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C O N S E I L D ' E T A T
Section de l'intérieur

____________
N° 383.218
Mme CHADELAT,

Rapporteur

EXTRAIT DU REGISTRE DES DELIBERATIONS
Séance du mardi 10 novembre 2009


A V I S

Le Conseil d’Etat (section de l’intérieur), saisi par le ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales, en application de l’article L.112-2 du code de justice administrative, d’une demande d’avis relative à la répartition des compétences en matière foncière entre l’assemblée territoriale et les institutions coutumières des îles Wallis et Futuna et portant sur les deux questions suivantes :
- Le fait que le régime foncier soit actuellement régi par des règles coutumières s'oppose-t-il à toute réglementation dans ce domaine de la part de l'assemblée territoriale ?
- Dans la négative, l’assemblée territoriale est-elle, en particulier, compétente pour constituer un cadastre ?
Vu la Constitution, notamment son article 74 ;
Vu la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 conférant aux îles Wallis et Futuna le statut de territoire d’outre-mer, notamment ses articles 3 et 12 ;
Vu le décret n° 57-811 du 22 juillet 1957 relatif aux attributions de l’assemblée territoriale, du conseil territorial et de l’administrateur supérieur des îles de Wallis et Futuna, notamment son article 40 ;

Est d’avis de répondre dans le sens des observations qui suivent :

Aux termes du premier alinéa de l’article 3 de la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 conférant aux îles Wallis et Futuna le statut de territoire d’outre-mer : « La République garantit aux populations des territoires le respect de leurs croyances et de leurs coutumes en tant qu’elles ne sont pas contraires aux principes généraux du droit et aux dispositions législatives statutaires ».

Aux termes des premier et troisième alinéas de l’article 12 de la même loi : « Sous réserve des aménagements qui seraient rendus nécessaires par l’organisation du territoire et qui feront le cas échéant, l’objet d’un décret en Conseil d’Etat, les règles relatives … à la compétence de l’assemblée territoriale … sont déterminées par les textes ci-après relatifs à l’assemblée territoriale de Nouvelle-Calédonie : ( …)
- article 40, à l’exclusion des paragraphes 2°, 3°, 28°, 35° et 36° (…..), du décret n° 57-811 du 22 juillet 1957 ».
Aux termes de l’article 40 du décret n° 57-811 du 22 juillet 1957 relatif aux attributions de l’assemblée territoriale, du conseil territorial et de l’administrateur supérieur des îles de Wallis et Futuna : « L’assemblée prend des délibérations portant réglementation territoriale dans les matières ci-après : (…)
5° Constatation, rédaction et codification des coutumes ; adaptation des coutumes à l'évolution sociale ; biens et droits immobiliers régis par la coutume et, notamment, définition et constatation des droits coutumiers qui seront assimilés à des droits réels susceptibles de servir de base au crédit et procédure de constitution et d'exécution des sûretés réelles correspondantes ; d'une manière générale, toutes questions ressortissant au droit local ;
6° Domaine du territoire, y compris les terres vacantes et sans maître, lesquelles font partie du domaine privé du territoire ; cadastre ;
Toutefois, aucune atteinte ne peut être portée aux droits immobiliers et aux servitudes dont bénéficie l’Etat à la date du présent décret.
Si l’Etat ou le territoire affecte ultérieurement certains immeubles au fonctionnement des services publics, ces immeubles bénéficient des servitudes d’utilité publique inhérentes au fonctionnement desdits services.
7° Aménagement du régime des biens et droits fonciers, sous réserve des dispositions du code civil ».
Il résulte de la combinaison de ces dispositions que le droit, garanti à la population locale par l’article 3 de la loi de 1961, au respect de la coutume, notamment en tant que mode d’élaboration du droit foncier, ne s’oppose pas à l’exercice par l’assemblée territoriale des prérogatives qu’elle détient, au titre de l’article 12 de cette loi et dans les limites fixées par l’article 40 du décret de 1957, d’adopter certaines délibérations en matière foncière après avoir recueilli l’avis du conseil territorial dans lequel sont représentés les trois chefs traditionnels.
Le fait que l’assemblée n’ait pas exercé ces prérogatives, à une exception près demeurée d’ailleurs inappliquée, et que le régime foncier reste donc actuellement régi par les règles coutumières est sans incidence sur la faculté ainsi conférée par le statut.
Ces délibérations peuvent, tout d’abord, porter sur le recensement, la transposition écrite et la codification des règles coutumières existantes afin de faciliter leur connaissance, d’assurer une plus grande sécurité juridique aux droits qu’elles confèrent et de garantir leur effectivité.

Cet exercice ne peut toutefois avoir pour effet de figer la coutume qu’il est toujours loisible aux institutions coutumières de faire évoluer.
En second lieu, lorsqu’il est constaté que la mise en œuvre du droit coutumier ne permet pas de satisfaire aux besoins économiques et sociaux de la collectivité et, en particulier, d’assurer le respect du principe constitutionnel de la continuité des services publics, l’assemblée territoriale peut adopter des délibérations de nature à en faire évoluer les règles.
A cet égard, il convient de relever que la garantie, assurée par l’article 75 de la Constitution, du droit au maintien du statut civil de droit local, là ou il existe, si elle n’autorise pas le législateur à remettre en cause l’existence même de celui-ci, ne s’entend pas comme consacrant son intégrité et l’intangibilité des règles qui le composent ainsi qu’en a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision 2003-474 DC du 17 juillet 2003.
Toutefois, l’adaptation du droit coutumier ne saurait s’exercer sans limite, au regard de la conciliation à opérer entre la faculté ouverte à l’article 12 de la loi de 1961 et le droit garanti par son article 3.
Ainsi, l’assemblée territoriale ne pourrait abroger purement et simplement le droit coutumier foncier ou le priver d’effet en le subordonnant, par exemple, à des conditions insusceptibles d’être satisfaites ou encore en en dénaturant l’essence par la méconnaissance de ses assises telles que le caractère inaliénable et incommutable de la propriété foncière, la place accordée à la propriété familiale ou encore les droits collectifs que celle-ci confère.
En revanche, la garantie du respect de la coutume ne s’oppose pas à la constitution d’un cadastre par l’assemblée territoriale de Wallis et Futuna, dès lors que cet instrument descriptif et évaluatif des propriétés foncières, au demeurant explicitement visé au paragraphe 6° de l’article 40 du décret de 1957, ne préjuge pas du statut juridique des biens recensés et de la nature des droits dont ils font l’objet, mais se borne à les constater.
Sa création, qui satisferait à l’objectif de sécurité juridique indispensable au développement économique de la collectivité et qui serait en cohérence avec les règles de la publicité foncière d’ores et déjà applicables dans celle-ci, avec les adaptations requises, nécessiterait toutefois, au préalable, l’identification des biens et leur délimitation par le bornage, la détermination de leurs titulaires, la qualification des droits dont ces derniers sont pourvus ainsi que la constitution de titres juridiques.
Il reste que les règles métropolitaines régissant le cadastre ne seraient pas directement transposables dès lors qu’il n’existe pas de communes à Wallis et Futuna et que la description foncière des immeubles devrait être opérée sur d’autres bases.
Enfin, lorsque, pour la réalisation de missions de service public dans la collectivité, la stabilité juridique des implantations publiques qu’elle implique ne peut être assurée qu’au prix d’un aménagement de la coutume, la détermination par l’assemblée territoriale des instruments juridiques auxquels il doit être recouru pour y satisfaire doit répondre à des critères d’objectivité, d’adéquation à l’objectif poursuivi et de proportionnalité aux besoins à pourvoir.

Ainsi, les délibérations de l’assemblée territoriale pourraient porter, par exemple et selon le cas, sur la création d’un statut spécifique de baux, la reconnaissance des démembrements du droit de propriété constitués par la nue-propriété et l’usufruit, la faculté d’opérer la concession de celui-ci ou encore, l’institution de servitudes d’utilité publique dont le principe est, au demeurant, mentionné au paragraphe 6° de l’article 40 du décret de 1957.


Signé : Y. ROBINEAU, Président

C. CHADELAT, Rapporteur

F. KERBANE, Secrétaire p.i.


POUR EXTRAIT CONFORME :
Le Secrétaire de la Section, p.i.



29/01/2018 - 20:57:13






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