Stratégies barcelonaises : reconfigurer la ville entre projets urbains partiels et urbanisme de grands événements





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Stratégies barcelonaises : reconfigurer la ville entre projets urbains partiels et urbanisme de grands événements.


François Mancebo
francois.mancebo@paris4.sorbonne.fr

tél. 06.12.53.74.46
Introduction.

Barcelone est capitale de Catalogne, une région espagnole bénéficiant d'un très large statut d'autonomie. Aujourd'hui métropole européenne, avec une agglomération de près de trois millions d'habitants, elle possède une structure urbaine caractéristique. La vieille ville —la Ciutat Vella— délimitée par une ceinture de boulevards dans le tracé des anciennes murailles, est à proximité du port. Elle est traversée par l'artère la plus connue de la ville —les Ramblas— promenade ombragée rectiligne qui s'étire du port à la place de Catalogne. Cette place constitue le cœur de la ville actuelle. La nouvelle ville s'est agrandie au nord et sur les collines à l'ouest à partir du milieu du 19e siècle, avec le plan de Ildefonso Cerdá qui prévoyait un "élargissement" —terme catalan consacré— selon un plan rigoureux de géométrie en totale rupture avec les schémas en vigueur alors : rues se croisant à angles droits coupés pour améliorer la vision et îlots fermés conçus comme des espaces devant garantir les diverses activités de la vie collective. Le nouvel espace ainsi créé, contiguë au nord-est de la Ciutat Vella, se nomme l'Eixample. Depuis, tous les accroissements successifs de la ville ont, plus ou moins, imité ce modèle initial, engendrant une distribution générale d'avenues parallèles et perpendiculaires à la mer en dehors de la Ciutat Vella, qui donne à Barcelone la physionomie d'une ville du Nouveau Monde. L'axe de l'avenue Diagonale, large de plus de 50 mètres, traverse en oblique et sur plus de 10 km ce tracé en damier.

Si Barcelone est, depuis plus d'un siècle, une référence en matière d'architecture et de design urbain, elle le doit pour une bonne part à l'impulsion initiale du plan Cerdá. En effet, dès sa création, l'Eixample est investi par les modernistes, dans le sillage de Gaudí et de Puig i Cadafalch. Cet attachement pour la création urbaine se prolonge jusqu'à aujourd'hui avec Bohigas, Miralles, Bofill ou Moneo. Cela contribue à créer une richesse architecturale, qui est perçue comme un patrimoine essentiel par ses habitants. Celle-ci devient moteur et témoin des transformations économiques, technologiques et culturelles de la ville. En fait, depuis le Plan Cerdá de 1860, l'urbanisme barcelonais se développe par à coups en prenant appui sur de grands évènements : Expositions Universelles de 1888 et 1929, et beaucoup plus récemment Jeux Olympiques de 1992.

Cette approche s'est toujours heurtée aux lois et règlements d'urbanisme espagnols, que les responsables barcelonais ont appris à contourner avec d'autant plus de vigueur qu'ils démarquaient ainsi la Catalogne du régime général du reste l'Espagne et se distinguaient de Madrid la grande rivale. Ces vingt dernières années ne font pas exception à la règle : le profond remaniement de la ville dans le sillage des Jeux Olympiques n'a été possible qu'en profitant de la confusion due à la nécessaire remise en cause des outils d'urbanisme après le franquisme.

1. Une situation inédite : les outils d'urbanisme entre les mains des autonomies.


Jusqu'à la deuxième moitié des années soixante-dix, l'urbanisme et l'aménagement de l'espace, en Espagne étaient encadrés par une loi de 1956, qui tentait de répondre à la forte pression urbaine due à l'arrivée massive de populations rurales vers les villes. D'esprit très centralisé, elle imposait un Plan Général d'Aménagement à toutes les villes de plus de 50 000 habitants. Mais, par manque de moyens, seules 600 communes sur plus de 8 000 concernées parvinrent à élaborer ce document. La plupart des opérations d'urbanisation ont donc été réalisées de manière "sauvage" avec des dispositifs de promotion privée dont les exécutants étaient choisis arbitrairement par les autorités locales ou nationales —sans concours ni critères précis— ce qui a généré un peu partout des quartiers dépourvus des infrastructures et des équipements de base nécessaires.

Cette situation a pris fin avec la disparition du régime franquiste. Dans les années de transition, l'arrêt de la destruction du patrimoine des centres-villes, des expropriations abusives ainsi que la demande d'équipements et d'espaces publics devinrent des revendications pressantes parmi la population. La Loi du Sol, pierre angulaire du droit de l'urbanisme espagnol, est alors remaniée en profondeur en 1976, puis en 1993 et en 1998. Elle constitue le cadre législatif dans lequel s'inscrivent désormais les projets d'aménagement. Elle tourne le dos aux conceptions urbaines des années 60-70, imposées par l'Etat, qui privilégiaient une croissance de la ville sans forme précise, avec un urbanisme de tours et de barres dans laquelle les plans d'urbanisme n'étaient que des outils prospectifs fixant un zonage élémentaire à partir de coefficients de croissance prévus pour différentes fonctions : habitat, activités, tertiaire, etc.

La nouvelle Loi du Sol abandonne cette approche fonctionnelle au bénéfice d'une conception de la forme urbaine. Dans le volet consacré à l'aménagement urbain, l'articulation de différents secteurs des villes et leur équipement —systèmes de communications, espaces verts, équipements communautaires— deviennent prioritaires et leur réalisation est programmée sur deux périodes de quatre ans, à partir de 1976, avec des investissements publics et privés. Des mécanismes de programmation, de gestion, de fabrication et de contrôle des opérations d'urbanisme sont introduits, situant finalement les plans des villes espagnoles entre les PLU et les SCOT français. Mais ceux-ci varient énormément entre régions autonomes.

On assiste alors à une prolifération de lois régionales diverses et parfois contradictoires. Devant une telle situation, le gouvernement espagnol impose, en 1990, une nouvelle loi d'urbanisme, contraignante pour les autonomies avec un droit des sols très détaillé et rigide. Les Plans Spéciaux de Protection concernent les secteurs avec un patrimoine historique de grand intérêt et peuvent comporter des mécanismes particuliers de classement et restauration. Les Plans Spéciaux de Réforme Intérieure portent sur les espaces construits qui, tout en conservant leur structure de base, peuvent faire l'objet de mesures de décongestion, création d'équipements, résorption de l'habitat insalubre, résolution de problèmes de circulation ou amélioration des conditions esthétiques. Pour les espaces déjà constitués en dehors de toute régularité, des plans spéciaux sont définis pour leur protection ou leur restructuration. En ce qui concerne les nouvelles opérations deux nouveaux cas de figure sont introduits : les "sols urbanisables programmés" et les "sols urbanisables non-programmés" qui constituent une réserve foncière, objets d'une révision quadriennale.

Mais de nombreuses autonomies, dont la Catalogne, continuent à approuver des lois d'urbanisme allant bien au-delà de ce qui est prévu par la loi de 1990. Elles se référent à l'ancien texte de 1976, non abrogé clairement, pour élaborer une législation originale. Par ailleurs, le Tribunal de Defensa de la Competencia, dont l'objectif général est l'assouplissement des réglementations et l'évaluation des surcoûts liés à celles-ci, émet des conclusions particulièrement critiques sur le fonctionnement des marchés fonciers urbains dans le cadre de la loi de 1990, qui "en organisant la rareté foncière, fait monter les prix des terrains". Dès lors, la Catalogne réagit, officiellement, et saisit au Conseil Constitutionnel espagnol, affirmant que la nouvelle loi porte atteinte à l'autonomie des régions. Un jugement du 20 mars 1997 donne tort à l'Etat espagnol et l'oblige à redéfinir ses compétences respectives et celle des régions en matière d'urbanisme. Une nouvelle loi foncière, est donc promulguée en 1998. Outre la redéfinition des compétences, elle clarifie les classements des terrains, les méthodes d'évaluation et le contenu des plans d'urbanisme, qui relèvent désormais des régions et autonomies. L'Etat n'a plus le droit de légiférer sur les questions d'urbanisme, à l'exception de quelques règles de base relatives à la propriété foncière et à l'expropriation.

En outre, la loi de 1998 oublie la programmation et pose le principe d'une sorte d'interdiction d'interdire, à savoir que tout terrain qui n'est pas déjà urbanisé, ou protégé pour des raisons explicites fortes est urbanisable. En effet, la distinction entre zones d'urbanisation programmée et non-programmée s'était révélée difficile à mettre en œuvre, car une application sans nuances avait introduit d'excessives rigidités et provoqué une flambée des prix fonciers. Aujourd'hui, l'urbanisme en Espagne est donc essentiellement entre les mains des autonomies, de leurs logiques et de leurs priorités.
2. Barcelone, chantre de projets urbains partiels, entre urbanisme de proximité et urbanisme d'image.

Les années quatre-vingt voient une floraison de projets urbains, dans les plus grandes villes espagnoles. Mais aussi, plus rarement, dans les villes moyennes telles Badalona ou Sabadell dans la deuxième couronne barcelonaise. Celles-ci sont transformées en imposant fréquemment la destruction et le remplacement de lourdes infrastructures qui les dénaturaient. Mais ils s'appuient aussi sur les usages anciens, en revalorisant les tracés urbains sous-jacents. La gestion du projet urbain devient une préoccupation majeure. Dans ce contexte, deux écoles se distinguent : l'une privilégie une vision globale basée sur des plans généraux qui fondent toutes les actions, l'autre se méfie des inerties administratives des plans généraux pour la résolution des problèmes concrets et préconise des interventions par projets partiels.

La première famille a comme dénominateur commun la préoccupation d'une définition de la forme urbaine, s'inspirant en ligne directe du courant morphologique italien. La ville est perçue comme un ensemble disloqué, avec des périphéries séparées des centres et des quartiers destructurés par la spéculation récente, que les plans d'urbanisme ont vocation à réparer, à suturer et à compléter par des espaces calibrés. Dès lors, interstices et friches industrielles prennent une grande importance. C'est à partir d'eux que se focalise l'action publique avec une double volonté de requalification et de création d'équipements. Les villes renouent ainsi avec la tradition de préfigurer l'espace : rues, carrefours et autres dispositifs routiers deviennent des protagonistes de l'espace public et non seulement des infrastructures de circulation, places, parcs et jardins constituent des espaces à part entière et non des aires résiduelles de verdure autour des constructions, etc. Ces différents éléments sont conçus pour répondre à plusieurs sollicitations et non suivant une vision par thèmes séparés, chacun selon sa propre logique. Ainsi, la résolution d'un nœud de circulation, concerne à la fois les services chargés des routes, des espaces verts et des équipements, agissant conjointement. Mais, si ces plans partent d'une approche globale, ils ne considèrent pas pour autant que l'espace urbain est un tout homogène où il faut agir de manière indifférenciée. Il ne s'agit nullement de "planification scientifique" de la ville : c'est à partir de cibles stratégiques qu'est menée la transformation et la recomposition des aires environnantes.

L'autre famille de pensée, principalement représentée par Barcelone, refuse une démarche pyramidale partant d'un plan général pour arriver aux actions ponctuelles. Bohigas, ancien délégué au Service d'urbanisme de Barcelone, signale l'inefficacité des plans d'urbanisme pour aborder la fabrication des villes et met aussi l'accent également sur l'incapacité de la gestion totalement publique dans la réalisation des projets urbains, qui suit généralement des modèles d'intervention centralisée. Cette approche privilégie les projets d'urbanisation, les études d'alignements et de gabarits, les règles d'occupation du sol et les volumes, comme seuls instruments pour configurer la ville. Les interventions se caractérisent notamment par une conception respectueuse de l'espace public et de la culture architecturale locale. Dans le cas du Village Olympique de Barcelone, les brefs délais d'exécution ont imposé une méthode particulière de concertation en plusieurs étapes entre les différents acteurs : élaboration d'un avant-projet indicatif précisant les éléments à ne pas modifier (par leur signification ou par leur contribution à créer des espaces publics) et les masses bâties qui peuvent évoluer, puis concertation avec la maîtrise d'ouvrage et les administrations à partir de ce socle, puis subdivision du projet en super-unités à développer par des équipes d'architectes diverses mais avec une coordination unique, puis de nouveau subdivision des super-unités en unités de projet et réalisation des avant-projets par la même équipe de coordination, et enfin approbation officielle et préparation des projets d'exécution. On peut parler, ici, d'une procédure à "rebrousse-plan".

A Barcelone, il s'agit de répondre avant tout aux problèmes et aux besoins immédiats de la collectivité : reconquête de la ville par une multitude d'interventions locales agissant en premier lieu sur les espaces publics. Celles-ci prennent progressivement de l'envergure et les programmes deviennent plus complexes : création d'un anneau périphérique rapide (Ronda de Dalt et Ronda Littoral), réhabilitation de la vieille ville, récupération de l'ensemble du front littoral envahi par de lourdes infrastructures et ouverture de la ville vers la mer, et surtout projet de dix Aires de Nouvelle Centralité (ANC) afin de décongestionner la ville par la création de nouveaux ensembles tertiaires et recomposer des secteurs disloqués en bordure de mer ou en périphérie : quatre d'entre eux ont constitué des sites pour les Jeux Olympiques. D'initiative publique, les ANC doivent constituer la base pour établir des partenariats avec le secteur privé. Si ces programmes ne sont pas intégrés dans une structure d'intervention hiérarchique, ils sont cependant conçus en termes d'une réflexion globale sur la ville. Toutefois Barcelone, tout en suivant une stratégie par programmes autonomes, dispose d'un plan général métropolitain, cadre de référence approuvé lors dans la transition.

Les projets adoptés par la Corporation Métropolitaine sont formalisés à partir d'un objectif de transformation de larges pans de la ville existante —vieux port, parties inachevées du tracé de Cerdà, friches urbaines— ainsi que sur des nouveaux dispositifs à implanter en dialogue avec les tissus urbains à régénérer ­—promenade maritime, infrastructures routières—.On privilégie ainsi un travail sur les vides intra-urbains. Tel est également le cas des agglomérations partisanes d'une approche plus planificatrice, comme Madrid, où le modèle d'aménagement part d'une structure hiérarchique encadrant une réalisation progressive et échelonnée de projets urbains. Ainsi, les Jeux Olympiques, ont été l'occasion de créer des équipements culturels, sportifs et des espaces publics de proximité, à côté des hôtels de luxe, des promenades et de la restructuration de l'aéroport. Le Village Olympique —qui comprend le Port Olympique, des infrastructures, des parcs, des espaces publics, des îlots résidentiels et des équipements, le centre commercial Maremagnum— fut le projet clé pour favoriser le contact entre Barcelone et la Méditerranée, en régénérant des zones industrielles obsolètes proches du centre-ville. Il témoigne également d'une approche typiquement barcelonaise, qui privilégie les projets partiels dans l'aménagement de la ville, au plan global d'urbanisme. Ce raisonnement est poussé à l'extrême : il arrive fréquemment que des concours d'architecture formalisent des projets préalablement à la rédaction des normes d'aménagement. La démarche s'est poursuivie après les Jeux olympiques, avec une politique de grands travaux de restructuration urbaine orientée vers les aires périphériques : actions liées à l'arrivée du TGV, le prolongement de l'Avinguda Diagonal vers la mer, fin du remodelage du front maritime.
3. Clés pour l'aménagement urbain barcelonais aujourd'hui.

Partout en Espagne, les rues et les places, perçues durant le franquisme comme les endroits de la peur, deviennent la scène privilégiée de retrouvailles communautaires. Elles sont également les lieux où les villes peuvent réaffirmer leur identité en se démarquant de la politique centralisée précédente. Enfin, les élus comprennent vite que l'aménagement de tels espaces est électoralement payant. Dans un tel contexte, il s'agit bien évidemment d'espaces très formalisés, cherchant à s'opposer au caractère chaotique des sites qui les entourent et faisant appel à l'histoire et à la mémoire locale. On construit ainsi plaças majores et promenades avec l'illusion que le recours au passé devrait suffit pour conférer du sens à ces nouveaux espaces. Les villes vont profiter du moindre coin vide pour générer un nouvel espace dans les tissus urbains anciens et les espaces publics sont au cœur des nouveaux programmes.

a. L'espace public, pivot de l'aménagement.

A Barcelone, l'espace public devient un élément essentiel dans la conception des projets urbains, avec notamment l'aménagement de 200 hectares de nouveaux parcs et jardins entre 1982 et 1992, ainsi que nombre de promenades, particulièrement près du vieux port. Dans un premier temps, les espaces publics sont petits, répartis sans structure d'ensemble préalable plutôt dans les aires centrales. Ce sont des espaces sont très travaillés, minéraux avec un recours à la création d'enceintes pour les qualifier. Ils se situent dans les vides disponibles, facilement aménageables pour répondre aux demandes immédiates des habitants et à des usages variés. L'idée est de privilégier une multitude de micro-actions concrètes qui sont supposées former à terme des noyaux de régénération. Puis, les emprises des projets deviennent plus importantes et se déplacent vers les périphéries.

Dans le même temps, les espaces publics font l'objet de traitements novateurs. Ainsi, avec les Jeux Olympiques, une nouvelle rambla, la Rambla de Prim est créée : axe allant vers la mer, conçu pour faire contrepoids au bâti désordonné qui le borde, et qui traverse un secteur de grands ensembles. Des promenades, des ensembles et des équipements de loisirs, autour des darses du vieux port et du Port Olympique, sont créés dans le cadre de la politique de récupération de la capacité ludique du front maritime de l'aire métropolitaine de Barcelone. Ces espaces publics remportent vite un grand succès de fréquentation. Des thèmes nouveaux sont explorés, notamment la relation entre espaces publics et infrastructures routières. Ainsi la Ronda Littoral tire parti des accidents du relief pour, à la fois, disparaître en s'incrustant dans les dénivelés du terrain et créer au-dessus d'elle de nouveaux lieux de promenade. Les dispositifs très "envahissants" et consommateurs d'espace (échangeurs, viaducs) sont établis en réduisant leur emprise au maximum, grâce à des formes permettant d'agencer des espaces publics soit à l'intérieur, soit de manière contiguë.

b. Les tissus anciens, entre préservation et interventions contemporaines.

Il existe en Espagne deux grandes tendances pour le traitement des centres anciens. La première, qui privilégie la préservation de l'existant, est en grande partie une réaction à des dizaines d'années d'incurie et de destruction du patrimoine bâti. Elle est louable, mais elle comporte le risque de créer des villes figées en transposant mécaniquement les formes du passé dans la définition des normes actuelles. Le Plan Spécial de la ville Madrid ou de Cordoba en sont des exemples criants. Forte de ce constat, une autre tendance privilégie les interventions contemporaines, supposées moteur de redynamisation.

Barcelone tente de concilier les deux approches. La ville adopta ainsi, en 1986, une ordonnance de réhabilitation et d'amélioration de l'Eixample, qui détermine les immeubles à protéger —ceux construits avant 1932—, ceux pouvant être surélevés pour bénéficier du coefficient de densité du secteur et de nouvelles constructions. Ici, la notion de préservation a été généralisée aux secteurs de la ville de la fin du 19e et du début du 20e siècle, à la différence de l'habitude où ce sont plutôt des périodes historiques plus anciennes qui sont concernées : l'Eixample correspond à la mise en œuvre du Pla Cerdà. Dans le même temps des programmes d'habitat y sont développés pour contrecarrer la tertiarisation. Une commission de suivi est créée pour approuver les démolitions et les nouveaux projets.

Mais, progressivement, l'intervention contemporaine devient prééminente. Conçue comme un facteur de réanimation des secteurs d'habitats dégradés, elle vise aussi à créer une nouvelle image des vieux centres et les associer à des pratiques sociales et culturelles contemporaines. Dans le noyau le plus ancien de la ville —la Ciutat Vella— mal famé, les opérations combinent la création d'équipements contemporains —aussi bien dans des bâtiments anciens reconvertis que dans de nouvelles constructions— avec l'agencement de nouveaux espaces pour aérer le quartier —Del Liceo al Seminario—. C'est dans cet esprit que sont conçus le Centre de Culture Contemporaine dans l'ancienne Casa de Caritat, et le Musée d'Art Contemporain de Barcelone par Richard Meyer. Ce programme est complémentaire d'un projet d'amélioration de l'habitat insalubre, mené en concertation avec les habitants, avec démolition d'îlots entiers pour créer des espaces publics et de nouveaux logements. Dans le même ordre d'idées, la ville de Barcelone étudie la possibilité de réutiliser d'anciens bâtiments religieux désaffectés au nord-ouest de la vieille ville, en vue d'y installer le Musée d'art contemporain de Catalogne, prémisses de la création d'une série d'espaces publics, équipements et constructions diverses et une refonte de la voirie pour ce secteur périphérique très dégradé.

c. Remodeler les espaces plus récents.

L'aménagement de nouveaux secteurs en périphérie correspondent généralement aux emprises vacantes en limite de ville, où en l'absence de traces historiques préexistantes, il n'y a pas de références. La solution la plus simple est l'utilisation de tracés ordonnancés s'inspirant des extensions anciennes ayant réussi : de l'Eixample. Face à la défiguration des périphéries, induite par les grands ensembles de barres, le recours à ces dispositifs du passé est supposé assurer automatiquement une ambiance pleine d'urbanité et des espaces de qualité. L'utilisation systématique d'îlots fermés devient une constante des projets de logements en périphérie des villes, même dans des secteurs en pente où la dénivellation des terrains semble les déconseiller.

Mais, si ces nouveaux "eixamples" tentent de requalifier la périphérie à partir de formes bien précises, et d'axes bien ordonnancés ponctués d'espaces publics, il existe de grandes différences entre les îlots actuels et ceux de l'Eixample "originel". Ainsi la relation îlot-rue est très différente selon qu'il s'agit des quartiers récents ou des extensions du passé : généralement d'un seul tenant, les îlots actuels sont beaucoup plus attentifs à leur espace intérieur qu'au rapport avec les îlots voisins. De plus, vers le début des années 90, l'usage généralisé de ce modèle commence à être l'objet de critiques, notamment en ce qui concerne la qualité des espaces urbains. Les quartiers d'extension du 19e siècle, juxtaposés aux vieux quartiers, prolongeaient les centres anciens vers l'extérieur. En revanche, aujourd'hui, les secteurs résidentiels sont relativement isolés, séparés d'autres quartiers par de grandes infrastructures qui provoquent une discontinuité du tissu urbain.

Le projet du Village Olympique de Barcelone propose une alternative intéressante. Le quartier a été subdivisé en huit super-unités selon les principes suivants : rues en presque-corridors, îlots presque fermés. Les îlots les plus grands ont permis d'expérimenter de nouvelles typologies et de nouveaux dispositifs urbains, notamment dans leur espace intérieur : parc linéaire, aire piétonne avec pavillons, patios et places, plots au milieu de jardins. Pour trouver une configuration variée, tout en gardant une cohérence à l'ensemble, des procédures originales d'attribution de parcelles aux différents constructeurs sont définies, où la subdivision n'était pas uniquement conçue en fonction d'une démarche foncière, mais devait correspondre à un avant-projet d'architecture. Ainsi, chaque projet pouvait être développé de manière autonome. On peut toutefois noter que l'utilisation des îlots dans le cas du Village Olympique se justifie d'entrée de jeu par sa situation au sein du tracé régulier inachevé établi par Cerdà. Dans cette perception, la ville contemporaine se caractérise par sa texture diffuse et discontinue. La continuité de la trame n'est donc plus un attribut indispensable.
Conclusions.

La stratégie urbanistique barcelonaise mêler, dans la mesure du possible, urbanisme et proximité et urbanisme d'image. Le choix de redonner leurs valeurs aux espaces publics et à tout ce qui lie les bâtiments, les quartiers et les fonctions urbaines n'a pas empêché l'édification de monuments et de symboles. Les aménagements réalisés à l'occasion des Jeux accompagnent la revalorisation d'une ville qui cherche à s'affirmer comme métropole méditerranéenne en s'appuyant sur son patrimoine ancien autant que sur sa dynamique architecturale actuelle l'urbanisme.

Une ville a, certes, besoin d'être ordonné, mais elle ne peut se limiter à un ensemble d'éléments formels : elle doit répondre aux attentes et usages multiples de ceux qui y habitent ou y travaillent. La prise en compte de cet impératif suppose d'associer les divers acteurs politiques, publics et privés, à son élaboration, en une trame complexe de relations. C'est ce qui est mis en œuvre à Barcelone, où l'urbanisme événementiel est fondé sur l'association public-privé et la participation des habitants, à travers des projets urbains partiels.

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