résultent, l'émergence, en parallèle, de cette notion dans le débat international, son caractère totalisant permettant aux recherches d'articuler plusieurs thématiques (institutions, financements, structures de production, environnement, développement rural,…), et enfin l'abondance corrélative des événements scientifiques liés aux problématiques de la MFA. En fait, l'intérêt de la notion est i) qu'elle permet de qualifier l'agriculture selon une perspective scientifique choisie et exclusive (l'agriculture est, ou n'est pas multifonctionnelle), et dans une approche englobante assurant, mais aussi impliquant, la synthèse d'un ensemble de phénomènes, ii) que cette démarche relève aussi d'une approche instrumentale et active : la MFA a pris place dans l'argumentaire politique (préambule de la Loi d'orientation) avant d'être un objet de recherche très largement répandu. Au total, la reconnaissance et le soutien de la MFA constituent une doctrine2, c'est-à-dire l'association d'une interprétation de la réalité et des principes d'action politique qui en découlent.
Certes, un cadre doctrinal, et les références qui s'y rattachent, modèlent généralement l'orientation des décisions politiques, mais l'étroitesse des liens entre connaissance et politique est particulièrement nette dans le cas de la MFA : les interactions logiques et chronologiques sont multiples, entre une production de connaissances socialement utiles, puisque incarnées dans des innovations politiques, et une politique légitime, puisque sanctionnée par des connaissances nouvelles. Le revers de la médaille est que l'interaction des deux champs renforce aussi l'incertitude même sur le contenu de la notion, les démarches selon lesquelles on l'analyse, et sa mise en œuvre politique : d'une part, à cause de son caractère synthétique, la MFA peut se voir définie de façon très variable par des approches strictement disciplinaires ; d'autre part, les politiques de soutien à la MFA peuvent être rejetées ou varier considérablement selon les contextes structurels, sociaux, institutionnels des Etats et des régions. Si l'on en reste au cadre de l'U.E., globalement identifiée parmi les "amis de la MFA", on observe que le contenu de la notion et son usage politique sont variables et incertains, et que cette incertitude est porteuse de conflits, explicites ou non, y compris dans des pays globalement ouverts à l'usage scientifique et politique de la notion de MFA. L'objet de cette communication est d'analyser quelques-unes de ces incertitudes et de fournir ainsi des pistes de recherche permettant d'éclairer le statut exact de la MFA entre les deux interprétations extrêmes dont elle peut relever : un nouveau paradigme de développement ou une légitimation temporaire d'intérêts sociaux ou nationaux.


1. La MFA comme élément d'un processus historique

Si la MFA elle-même ne constitue pas une nouveauté factuelle (l'agriculture peut être, ou non, conçue comme multifonctionnelle), le terme lui-même, et son usage dans le discours politique, représentent des innovations, et relèvent donc d'une analyse historique. En l'occurrence, la reconnaissance et le soutien de la MFA s'inscrivent à un moment donné d'une série de réformes de la politique agricole commune (PAC) et, corrélativement, de certaines politiques nationales. La cohérence de ce processus, l’ampleur de la transformation qu'il induit des formes de régulation publique, et sa diffusion à la fois dans les institutions et dans les structures de production traduisent l'existence d'un phénomène de transition des politiques publiques appliquées à l'agriculture. La place particulière que tient la MFA dans ce processus, le moment auquel elle s'y inscrit, peuvent aider à éclairer son statut propre, d'abord parce que la notion s'inscrit dans une suite d'actions partielles qu'elle rassemble et généralise sous une formulation synthétique ; ensuite parce qu'elle correspond à une étape ambiguë et conflictuelle du processus de réforme.

Environnement, développement rural : l'édification de nouvelles normes
L'apparition de la notion de MAF et son inscription comme cadre global de politique agricole repose sur la construction, au cours des premières phases de la transition, de domaines d'intervention nouveaux de la PAC, notamment dans les domaines de l'agri-environnement et du développement rural. Cela ne signifie évidemment pas que la transition ait été programmée, et qu'elle se borne à remplir progressivement des fonctions pré-établies. Au contraire, bon nombre des transformations constatées ont été mises en place pour des raisons et avec des objectifs ambigus. Elles ont fait l'objet de décisions politiques initialement plus complexes que la simple volonté de voir remplie une fonction essentielle, et ont été parfois envisagées comme des volets tactiquement intéressants, mais relativement secondaires, de l'action publique ; pourtant, leur diffusion dans les institutions et dans les structures de production les a progressivement ancrées dans l'organisation productive et dans les références des acteurs.
C'est ainsi, me semble-t-il, qu'on peut analyser la mise en place des mesures agri-environnementales (MAE). Elles sont apparues en 1985 ("article 19"), sous la forme d'actions ponctuelles étroitement localisées. Leur élargissement, en 1992, en une mesure d'accompagnement de la réforme traduisait plusieurs motifs politiques : i) la pression réelle née des pollutions agricoles et la demande sociétale d'y remédier ; ii) la conformité de ce type d'action avec l'ensemble des mesures de restriction de l'offre ; iii) enfin, et peut-être surtout, le souci d'ajouter une nouvelle forme de soutien, facile à justifier, favorisant l'acceptation de la réforme par les agriculteurs. Par ailleurs, le caractère relativement imprécis de ce qui n'était qu'une mesure "d'accompagnement" favorisait la mise en place d'applications nationales ou régionales très diversifiées. Dans ces conditions, la généralisation des MAE s'est faite sous des formes variables, plus ou moins directement reliées à l'ambition "environnementaliste" de l'action : application très large sous forme de "prime à l'herbe", comme en France ; mise en place d'un véritable système de soutien diversifié et coûteux de la majorité des exploitations dans les régions du sud de l'Allemagne ; affirmation du caractère peu polluant, voire "biologique", de systèmes de production dans des zones à faible potentiel ; soutiens sous-sectoriels déguisés (noisetiers catalans, cultures en pente du Bade-Wurtemberg,...), etc.
Au total, la généralisation des MAE a tenu principalement à un effet d'aubaine autorisé par la diversité des applications possibles, qui permettent d'osciller entre de véritables politiques environnementalistes proches de l'éco-conditionnalité (Bavière, Bade-Wurtemberg) et des mesures de soutien ciblées par zones et/ou par produits. Mais, par sa diffusion même, par la fonction de référence qu'elle a acquise dans tous le discours de politique agricole, la préoccupation environnementale s'est à la fois élargie et consolidée : des observations au niveau régional (PERRAUD et MECHINEAU-GUICHARD) montrent que les MAE étaient très rares jusqu'au milieu des années 1990, mais qu'elles se répandent peu à peu, y compris dans des régions ou des Etats membres qui ignoraient totalement ce type d'objectif. Dès lors, la préoccupation environnementale, même si elle ne devient pas partout dominante et si elle se heurte à des contradictions dans l'appareil productif, se transforme en norme, d'abord dans les institutions qui diffusent le discours de la politique agricole (Etats, mais aussi régions et OPA), ensuite dans les exploitations dont une partie bénéficie financièrement de l'action. Au total, au-delà de sa fonction première d'accompagnement de la réforme, l'environnement est l'une des normes qui sont créées dans le processus de transition et qui devient un verrou, c'est-à-dire un des attendus nécessaires dans la définition des politiques agricoles.
Le rôle des institutions est encore plus net dans l'apparition du développement rural comme second pilier de l'Agenda 2000. En l'occurrence, on peut observer, tout au long des années 1990, dans plusieurs Etats membres ou régions, l'annexion ou des tentatives d'annexion du développement rural par les administrations chargées de l'agriculture, à la fois comme témoignage du poids institutionnel et politique des administrations agricoles et comme légitimation supplémentaire des politiques agricoles et des soutiens qui les accompagnent. Au niveau communautaire, l'insertion du développement rural dans les Fonds structurels en faisait un enjeu entre services de la Commission. De ce point de vue, la Conférence de Cork semble avoir marqué un tournant, qui a pris forme dans la mise en place du développement rural comme chapitre du FEOGA rassemblant la majorité des mesures agricoles non liées au marché ni aux paiements compensatoires : les PDR deviennent une nouvelle articulation nationale et/ou régionale d'une partie des politiques agricoles. Au niveau communautaire, le rattachement du développement rural à l'agriculture a donc joué un rôle important dans la transformation du dispositif politique, mais un débat identique existait dans la plupart des Etats membres, reflétant un enjeu professionnel et structurel : conquérir des terrains nouveaux favorisant le soutien et la reproduction des exploitations. La transformation institutionnelle ouvre ainsi un champ nouveau aux politiques agricoles et permet de mettre en place un nouveau système de normes productives et de formes de soutien dans les Etats et les régions. Mais il faut remarquer que ce renouvellement de l'appareil de soutien ne fait, pour l'essentiel, que rassembler des mesures qui relevaient déjà de la PAC et que, derrière la terminologie du développement rural, l'essentiel des financements qui en sont issus sont destinés aux exploitations agricoles.
Cette évolution entamée par les MAE, poursuivie par le développement rural, prend un tour global avec la reconnaissance de la MFA comme principe de politique agricole. L'utilisation de la MFA représente une synthèse et un élargissement des évolutions précédentes. La façon dont s'effectue cette construction englobante est particulièrement visible dans le cas français où la politique issue de la Loi d'orientation inclut l'environnement et le développement rural, ce qui rend difficile et complexe l'articulation institutionnelle (administrative et financière) d'un PDR national, des CTE départementaux et des autres actions de développement rural relevant de l'Objectif 2. Dès lors, l'hypothèse est plausible que l'usage politique de la notion de multifonctionnalité suive le chemin tracé par certaines de ses parties constituantes, environnement et développement rural, c'est-à-dire que, de référentiel imprécis, variable, ambigu, elle se transforme en un principe majeur de l'argumentaire des politiques agricoles, une norme qui verrouille les dispositifs d'intervention et qui rende difficile et contestable le maintien des formes classiques de la politique agricole axée sur les marchés, les prix et les revenus liés à l'activité productive.

La MFA, point d'ancrage des conflits sur la politique agricole
Dès lors, la reconnaissance de la MFA peut représenter une rupture dans le processus de transformation de la régulation publique de l'agriculture engagé au début des années 1990, parce qu'elle fait passer d'un dispositif de normes consensuelles, au moins dans le discours, mais partielles (environnement, développement rural, mais aussi sécurité et qualité alimentaires,…) à un dispositif d'ensemble qui conduit à remodeler la nature même des politiques agricoles. En effet, si l'agriculture est reconnue comme un ensemble d'unités de production par nature multifonctionnelles, c'est l'ensemble de leurs activités qui entre en jeu, et notamment leur activité productive première : la production de biens agricoles. Celle-ci s'insère alors dans un ensemble plus vaste et dont les formes dépendent d'autres fonctions qui ne sont plus seulement complémentaires ou annexes, mais pleinement constitutives de l'agriculture. En d'autres termes, la reconnaissance de la MFA peut se faire de deux façons. Soit elle n'est qu'un élargissement des démarches destinées à reconnaître, valoriser ou garantir des externalités périphériques de la production agricole : dans ces conditions, la MFA peut avoir un intérêt analytique et une signification politique, mais aux marges, en dehors de l'activité productive principale. Soit elle est au centre de la définition même de l'agriculture, et c'est alors l'ensemble du développement structurel et de la politique agricole qui est en jeu : une agriculture dont la multifonctionnalité est reconnue et politiquement soutenue n'est pas seulement soumise à un nombre fini de contraintes techniques nouvelles, et bénéficiaire de nouvelles formes de valorisation, mais elle va produire autrement, autre chose, avec un système renouvelé de normes, de marchés, de financement, de reproduction. Dès lors, une évolution relativement consensuelle autour de la prise en compte d'externalités précises cède la place à un débat antagoniste, d'abord sur la réalité de la MFA, ensuite sur les conséquences de sa mise en oeuvre politique.
En premier lieu, l'enjeu du débat est la configuration du système de soutien public à l'agriculture. En effet, nous l'avons vu, dans le contexte complexe des mesures inscrivant l'environnement et le développement rural dans la politique agricole, les contraintes liées à ces mesures étaient principalement des justificatifs de formes de financement nouvelles ou renouvelées. Dans cette mesure, l'extension de l'appareil d'intervention publique venait se juxtaposer aux formes centrales de la politique agricole sectorielle, soutiens de marchés et paiements compensatoires, qui s'en trouvaient complètées et renforcées. Les MAE étaient une mesure positive d'accompagnement, se traduisant par des appuis financiers nouveaux ; la dénomination "développement rural" confortait et légitimait un ensemble de soutiens sans faire pour autant dériver sensiblement le financement du secteur vers des destinataires ruraux non-agriculteurs. En revanche, l'émergence de la notion de MFA peut se traduire par une définition nouvelle de la politique agricole, débouchant sur une intégration de la politique agricole classique, celle de la production et des marchés, et des politiques liées aux externalités. La conséquence en est, de fait, une substitution possible, et amorcée, d'un système de soutien à l'autre : les Accords de Berlin se traduisent par une régression de la compensation par les paiements directs, qui n'est plus intégrale et devient un instrument d'action budgétaire ; et par l'ouverture d'une modulation possible de ces paiements ; un des enjeux de la révision à mi-parcours est de rendre cette modulation obligatoire et de transférer ainsi des aides publiques d'un axe d'intervention, les paiements directs, vers l'autre, le développement rural au sens que lui donne le Règlement 1257/99. Tout ceci peut s'interprèter comme la sanction, à travers les flux de financement, d'un statut renouvelé de l'agriculture, dans lequel la production agricole n'est qu'une fonction et la politique agricole une approche globale et évolutive de l'ensemble des fonctions. Une telle évolution est, par nature, porteuse de conflits d'intérêts directement liés aux changements des formes du soutien, de ses critères et de ses destinataires.
Plus au fond, les conflits surgissent aussi des perspectives qu'ouvre la terminologie politique liée à la MFA. En effet, cette dénomination particulière, en élargissant le statut du secteur au-delà de sa fonction de production, en soulignant ses fonctions territoriales, environnementales, hédonistes, etc., renouvelle l'argument traditionnel de la spécificité de l'agriculture et, corrélativement, de la nécessité d'une intervention publique particulière et financièrement coûteuse. De façon générale, les formes spécifiques de régulation et de financement de la production et des marchés agricoles font partie, depuis longtemps, de l'enfer des aberrations auxquelles conduit, pour l'économie standard, l'interaction du lobbyisme et de l'intervention de l'Etat. Le mouvement de libéralisation des échanges, le développement de la compétitivité comme objectif central des politiques agricoles pouvaient conduire à une normalisation progressive du secteur et à la perspective d'une régulation orthodoxe par le marché et la concurrence. Mais la MFA vient s'ajouter aux arguments antérieurs, qui étaient, par exemple, le soutien de l'agriculture familiale ou la nature particulière des marchés agricoles, pour, en renouvelant profondément le statut du secteur, justifier une nouvelle fois la nécessité de sa régulation publique. Ici, le conflit doctrinal est particulièrement fort puisqu'il porte à la fois sur la façon d'interprèter la réalité et sur des enjeux corrélatifs tenant aux perspectives de développement, au rôle de l'Etat dans la régulation, au coût et aux critères de son intervention.
Au total, les questions que pose l'usage politique de la notion de MFA tiennent donc d'abord à la position particulière de cette notion dans le processus de transition de la régulation publique du secteur, soit qu'elle vienne seulement rassembler dans une terminologie unique le traitement public d'externalités particulières, soit qu'elle signifie une transformation du statut de l'agriculture comme objet d'intervention. La réponse à ces questions passe par l'issue du débat entre des positions d'intérêts et de doctrine opposées, débat qui contribue à rendre incertaine la poursuite du mouvement de réforme.

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