Les aspects financiers et budgétaires du Parc Naturel Régional du Pilat





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Introduction :


      Le Ministère de l'Aménagement du territoire, sous l'égide de son Ministre, Monsieur Jean-Paul DELEVOYE, vient de diffuser la liste des cent quarante projets retenus 1  en France, par le Comité national de sélection, dirigé par de la Délégation à l'Aménagement du Territoire et à l'Action Régionale (DATAR), au titre du programme d'initiative communautaire « LEADER plus », intégré dans la nouvelle programmation des Fonds structurels, instrument de la politique régionale de l'Union Européenne.

      A ce titre, le Groupe d'Action Locale « Pilat », constitué à l'initiative du Parc Naturel Régional du Pilat, et composé de divers partenaires publics et privés, a été sélectionné à l'issue de la première phase de sélection des projets « LEADER plus », fin décembre deux mille un  2  et réaffirme sa participation aux projets communautaires « LEADER ».

      Le Parc Naturel Régional du Pilat n'est pas un nouveau bénéficiaire des Fonds structurels européens. L'ancrage du Parc du Pilat au sein de la politique régionale communautaire date de la création de celle-ci.

      Ce Parc a en effet déjà joui de la manne européenne lors de la précédente programmation des Fonds structurels, entre mille neuf cent quatre-vingt quatorze et mille neuf cent quatre-vingt dix-neuf. Le Parc du Pilat a été concerné, à la fois, aux programmes communautaires relatif aux objectifs prioritaires « deux » et « cinq b) » mais aussi au titre de l'initiative communautaire « LEADER deux ».

      L'apport des Fonds structurels au budget du Parc Naturel Régional du Pilat est un atout majeur afin d'exécuter son projet de territoire.

      Situé au centre de la bordure orientale du Massif Central, le Massif des Monts du Pilat, territoire riche de ses paysages et de sa diversité, mais aussi région fragilisée par les pressions urbaines des villes de Saint-Etienne et de Lyon, obtient l'appellation « Parc Naturel Régional » par le décret interministériel du dix-sept mai mille neuf cent soixante quatorze  3 .

      Massif d'une superficie de sept cent kilomètres carré, étalé sur les départements de la Loire et du Rhône, composé de quarante sept Communes rurales, seize Villes-Portes, et comprenant cinquante mille habitants, et deux millions de citadins à ces portes, le Parc Naturel Régional du Pilat figure parmi les premiers Parcs Naturels Régionaux institués  4 .

      Créés à l'initiative de la Délégation à l'Aménagement du Territoire et à l'Action Régionale  5 , par le décret du premier mars mille neuf cent soixante sept  6 , et consacrés par la loi « Paysage » du huit janvier mille neuf cent quatre-vingt treize  7 , les Parcs Naturels Régionaux, parmi lesquels le Parc du Pilat ainsi institué :

« Concourent à la protection de l'environnement, d'aménagement du territoire, de développement économique et social et d'éducation et de formation du public. Ils constituent un cadre privilégié des actions menées par les collectivités publiques en faveur de la préservation des paysages et du patrimoine naturel et culturel. »

      Les Parcs Naturels Régionaux ainsi créés ont pour vocation de réellement concilier la protection de l'environnement et le développement économique local. L'élément humain est donc très sensiblement valorisé. L'article premier du décret du vingt-quatre octobre mille neuf cent soixante quinze  8 , stipule que ces Parcs servent à :

« la protection et à l'organisation d'un territoire qui présente un intérêt particulier pour la détente, l'éducation, le repos des hommes et le tourisme en raison de la qualité de son patrimoine naturel et culturel ».

      Il s'agit, comme le précise une circulaire du Premier Ministre en mille neuf cent soixante dix-neuf, « sur un vaste territoire de préserver et de mettre en valeur un patrimoine naturel et culturel, de favoriser une activité économique et sociale suffisante pour que ses habitants puissent rester au pays, d'accueillir des visiteurs pour les activités de détente et d'initiation à la nature. »

      De la même manière, le décret du premier septembre mille neuf cent quatre-vingt quatorze, relatif aux Parcs Naturels Régionaux, stipule qu' :

« A l'initiative des Régions, dans le cadre de leur compétence en matière d'aménagement du territoire, peut être classé en Parc Naturel Régional un territoire à l'équilibre fragile, au patrimoine naturel et culturel riche et menacé, faisant l'objet d'un projet de développement, fondé sur la préservation et la valorisation du patrimoine. »

      Le souci constant du législateur a donc été de concilier ces deux concepts juridiques antagonistes « protection de l'environnement » et « développement économique », dont les Parcs naturels Régionaux sont le meilleur exemple.

      A ce jour, on dénombre quarante Parcs Naturels Régionaux, dont les derniers en date sont les Parcs Naturels Régionaux de Guyane et des Monts d'Ardèche, institués par les décrets du vingt-six mars deux mille un et du neuf avril deux mille un.

      Cette expérience des Parcs Naturels Régionaux connaît donc un succès considérable qui se mesure en quelques chiffres. En mille neuf cent quatre-vingt dix-sept, au nombre de trente deux, les Parcs Naturels Régionaux couvraient environ dix pour cent du territoire national et concernaient deux millions trois cent mille d'habitants. En janvier deux mille un, encore une dizaine de projets de créations de Parcs Naturels Régionaux était officiellement à l'étude, à la demande de leur Région, ou en émergence.

      Déjà, en mille neuf cent quatre-vingt dix-sept, la doctrine y consacre une réflexion, dans la Revue Juridique de l'Environnement, par un dossier intitulé « les Parcs Naturels Régionaux ont trente ans », lequel est issu d'un colloque organisé en janvier mille neuf cent quatre-vingt sept, par le Centre d'Etudes et de Recherches en Droit de l'Environnement, de l'Aménagement et de l'Urbanisme (C.E.R.D.E.A.U.) de l'Université Paris - I (Panthéon - Sorbonne), en collaboration avec la Fédération des Parcs Naturels Régionaux et le GRIDAUH.

      Néanmoins, cet intérêt porté par la France aux Parcs Naturels Régionaux, et plus encore aux Parcs naturels, en général, est très récent. La France, en l'espèce, affirme son particularisme par l'attention tardive qu'elle y a portée.

      En effet, alors que l'idée des Parcs naturels remonte au dix-neuvième siècle avec la création du Parc de Yellowstone aux Etats-Unis, en mille huit cent soixante douze,  puis du Banff national Park, en mille huit cent quatre-vingt sept, au Canada, et du Parc national Kruger en Afrique du Sud en mille huit cent quatre-vingt douze ...  9 , ce concept de « Parc naturel » n'apparaît dans les textes français malgré les tentatives d'internationalisation de ce concept de l'Union internationale pour la Conservation de la Nature  10 , qu'avec la loi du vingt-deux juillet mille neuf cent soixante, portant création des Parcs Naturels Nationaux, dont l'objectif poursuivi est la conservation d'espaces naturels fragiles dont il convient de préserver de toute dégradation.

      Le peu d'attention de la France, portée à la création des Parcs naturels, s'explique par l'absence de reconnaissance de l'Environnement comme une finalité d'intérêt général jusqu'à la loi du dix juillet mille neuf cent soixante-seize, mais aussi par la création tardive d'un Ministère y étant consacré  11 , en mille neuf cent soixante et onze, ainsi que de la codification très récente du droit de l'environnement, réalisée en septembre deux mille.

      Le Code de l'Environnement, ainsi conçu, en son livre premier, titre premier, intitulé « Principes généraux », traduit la prise de conscience effective des problèmes d'environnement. Ses articles L. 200-1 et L.200-2 proclament en effet avec énergie les principes fondamentaux du droit de l'environnement.

      Ils confirment tout d'abord trois des principes reconnus par la loi du deux février mille neuf cent quatre-vingt quinze, lesquels avaient déjà été affirmé par le droit français, le principe selon lequel l'environnement fait partie du patrimoine national, celui qui affirme que sa protection est d'intérêt général et la reconnaissance d'une obligation à veiller à sa préservation.

« I - Les espaces, ressources et milieux naturels, les sites et paysages, la qualité de l'air, les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques auxquels ils partie font partie du patrimoine commun de la nation.
II - Leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état et leur gestion sont d'intérêt général et concourent à l'objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs... »  12 

      De la même façon, l'article L. 110-2 du Code de l'environnement stipule :

« Les lois et règlements organisent le droit de chacun à un environnement sain et contribuent à assurer un équilibre harmonieux entre les zones urbaines et les zones rurales.
Il est du devoir de chacun de veiller à la sauvegarde et de contribuer à la protection de l'environnement... »

      Ainsi, à l'origine, véritable outil de l'aménagement du territoire dans l'optique du développement local, les Parcs Naturels Régionaux sont progressivement devenus des instruments majeurs de protection mais aussi de gestion des espaces naturels et figurent parmi les meilleures illustrations du développement durable, surtout depuis la participation des Parcs Naturels Régionaux à la politique régionale de l'Union Européenne.

      Les Parcs Naturels Régionaux, parmi lesquels le Parc du Pilat, sont donc une bonne illustration de ce concept de développement durable évoqué ci-avant, et méritent ainsi d'être âprement étudiés.

      Plus de trente cinq ans après l'invention du concept « Parc Naturel Régional », ceux-ci constituent de susciter des question, notamment sur le plan juridique. Loin d'être le « droit gazeux » décrié par le Conseil d'Etat en mille neuf cent soixante sept, le droit des Parcs Naturels Régionaux est avant tout celui de l'adaptation à un contexte de plus en plus évolutif.

      La gestion du Parc Naturel Régional du Pilat, à cet effet, traduit l'adaptation de cet établissement public au contexte socio-économique. Cette étude ci-après menée sur « les aspects financiers et budgétaires du Parc Naturel Régional du Pilat » entend donc montrer plus spécifiquement la place donné au concept de « développement durable » au sein du financement de ce Parc, de par la prise de conscience des acteurs locaux, nationaux et européens.

      Plus qu'un simple territoire, le Massif du Pilat, région fragilisée par les pressions urbaines, le Parc Naturel Régional du Pilat est aussi un organisme public propre, géré sous la forme d'un Syndicat Mixte de Gestion  13 , si ce n'est une institution reconnue par un label « Parc Naturel Régional », ci-dénommé « P.N.R. », qui se fonde sur trois éléments : la spécificité du territoire, l'originalité de la politique de gestion proposée sur ce territoire au sein de sa Charte et la volonté locale affirmée en son sein.
      (I - Le Massif du Pilat : un Parc Naturel Régional)

      La Charte de Parc Naturel Régional du Pilat, projet de territoire du Massif, approuvé par les collectivités locales membres, induit, de cette manière, un financement décentralisé du Parc, déterminé à la fois par le poids de l'engagement local, à travers les participations statutaires des collectivités locales membres du Parc et l'aide subsidiaire de l'Etat, mais aussi par l'importance croissante prise par les interventions structurelles européennes dans les projets de financements du Parc.
      (II - Le financement du P.N.R. du Pilat : un financement décentralisé)

      Par ailleurs, le financement décentralisé implique des procédures de contrôle budgétaire spécifiques. L'institution financière compétence, pour vérifier la régularité des comptes du Parc Naturel Régionale du Pilat, la Chambre Régionale des Comptes « Rhône-Alpes », contrairement aux comptes d'autres collectivités locales, effectue un double contrôle. Celle-ci contrôle les documents comptables du Parc, compte de gestion et compte administratif, mais se doit également d'évaluer la gestion et la consommation des Fonds structurels européens par le Parc naturel régional du Pilat.
      (III - Le financement du P.N.R. du Pilat : les procédures de contrôle)


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