Résumé Les évolutions des politiques sociales et des politiques de l’emploi en Europe posent des enjeux complexes d’analyse : en effet, les systèmes de protection sociale et de politique de l’emploi se caractérisent par la persistance de trajectoires différenciées suivant les pays (propriété dite de





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Europe sociale et Europe de l’emploi : l’apport de Douglass North à l’explication des trajectoires nationales

Christine Erhel (Université Paris I, CEE et MATISSE), Bruno Palier (CNRS, CEVIPOF)

Résumé


Les évolutions des politiques sociales et des politiques de l’emploi en Europe posent des enjeux complexes d’analyse : en effet, les systèmes de protection sociale et de politique de l’emploi se caractérisent par la persistance de trajectoires différenciées suivant les pays (propriété dite de dépendance du sentier) ; cependant, il faut également pouvoir rendre compte de changements innovants qui s’écartent du sentier initial.

Cet article propose l’application d’une grille de lecture néo-institutionnaliste à l’analyse de la dynamique des politiques sociales et des politiques de l’emploi en Europe. A partir des travaux de North (1990), l’article se concentre sur la notion de path dependence, envisageant ses fondements théoriques et ses apports. Il ouvre ensuite sur les questions plus générales de conceptualisation du changement institutionnel. Du point de vue empirique, ceci permet de mettre en perspective les réformes nationales des années 90, ainsi que le processus de coordination des politiques de l’emploi issu du sommet du Luxembourg (méthode ouverte de coordination).
Mots clés : politique de l’emploi, politique sociale, Union Européenne, institutionnalisme
Codes JEL : B25, I3, J4

Summary



Analysing social and labour market policies in Europe is a complex matter : on the one hand, these policies follow divergent and path dependent trajectories ; on the other hand, some innovating reforms have taken place.

This paper applies a neo-institutionnalist framework to the analysis of social and labour market policies dynamics. It focuses more precisely on path dependence theory (as developed in North, 1990), its mechanisms and main conclusions. Then it deals with some more general questions about institutional change theory. From an empirical point of view, this framework helps to get insights about national reforms in the 1990s, and about the new employment strategies coordination process which was launched at the Luxembourg summit (open method of coordination).
Key words : labour market policy, social policy, European Union, institutionnalist theory
Codes JEL : B25, I3, J4

L’analyse des évolutions et des réformes des politiques sociales et des politiques de l’emploi en Europe, tout autant que du rôle joué par l’échelon européen dans ces dynamiques, pose des enjeux d’analyse particulièrement complexes. En effet, quelle que soit l’approche méthodologique retenue, les travaux comparatifs montrent que l’une des caractéristiques fortes des systèmes nationaux de protection sociale et de politique de l’emploi réside dans leur diversité1. Dans ce contexte, la question de la nature des réformes peut donner lieu à débat, entre des approches qui considèrent essentiellement que celles-ci s’inscrivent dans la continuité des trajectoires antérieures2, et des travaux qui soulignent l’existence de changements innovants, conduisant le cas échéant à des phénomènes de convergence partielle entre des pays3. Or ce problème d’interprétation de la nature du changement a acquis une importance plus grande au regard de l’analyse des politiques européennes, qui interviennent depuis 1997 dans le domaine de l’emploi (puis de l’inclusion sociale) au travers d’une procédure de coordination fondée sur l’affichage d’objectifs et d’indicateurs non contraignants (dite « méthode ouverte de coordination »).

Du point de vue théorique, ces questions relèvent d’une théorie du changement institutionnel, dont un enjeu central est d’identifier des mécanismes expliquant les phénomènes de persistance des différences entre les institutions et politiques nationales, ainsi que leurs éventuels infléchissements. L’ouvrage de Douglass North, Institutions, Institutional Change and Economic Performance (1990) présente un certain nombre de pistes dans ce sens : en particulier, il propose une application aux institutions du concept de path dependence (« dépendance du sentier »), développé autour des analyses de l’innovation et du changement technologique, et ouvre sur un cadre plus général, permettant également de penser les innovations institutionnelles et leur origine. L’objectif de cet article est de montrer les apports et les limites d’une telle approche théorique du changement par rapport à la compréhension des dynamiques observables en Europe dans le domaine des politiques sociales et de l’emploi.

Nous nous concentrerons dans un premier temps sur les explications de la path dependence, et sur les conditions d’application des concepts sous-jacents à l’analyse des politiques sociales et de l’emploi (section 1). Puis nous poserons la question des différents types de dynamiques institutionnelles envisageables du point de vue théorique, ce qui nous permettra de proposer un éclairage sur les perspectives et les outils de la coordination des politiques nationales en matière d’emploi et de politiques sociales dans l’Union Européenne (section 2).
Section 1- Le concept de path dependence et son application aux politiques sociales et aux politiques de l’emploi
De manière très générale, le concept de dépendance du sentier correspond à une situation où les avancées passées dans une direction donnée induisent des mouvements ultérieurs dans la même direction. En économie, une telle situation résulte de phénomènes de rendements croissants : la probabilité d’avancer le long d’une trajectoire donnée augmente en effet au fur et à mesure que l’on avance, si les coûts de sortie (ou de choix d’une option alternative) augmentent le long de cette trajectoire. Nous analyserons dans un premier temps les mécanismes expliquant ce type de dynamique, puis nous discuterons de leur pertinence théorique pour les politiques sociales et d’emploi, avant de proposer une application au cas européen.
1.1 Path dependence et rendements croissants : de l’analyse technologique à l’économie institutionnelle
La relation entre path dependence et rendements croissants a tout d’abord été mise en évidence dans la littérature portant sur l’évolution des technologies (David, 1985 ; Arthur, 1989, 1994). Nous en rappellerons les principaux résultats, avant de présenter les conditions de leur application aux dynamiques institutionnelles, telles qu’elles sont analysées par North (1990).
En économie industrielle, une question importante est de comprendre certaines propriétés du choix technologique, et en particulier l’existence de cas de persistance de la solution initialement retenue, alors même que des alternatives plus efficientes existaient.

A la suite de David (1985), qui analysait le cas du clavier QWERTY, devenu un standard alors même que son émergence était largement accidentelle, Arthur (1989) propose le raisonnement suivant. Si l’on considère une situation où il existe deux technologies concurrentes, caractérisées toutes deux par des rendements croissants, on ne sait pas a priori laquelle des deux va l’emporter. Mais si du fait d’une caractéristique initialement non connue par les agents, ou d’un « petit événement historique », l’une d’entre elles prend un avantage sur l’autre, alors celle-ci va dominer et maintenir une position monopolistique (même si elle s’avère ensuite moins efficace que celle qui a été abandonnée).

Ce résultat est lié à l’hypothèse de rendements technologiques croissants : ce sont les rendements croissants qui conduisent à ce que la première solution choisie s’impose de manière durable, toute solution alternative devenant alors plus coûteuse en termes relatifs.

Arthur (1989) précise les conditions d’émergence des rendements croissants dans le domaine technologique, qui correspondent également aux conditions nécessaires pour mettre en évidence des phénomènes de dépendance du sentier.

Selon cet auteur, il existe quatre caractéristiques de la technologie et de son contexte susceptibles de donner naissance à des rendements croissants : l’existence de coûts fixes, les effets d’apprentissage, les effets de coordination, et l’existence d’anticipations adaptatives.

Le premier argument est classique : en présence de coûts fixes (ou de coûts d’installation), le coût moyen décroît avec le niveau de production, ce qui donne un avantage au choix et au maintien d’une option unique.

L’existence d’effets d’apprentissage (de type learning by doing), qui sont d’autant plus fréquents que le processus de production est complexe, incite également les agents à continuer d’utiliser la même technologie, plutôt qu’à en changer.

Les effets de coordination existent dès lors que les bénéfices qu’un agent tire de son activité augmentent si d’autres adoptent la même option. En matière technologique, ceci renvoie à l’idée d’externalités de réseau : l’attractivité d’une technologie croît avec le nombre d’utilisateurs. Ceci est particulièrement vrai lorsque la technologie doit être compatible avec une infrastructure donnée (par exemple le software avec le hardware, les automobiles avec le réseau routier et les stations essence, etc.). Dans ce cas, le recours croissant à une technologie encourage l’investissement dans les infrastructures associées, ce qui renforce en retour l’incitation (voire la contrainte) à utiliser le produit.

Enfin, en présence d’anticipations adaptatives, on peut penser que les firmes vont chercher à éviter d’investir dans des solutions qui ne seront pas retenues par les autres, et donc non soutenables à long terme (« choisir le bon cheval »). Les effets de coordination se doublent alors de mécanismes auto-réalisateurs liés aux anticipations sur les perspectives technologiques futures.

Ces mécanismes d’auto-renforcement conduisent à quatre propriétés du choix technologique :

  • il existe une multiplicité d’équilibres et le résultat du processus dynamique ne peut être déterminé ;

  • le résultat peut être inefficace (dans le cas où une technologie « meilleure » qu’une autre perd du fait de la malchance) ;

  • il existe des phénomènes de verrouillage (une fois une solution atteinte, il est difficile d’en sortir) ;

  • enfin, sous ces hypothèses, il existe des phénomènes de path dependence : de petits événements ou hasards peuvent déterminer des solutions, qui, une fois qu’elles dominent, conduisent à une trajectoire particulière.

Ces arguments en faveur des rendements croissants et de l’hypothèse de dépendance de sentier ont été appliqués à d’autres domaines que la technologie : outre le lien avec les théories de la croissance endogène (Romer, 1986), on peut insister sur leur rôle dans l’explication de la localisation spatiale de la production (Krugman, 1991), ou encore dans l’émergence et le changement institutionnel (North, 1990). C’est ce dernier aspect qui nous intéresse principalement ici.
Dans l’ouvrage de North (1990), la référence aux travaux d’économie industrielle précédemment cités est explicite : en termes méthodologiques, North procède bien au transfert d’un concept et de son analyse du champ de l’analyse technologique à celui de l’analyse institutionnelle (« Can one extend this argument of technological change to institutional change ? », p 94).

North démontre l’existence des quatre mécanismes d’auto-renforcement dans le champ de l’analyse des dynamiques institutionnelles. Les coûts d’installation initiaux d’une nouvelle institution (il prend l’exemple une Constitution) sont très élevés ; les effets d’apprentissage associés à un nouvel ensemble d’opportunités sont très importants ; les effets de coordination résultent à la fois de l’émergence de règles formelles entre les organisations, et de règles informelles qui modifient et étendent les règles formelles ; les anticipations auto-réalisatrices se manifestent dès lors que l’accroissement de la prévalence de formes de contrat fondées sur une institution spécifique réduit l’incertitude sur la permanence de l’institution.

Par rapport aux analyses de la technologie, l’extension institutionnelle de l’hypothèse de rendements croissants et de son corollaire en termes de dépendance de sentier introduit deux éléments supplémentaires, qui tiennent à la nature des institutions pour North. En effet, il les définit comme un ensemble de règles formelles et informelles, auxquelles les agents adhèrent généralement, que ce soit pour des raisons normatives, cognitives ou matérielles. Par rapport à d’autres auteurs néo-institutionnalistes, North met l’accent sur une notion d’environnement institutionnel et souligne l’incomplétude des institutions formelles (constitution, lois, droits de propriété) et l’importance des règles informelles, telles que les coutumes, les traditions, les représentations communes, largement héritées de l’histoire4. Une telle conception de la nature des institutions implique la complexité des structures et des formes institutionnelles, ce qui accroît les effets d’autorenforcement et de rendements croissants : « the interdependent web of an institutional matrix produces massive increasing returns (p 95) ».

L’idée de complémentarité institutionnelle et d’interdépendance est ainsi centrale : les innovations institutionnelles induisent des formes organisationnelles complémentaires (notamment informelles), qui peuvent à leur tour générer de nouvelles institutions complémentaires. De plus, North se différencie d’Arthur par l’introduction d’imperfections de l’information et de coûts de transaction, qui conduisent à l’imperfection des mécanismes de rétroaction et laissent finalement une place aux représentations et à l’idéologie. La dépendance de sentier institutionnelle repose sur les mêmes mécanismes d’auto-renforcement que dans le domaine technologique (rendements croissants) ; toutefois, ces mécanismes sont renforcés par la nature particulière des institutions (nature « matricielle »), et altérés par l’existence des coûts de transaction qui laissent place à des facteurs non strictement économiques dans les décisions des agents.

Pour North, les propriétés de verrouillage et de dépendance du sentier s’appliquent aux institutions, mais leur analyse est plus complexe et difficilement formalisable.

« The interplay between the polity and the economy, the many actors who have varying degrees of bargaining strength in influencing institutional change, and the role of cultural inheritance that appears to underlie the persistence of many informal constraints all contribute to this complexity [p 104]».



    1. La dépendance de sentier et les politiques sociales


Les politiques sociales (et les politiques de l’emploi) ont une nature particulière.

Les sources d’imperfection de l’information sont multiples : au niveau global, et pour les pouvoirs publics ou partenaires sociaux, les déterminants fondamentaux de l’équilibre financier de la protection sociale (évolution démographique, progrès de la médecine, conjoncture économique) ne sont que partiellement prévisibles. La décision doit s’appuyer sur des scénarii, très largement divergents suivant les hypothèses (cf. les termes du débat sur les retraites5). Au niveau microéconomique, l’incertitude caractérise les risques individuels (décès, maladie, perte d’emploi).

Il existe par ailleurs de nombreux contextes où les coûts de transaction sont élevés, tels que les négociations salariales ou conventionnelles au niveau macroéconomique ou au niveau de la branche, la signature d’un contrat de travail ou d’un contrat d’insertion (par exemple dans le cas du RMI en France) au niveau micro.

Les facteurs d’interdépendance, constitutifs de la « matrice institutionnelle », sont nombreux et complexes. Ces interdépendances proviennent tout d’abord des modes de financement (Schmid et al, 1992) : dans les systèmes bismarckiens, une hausse du chômage réduisant les ressources tirées des cotisations et augmentant mécaniquement les dépenses d’indemnisation risque de conduire à une baisse des dépenses de formation et/ou d’aide à l’emploi aggravant la situation sur le marché du travail (baisse « mécanique » du taux d’activité de la dépense). Dans la plupart des pays, une restriction des dépenses d’indemnisation du chômage risque d’avoir des conséquences sur les dépenses consacrées aux minima sociaux, entraînant soit une simple modification de la structure des dépenses sociales (si l’assurance chômage est financée par l’Etat), soit une modification de la répartition entre partenaires sociaux et Etat (cf. la forte croissance des dépenses d’assistance au RU avec la mise en œuvre de réformes libérales). Ces mécanismes expliquent en partie la grande inertie des dépenses sociales, voire l’existence de cercles vicieux conduisant à une détérioration cumulative de la situation financière.

Les modes de financement sont eux-mêmes liés à un ensemble de règles juridiques, dont certaines sont reconnues comme des droits fondamentaux (préambule de la Constitution de 1948 en France, Charte européenne…). Ces règles sont instrumentées par des acteurs, et complétées par des contraintes informelles.

Ces interdépendances complexes conduisent à des effets d’apprentissage et de coordination, qui sont en grande partie de nature cognitive (diffusion progressive d’un savoir commun, et de représentations politiques et sociales).

Enfin, les effets d’autorenforcement liés aux anticipations jouent également de manière importante. La présence d’une protection collective contre les risques structure les comportements des individus, dès lors qu’elle est perçue comme durable. En particulier, ils limitent alors leurs assurances individuelles (ou leur épargne), ce qui rend politiquement et socialement difficile toute remise en cause des principes de la protection sociale. De ce point de vue, le passage d’un financement des retraites par répartition à un financement par capitalisation est apparu impossible, puisqu’il pose le problème des retraites d’une génération d’actifs n’ayant pas anticipé une telle réforme.

Les caractéristiques des politiques sociales correspondent ainsi aux hypothèses permettant de conduire à des phénomènes de dépendance de sentier : les mécanismes d’autorenforcement analysés dans le domaine technologique s’appliquent (coûts fixes, effets d’apprentissage, de coordination, d’anticipations adaptatives), ainsi que les facteurs proprement institutionnels identifiés par North. Il s’agit en effet d’un domaine où les notions d’interdépendance, de réseau institutionnel complexe, d’interaction entre facteurs économiques et facteurs politiques, tels que North les met en avant, sont particulièrement forts.

Quelles sont les conséquences de la dépendance de sentier ? A la suite de North, on retiendra deux conclusions fondamentales : la première, c’est que l’histoire compte (« history matters », p100), autrement dit la compréhension des institutions actuelles et en particulier des divergences et spécificités nationales ne peut être déconnectée d’une analyse historique ; la seconde, c’est qu’un choc identique ne conduira pas à la convergence. Dans chaque pays, un même changement initial (par exemple une modification des prix relatifs, ou l’imposition de nouvelles règles communes) va entraîner des adaptations à la marge, qui seront déterminées par le pouvoir de négociation relatif des organisations, qui ont évolué antérieurement dans un environnement institutionnel d’ensemble spécifique. Un même choc conduit ainsi à des ajustements marginaux, différenciés en fonction des arrangements institutionnels préexistants, et non à la convergence.

« […] a common set of fundamental changes in relative prices or the common imposition of a set of rules will lead to widely divergent outcomes in societies with different institutional arrangements. [ p 101]»

Un tel cadre théorique prédit donc de comprendre la non convergence des politiques sociales nationales face à des modifications communes de leur contexte de mise en oeuvre.

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