Cours de droit administratif (2010-2011)





titreCours de droit administratif (2010-2011)
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V. LE REGIME DISCIPLINAIRE


A. Droit disciplinaire et droit pénal198


Il arrive fréquemment que des mêmes comportements puissent donner lieu à la fois à des poursuites pénales et à des poursuites disciplinaires. D’une part, ils sont qualifiés par la loi pénale d’infractions ; d’autre part, l’autorité disciplinaire peut les qualifier de manquements déontologiques. Se pose ainsi la question des rapports entre les poursuites pénales et les poursuites disciplinaires.

Si la discipline est, en principe, autonome par rapport au droit pénal (), le jugement pénal possède néanmoins une certaine autorité de chose jugée que doit respecter l’autorité disciplinaire (). Le statut ou les principes généraux du droit administratif organisent l’articulation dans le temps des poursuites pénales et disciplinaires ().

1°. Le principe d’autonomie des poursuites disciplinaires par rapport au droit pénal


Le droit pénal et le droit disciplinaire font partie de la même grande famille : il s’agit de droits répressifs qui mènent à infliger des sanctions graves. Un certain nombre d’analogies existent donc entre les deux matières : la personne poursuivie, qui doit être protégée, bénéficie de garanties de procédure qui assurent le respect de la présomption d’innocence et des droits de la défense.

Mais au-delà de ces ressemblances, la doctrine et la jurisprudence distinguent nettement les fondements et les effets du droit disciplinaire et du droit pénal. Alors que la sanction pénale a pour but de prévenir ou de réprimer un comportement érigé en infraction par la loi parce qu’il porte atteinte à l’ensemble du groupe social, la sanction disciplinaire tend, à la fois, à punir les agissements des agents qui méconnaissent leurs obligations déontologiques et à protéger l’intérêt du service en maintenant la confiance du public dans ce service199.

Les poursuites disciplinaires sont donc autonomes par rapport aux poursuites pénales. Cela implique que les mêmes faits puissent faire l’objet à la fois de poursuites disciplinaires et de poursuites pénales. Les deux types de poursuites se meuvent sur des plans différents et le principe général « non bis in idem » ne s’oppose pas à la coexistence de poursuite de natures différentes (sur ce principe, cfr infra). Cette autonomie suppose aussi que les deux types de poursuites soient régies par des règles essentielles différentes :

  • la sanction pénale est prononcée par le juge dans le cadre d’une procédure juridictionnelle alors que la sanction disciplinaire est une sanction administrative prononcée, au terme d’une procédure administrative, par l’autorité administrative qui détient le pouvoir hiérarchique (le pouvoir disciplinaire est inhérent à l’exercice du pouvoir hiérarchique) ;

  • les adages fondamentaux du droit pénal « nullum crimen sine lege » et « nulla poena sine lege » ne s’appliquent pas en matière disciplinaire (cfr infra) ;

  • les infractions et les manquements se recoupent parfois mais ne sont pas identiques ; certains comportements sont qualifiés d’infractions pénales et ne sont pas nécessairement poursuivis au disciplinaire, et vice versa ;

  • les sanctions sont différentes….

2°. L’autorité de chose jugée du jugement pénal sur l’autorité disciplinaire


Il existe toutefois une exception à ce principe d’autonomie. L’autorité de chose jugée du jugement pénal forme un point de convergence entre les matières pénale et disciplinaire. Encore faut-il s’entendre sur la portée de cette autorité de chose jugée.

L’autorité de chose jugée au pénal porte sur la matérialité des faits constatés par la juge. Par conséquent, l’autorité disciplinaire aura la tâche facile lorsque l’agent aura été condamné au pénal ; elle pourra infliger une sanction disciplinaire pour les mêmes faits (à condition qu’elle considère qu’il s’agit d’une manquement disciplinaire) en invoquant le jugement qui prouve la culpabilité de l’agent. En revanche, l’autorité administrative ne pourra pas infliger une sanction pour les mêmes faits que ceux poursuivis au pénal, lorsque le juge pénal aura jugé que les faits reprochés à l’agent n’ont pas été commis par lui.

Tel est le cas lorsque le juge pénal a prononcé un jugement d’acquittement.

Tel n’est pas le cas en revanche, lorsque le juge pénal aura accordé à l’agent la suspension du prononcé de la condamnation, ce qui implique que le jugement ait reconnu préalablement la culpabilité de l’agent. Tel n’est pas le cas, non plus, lorsque la juridiction d’instruction rend une ordonnance de non lieu en raison de la prescription, ou parce que les charges ne sont pas suffisantes. Dans ces hypothèses, l’autorité disciplinaire peut encore prouver, par ses propres moyens, que l’agent a commis les faits qui lui sont reprochés.

Dans toutes les cas, l’autorité disciplinaire conserve son pouvoir d’appréciation en ce qui concerne :

  • l’opportunité, ou non, de poursuivre ;

  • la qualification (de manquement disciplinaire) à attribuer, ou non, aux faits commis par l’agent ; l’autorité disciplinaire ne pourra jamais qualifier les faits d’infraction pénale, elle devra rester dans son domaine de compétence et qualifier les faits reprochés de manquements à la déontologie et aux obligations de service ;

  • le cas échéant, le choix de la sanction à infliger.

3°. L’articulation dans le temps des poursuites pénales et des poursuites disciplinaires


Il se déduit du principe d’autonomie des poursuites disciplinaires par rapport aux poursuites pénales, qu’en l’absence de texte exprès, « le pénal ne tient pas le disciplinaire en l’état ». Cela signifie que l’autorité disciplinaire n’est, en principe, pas obligée d’attendre l’issue de la procédure pénale pour poursuivre et pour prononcer une sanction disciplinaire (pour les mêmes faits que ceux poursuivis au pénal). L’autorité administrative peut instruire le dossier disciplinaire par ses propres moyens et aller jusqu’au prononcé de la sanction.

Dans de nombreux cas, l’autorité disciplinaire estime cependant utile de surseoir à statuer et d’attendre la fin de la procédure pénale. En cas de condamnation, les faits reprochés à l’agent seront prouvés avec l’autorité de chose jugée, ce qui facilitera grandement la tâche de l’autorité disciplinaire. Par ailleurs, la procédure pénale permet la mise en œuvre de moyens d’investigation dont ne disposent pas les autorités administratives. La preuve des faits dont est accusé l’agent sera généralement apportée de manière plus efficace dans le cadre de la procédure pénale que par le truchement de la procédure disciplinaire. Tel est surtout le cas lorsque l’agent nie les faits qui lui sont reprochés.

Lorsque l’autorité administrative décide de surseoir à statuer jusqu’à l’issue de la procédure pénale, elle procède souvent à la suspension préventive de l’agent en cause, à tout le moins lorsque sa présence est jugée inconciliable avec l’intérêt du service.

La jurisprudence200 a admis que l’autorité pouvait surseoir à statuer dans l’attente de l’issue des poursuites pénales, à la condition toutefois de respecter le principe du délai raisonnable pour punir (cfr infra). Cela signifie que l’autorité ne peut attendre durant un délai déraisonnable lorsqu’il lui est possible de mener elle-même la procédure disciplinaire sans devoir attendre le résultat des poursuites pénales. Ce sera le cas si l’agent est en aveu sur tous les faits qui lui sont reprochés, si ces faits peuvent aisément être prouvés par une enquête administrative, …

Mais il existe de nombreuses hypothèses dans lesquelles l’autorité disciplinaire se trouvera dans une situation bien moins confortable : l’agent avoue certains faits qui lui sont reprochés mais en conteste d’autres, les griefs reprochés pourraient être prouvés par une instruction disciplinaire mais difficilement et pas avec la même certitude que si on attendait le jugement pénal…

Les statuts les plus récents prévoient donc des dispositifs visant à éviter que l’autorité disciplinaire se trouve dans une telle situation d’insécurité juridique.

Ainsi, par exemple, l’article 81, § 3 du statut des agents de l’Etat dispose que « les actions pénales sont suspensives de la procédure et du prononcé disciplinaire ». S’agissant des agents de l’Etat, l’autorité disciplinaire n’a donc plus le choix : en cas de poursuites pénales, elle est obligée de surseoir à statuer, même si elle aurait pu prouver elle-même les faits ou si l’agent est en aveu.

D’autres dispositifs sont plus souples et préservent plus le pouvoir d’appréciation de l’autorité. On pense aux dispositions qui font courir le délai de prescription des poursuites disciplinaires à partir de la connaissance par l’autorité disciplinaire de la décision judiciaire pénale définitive : tel est le cas de l’article 81, § 5 du statut des agents de l’Etat et de l’article 317 de la Nouvelle loi communale201. De telles règles n’empêchent pas l’autorité de poursuivre avant l’issue des poursuites pénales, si elle l’estime opportun. En revanche, elles permettent à l’autorité de surseoir à statuer lorsqu’elle l’estime nécessaire202. Toutefois, le Conseil d’Etat a récemment jugé, en assemblée générale, que ce type de dispositif réglant la prescription des actions disciplinaires n’exonère pas l’autorité communale de poursuivre dans un délai raisonnable si elle dispose des éléments de preuve suffisants en telle sorte que le résultat de l’action pénale ne lui est pas nécessaire203.


B. Les manquements disciplinaires


On a vu que le droit disciplinaire est régi par d’autres règles et principes que le droit pénal, dont il est autonome. Notamment, l’adage du droit pénal « nullum crimen sine lege » ne s’applique pas à la matière disciplinaire (). Il appartient à l’autorité disciplinaire de qualifier de manquements disciplinaires les faits (), dont elle aura au préalable établi la matérialité ().

1°. Pas d’application de l’adage « nullum crimen sine lege »

Le principe de légalité des délits, exprimé par l’adage « nullum crimen sine lege », n’est pas applicable à la discipline des agents publics. Soit les statuts ne définissent aucunement les manquements disciplinaires (le statut des agents de l’Etat et l’A.R.P.G.) soit ils le font de manière très large et imprécise. Ainsi, par exemple, l’article 282 de la Nouvelle loi communale vise les manquements aux devoirs professionnels et les agissements qui compromettent la dignité de la fonction.

Ce sont donc tous les manquements aux (nombreux) devoirs professionnels des agents publics, ainsi que tous les comportements de nature à porter atteinte à la dignité de la fonction et à la réputation du service, qui sont susceptibles d’être qualifiés de fautes disciplinaires.

Même si l’absence de précision dans la définition des incriminations est parfois regrettée, on a pu souligner aussi la difficulté de l’entreprise parce que la panoplie des devoirs de l’agent varie à l’infini et parce qu’un comportement général peut, en tant que tel, justifier valablement une mesure disciplinaire204. Les manquements disciplinaires sont donc susceptibles de varier à l’infini, ou presque.

2°. La compétence de l’autorité disciplinaire pour qualifier les manquements disciplinaires


Puisque les fautes disciplinaires ne sont pas définies précisément par la loi ou par le statut, il appartient à l’autorité disciplinaire de qualifier les faits reprochés à l’agent. En d’autres termes, il appartient à l’autorité administrative d’apprécier et de décider si les faits commis par l’agent peuvent être qualifiés de faute et de manquement à la discipline.

L’autorité administrative jouit à cet égard d’un large pouvoir d’appréciation discrétionnaire. Elle exerce ce pouvoir d’appréciation sous le contrôle du Conseil d’Etat, qui sanctionne les qualifications inexactes ou déraisonnables. Ainsi le Conseil d’Etat annule la sanction prononcée pour des faits non imputables à une faute de l’agent205, ou alors que l’agent a agi de bonne foi et sans intention de nuire206.

3°. L’établissement des faits


Avant de décider que l’agent a commis une faute disciplinaire, l’autorité disciplinaire doit prouver la matérialité des faits qui lui sont reprochés. L’agent poursuivi bénéficie du principe de la présomption d’innocence ; le Conseil d’Etat fait donc respecter strictement les règles de preuve propres à la matière répressive. Ainsi :

- c’est à l’autorité disciplinaire de prouver « noir sur blanc » les faits reprochés à l’agent ;

- l’autorité doit donc établir les faits avec certitude et prouver que ces faits sont imputables à l’agent poursuivi; pour ce faire, elle doit instruire à charge et à décharge ;

- l’autorité doit constituer un dossier disciplinaire, qui doit contenir toutes les pièces prouvant la matérialité des faits reprochés à l’agent poursuivi.

C’est sur la base de ce dossier disciplinaire que seront organisés les droits de la défense de l’agent (cfr infra).

Le Conseil d’Etat exerce un contrôle très strict en ce qui concerne l’établissement des faits par l’autorité. Si les faits reprochés à l’agent ne sont pas prouvés avec certitude, dans le respect des règles de preuve et de la présomption d’innocence, la sanction est annulée207.


C. Les sanctions disciplinaires


Pour procéder à nouveau par comparaison avec le droit pénal, on relève que le principe « nulla poena sine lege » ne constitue pas un principe général applicable à la discipline dans la fonction publique (). La sanction qui correspond à un manquement déterminé n’est donc pas fixée par la loi, mais elle est choisie par l’autorité disciplinaire qui devra respecter le principe de proportionnalité (). L’autorité ne pourra déguiser une sanction disciplinaire sous le couvert d’une mesure d’ordre (). Elle devra également se plier au principe général « non bis in idem » ().

1°. Pas d’application de l’adage « nulla poena sine lege »


En droit pénal, cet adage implique que la peine – ou la fourchette de peines - correspondant à chaque infraction soit définie par la loi. Le principe de légalité des délits et des peines implique que l’on puisse prévoir avec une précision et une prévisibilité suffisante, de quelle peine sera sanctionné un comportement.

En droit disciplinaire, la plupart des statuts de la fonction publique établissent aujourd’hui une liste des sanctions qui peuvent être infligées par l'autorité disciplinaire. Cette liste est alors conçue comme étant limitative, en telle sorte que l'autorité ne pourrait infliger une sanction qui n'est pas reprise au statut208.

Ainsi, l’article 14 de l’ARPG énumère les peines qui, seules, peuvent être infligées aux agents. Il s’agit dans l’ordre croissant de gravité, du rappel à l’ordre, du blâme, de la retenue de traitement, du déplacement disciplinaire, de la suspension disciplinaire, de la régression barémique, de la rétrogradation, de la démission d’office et de la révocation209.

Il reste qu’en l’absence de liste des sanctions établie par le statut, il est admis que l’autorité compétente pour révoquer les agents peut aussi leur infliger les sanctions intermédiaires. Par ailleurs, les statuts n’établissent aucun lien entre les peines et les comportements qu’elles sont destinées à sanctionner : seul le principe de proportionnalité mis en œuvre par le Conseil d’Etat est de nature à brider un tant soit peu le large pouvoir discrétionnaire dont dispose l’autorité pour choisir la sanction adéquate à la faute commise (cfr infra).

2°. Le choix de la sanction proportionnée


Lorsqu’elle veut punir un grief disciplinaire déterminé, l’autorité administrative doit donc faire un choix dans l’énumération des sanctions mises à sa disposition par le statut. A un comportement répréhensible correspond en effet, non pas une sanction précise, mais toute une gamme de sanctions.

L’autorité disciplinaire dispose d’un large pouvoir d’appréciation discrétionnaire pour choisir la sanction. Elle doit tenir compte, pour exercer ce pouvoir d’appréciation, de la gravité des faits reprochés à l’agent, mais aussi des circonstances aggravantes ou atténuantes qui entourent ces faits répréhensibles.

Le Conseil d’Etat opère un contrôle marginal sur l’exercice par l’autorité disciplinaire de ce pouvoir d’appréciation. Il ne censure que les sanctions manifestement disproportionnées, c’est-à-dire les sanctions que n’importe quelle autorité censée placée dans les mêmes circonstances n’aurait pas adoptée.

3°. Sanction disciplinaire ou mesure d’ordre ?


Il advient que l’autorité administrative qui veut punir un agent préfère lui infliger une mesure d’ordre au lieu de suivre la procédure disciplinaire et de prononcer une véritable sanction. C’est très commode pour l’autorité qui se dispense ainsi de respecter la procédure disciplinaire garantissant les droits de la défense. Il s’agit toutefois d’un détournement de procédure que le Conseil d’Etat n’hésite pas à sanctionner.

On parle de mesure d’ordre pour qualifier une mesure prise à l’égard d’un agent dans l’intérêt du service, qui lui cause grief en modifiant sa situation juridique. On pense à la suspension des fonctions, à la mise en disponibilité, à certaines mutations forcées dans des emplois de niveau inférieur ou qui ne correspondent pas aux qualifications de l’agent. En principe, une mesure d’ordre n’a pas de caractère punitif : elle doit être inspirée par le souci du bon fonctionnement du service et non par la volonté de punir l’agent.

En revanche, la sanction disciplinaire a un caractère punitif : elle vise à infliger un « mal » à l’agent pour le sanctionner parce qu’il a commis des faits répréhensibles.

Lorsque l’autorité utilise la mesure d’ordre intérieur pour (en réalité) sanctionner un agent, on parle de « sanction disciplinaire déguisée ». Lorsqu’il est saisi d’un recours dirigé contre une telle mesure d’ordre constituant une sanction déguisée, le Conseil d’Etat recherche la qualification exacte qu’il y a lieu de donner à la mesure querellée. Il requalifie au besoin la mesure d’ordre en sanction disciplinaire, en faisant appel aux critères suivants :

  • l’autorité a-t-elle été mue par la volonté de punir l’agent ? ;

  • l’autorité a-t-elle considéré que l’agent a commis une faite ? ;

  • la mesure infligée est-elle défavorable, infâmante, peut-elle être considérée, en raison de ses conséquences, comme une sanction ?

Lorsque le Conseil d’Etat aboutit à la conviction que la mesure d’ordre est en réalité une sanction, il la requalifie et l’annule presque automatiquement, soit parce qu’il s’agit d’une sanction que l’autorité ne peut adopter en vertu du statut (cfr supra) soit parce que la procédure disciplinaire et les droits de la défense n’ont pas été respectés.

4°. « Non bis in idem »


En droit disciplinaire de la fonction publique existe un principe général de droit non écrit qui interdit à l’autorité de prononcer deux sanctions disciplinaires pour les mêmes faits. Ce principe général est exprimé par l’adage « non bis in idem » (sur la portée du principe, cfr supra).

Ce principe est désormais repris à l’article 14, § 3, alinéa 2, 5° qui le modalise quelque peu :

« Le droit que personne ne peut faire l’objet d’une procédure disciplinaire pour des faits déjà sanctionnés sous réserve de nouveaux éléments qui justifient la réouverture du dossier et qui se produisent pendant le délai de prescription de l’action disciplinaire ».

D. La procédure disciplinaire


La question s’est longtemps posée de savoir si les garanties de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme s’appliquent à la procédure disciplinaire (). Le Conseil d’Etat, s’il juge à l’heure actuelle que cette disposition de droit international ne s’applique pas au droit disciplinaire de la fonction publique, s’en inspire néanmoins pour consacrer des principes généraux du droit non écrit : l’impartialité de l’autorité disciplinaire, les droits de la défense et le délai raisonnable (). En relation étroite avec chacun de ces principes généraux du droit, l’A.R.P.G. énumère aujourd’hui les garanties minimales que doit respecter la procédure disciplinaire.

1°. L’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme et la procédure disciplinaire


L’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme garantit à toute personne « le droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement, et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial établi par la loi, qui décidera, soit sur des contestations sur des droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale ». L’article 6 énumère ensuite les garanties d’une bonne administration de la justice. Ces garanties doivent-elles s’appliquer à la procédure disciplinaire ?

Depuis l'arrêt de la Cour européenne du 23 juin 1981 dans l'affaire Le Compte et consorts contre la Belgique, il est acquis que l'article 6 n'astreint pas les Etats à soumettre les contestations sur des "droits et obligations de caractère civil" à des procédures se déroulant à chacun de leurs stades devant des tribunaux conformes aux diverses prescriptions de cet article. La Cour admet que des impératifs de souplesse et d'efficacité peuvent justifier l'intervention préalable d'organes administratifs ne satisfaisant pas aux exigences de l'article 6. En de telles occurrences, il faut que ces organes administratifs soient soumis à un contrôle juridictionnel "de pleine juridiction", c'est-à-dire un contrôle qui porte sur les points de fait comme sur les questions de droit pertinentes pour le litige dont il se trouve saisi et qui présente toutes les garanties exigées par cet article. La Cour légitime un tel système en précisant qu'il peut se réclamer de la tradition juridique de beaucoup d'Etats membres du Conseil de l'Europe 210.

Elle applique le même raisonnement aux sanctions administratives qui peuvent être qualifiées de « pénales » au sens de l’article 6 de la Convention211.

Par "organe judiciaire de pleine juridiction", la Cour semble entendre, non pas nécessairement, comme on le comprend en droit belge, un organe juridictionnel statuant sur la cause même et compétent pour réformer la décision de l'autorité administrative en se substituant véritablement à l’administration active, mais un organe judiciaire compétent pour "donner une solution juridictionnelle du litige tant pour les points de fait que pour les questions de droit" 212. Dans ce sens propre au droit de la Convention, qui ne correspond pas à celui que revêt l'expression en droit interne, le Conseil d'Etat peut être considéré comme un juge de pleine juridiction lorsqu'il statue sur les recours en annulation pour excès de pouvoir dirigés contre les décisions administratives prises à l'égard des fonctionnaires213. Son contrôle porte sur la légalité, sous tous ses aspects, de l'acte administratif. Par le truchement du contrôle des motifs, il vérifie la matérialité des faits et leur qualification adéquate en droit; il n'est donc pas tenu par les constatations de fait opérées par l'autorité administrative. Il censure aussi la violation du principe du raisonnable et examine la proportionnalité de la décision. Quant à la sanction du contrôle opéré par le Conseil d'Etat, elle consiste en une annulation de la décision administrative irrégulière. L'autorité pourra reprendre une nouvelle décision mais elle sera tenue de respecter l'arrêt d'annulation, qui a autorité absolue de chose jugée.

La jurisprudence du Conseil d'Etat se conforme aujourd’hui à cet enseignement de la Cour européenne des droits de l'homme. Cette jurisprudence précise tout d'abord que l'article 6 de la Convention n'a pas vocation à s'appliquer à une procédure non juridictionnelle menée devant l'administration active. Elle considère ensuite que le recours en annulation introduit devant le Conseil d'Etat, qui est un tribunal indépendant et impartial exerçant un pouvoir de pleine juridiction au sens de l'article 6, suffit à rencontrer les exigences de cette disposition.

On peut citer un arrêt Vandenberghe du 28 juin 1989 comme étant particulièrement explicite:

Indépendamment de la question de savoir si une sanction disciplinaire concerne une contestation sur des droits civils ou une accusation en matière pénale, au sens de l'article 6 de la Convention, cette disposition n'est pas violée lorsqu'il existe, contre la décision en cause, un recours auprès d'une instance disposant de la plénitude de juridiction et qui répond aux conditions de l'article 6. Bien que le Conseil d'Etat ne puisse pas substituer sa décision à celle de l'autorité administrative, il peut, dans l'exercice de sa mission de contrôle, vérifier si les droits de l'homme ont été respectés, si la décision repose sur des éléments de fait existants et si la sanction administrative est proportionnée à ces faits. La protection qu'assure ainsi le Conseil d'Etat répond au prescrit de l'article 6 de la Convention" 214.

Plus récemment, le Conseil d'Etat a adopté cette même manière de voir à propos de recours dirigés contre des mesures de réaffectation imposées à des agents de la R.T.B.F.:

"L'article 6 de la Convention n'interdit pas que des contestations portant sur des droits et obligations de nature civile soient tranchées par des organes de l'administration active ne présentant pas les garanties requises par cette disposition, pour autant qu'un recours soit ouvert devant une juridiction indépendante et impartiale, ce qui est le cas en l'espèce" 215.

Il résulte donc de cette jurisprudence – européenne et belge – que l’article 6 n’a pas vocation à s’appliquer, en tant que tel, aux procédures disciplinaires menées devant l’administration active. L’article 6 ne règle en effet que les procédures juridictionnelles.

2°. Les principes généraux du droit non écrit et la procédure disciplinaire


Comme on l’a vu, le Conseil d’Etat considère que l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme a vocation à s'appliquer à la procédure juridictionnelle, non à la procédure purement administrative. Il n'empêche qu'en matière disciplinaire essentiellement, le Conseil d'Etat s'est inspiré de cette disposition de la Convention pour dégager un certain nombre de principes généraux destinés à régir la procédure menée devant l'autorité administrative216.

Ces garanties ont tendance à être consacrées dans les statuts de la fonction publique et y sont parfois même renforcées. L’A.R.P.G. en reprend les aspects principaux. Sont visés de la sorte les principes généraux de l'impartialité de l'autorité compétente pour punir (a), du respect des droits de la défense (b), et de l'obligation pour elle de se prononcer sur la sanction dans un délai raisonnable (c).
a) L’impartialité de l’autorité qui punit

Quoique l'autorité administrative ne fait pas oeuvre de juridiction en se prononçant sur une action disciplinaire intentée à rencontre d'un agent, il n'en demeure pas moins que l'exercice de la fonction disciplinaire suppose, de la part de tous ceux qui y participent, une indépendance et une impartialité aussi complètes que possible. Le Conseil d'Etat a donc consacré le principe général d'impartialité de l'autorité disciplinaire. Ce principe général étant d'ordre public, le Conseil d'Etat soulève d'office sa violation217.

Le principe d'impartialité, exprimé par l'adage "Nemo judex in sua causa", s'oppose à ce qu'une personne soit à la fois juge et partie dans la procédure disciplinaire, soit qu'elle ait joué dans la même affaire un rôle d'accusation ou d'instruction, soit qu'elle ait un intérêt personnel à ce que la décision aille dans un sens déterminé, soit encore que les circonstances donnent à penser qu'elle ne pourrait traiter de l'affaire sans préjugé218. Ce principe peut également être violé lorsqu'une personne intervient avec un parti-pris qui pourrait compromettre la sérénité des débats et de la décision219.

La jurisprudence semble avoir consacré, dans une certaine mesure, le principe d'impartialité objective, en admettant qu'en l'absence même de preuve tangible de partialité, un simple soupçon de partialité, à condition qu'il soit raisonnablement justifié dans le chef de l'agent puni, suffit à remettre en cause la décision disciplinaire. Pour respecter ce principe d'impartialité objective, l'autorité doit veiller à ne pas donner l'impression de partialité220. "Justice should not only to be done but should also be seen to be done".

Le principe d'impartialité, règle de droit non écrit, s’il est d’un niveau hiérarchique supérieur au statut, doit néanmoins céder le pas devant une règle établie par la loi, à peine de méconnaître celle-ci221. Ainsi, le principe d'impartialité doit être adapté, voire tempéré, en fonction des structures de l'administration active222. En particulier, la critique d'impartialité ne peut se fonder sur une situation qui découle seulement de l'application normale et obligatoire de la loi223. Lorsque l'autorité disciplinaire est un organe collégial, la suspicion sur son impartialité ne peut être prise en compte que si, d'une part des faits précis peuvent être allégués, légalement constatés, de nature à faire planer le soupçon de partialité dans le chef d'un ou plusieurs membres du collège et, d'autre part, il ressort des circonstances que la partialité de ce ou de ces membres a pu influencer l'ensemble du collège224. Lorsque le loi permet à un organe collégial de décider valablement hors la participation des membres sur qui repose un soupçon objectif et raisonnable de partialité, ces membres doivent s'abstenir en vue de préserver les apparences d'impartialité225.

L’A.R.P.G. ne reprend pas, comme tel, le principe général d’impartialité. Ce n’était en effet pas nécessaire puisque ce principe général est d’un niveau supérieur au statut et qu’il s’applique donc automatiquement, même en l’absence de prévision expresse dans le texte statutaire. L’article 14, § 3, alinéa 2, 6° de l’A.R.P.G. "approfondit" toutefois le principe général d’impartialité, en édictant une règle technique plus précise qui vise à assurer le respect de ce principe. Il s’agit de l'exigence suivant laquelle l'autorité qui prononce la peine n'est pas la même que celle qui poursuit. Le but de cette règle de procédure est sans nul doute de garantir au mieux l'impartialité de l'autorité. Le principe général d'impartialité, dégagé par le Conseil d'Etat, n'implique toutefois pas en toute circonstance une séparation des autorités de poursuite et de sanction.
b) Le respect des droits de la défense de l’agent poursuivi

En matière disciplinaire, la section d'administration du Conseil d'Etat a également érigé au rang de principe général de droit non écrit le respect des droits de la défense. Le principe général des droits de la défense implique à tout le moins, selon la jurisprudence :

  • le droit de l’agent poursuivi d’être informé préalablement, avec la précision voulue et en temps utile, des faits mis à sa charge ;

  • le droit de consulter le dossier disciplinaire complet, qui doit comprendre toutes les pièces collectées par l’autorité en vue d’établir la matérialité des faits reprochés ;

  • le droit de pouvoir préparer sa défense en bénéficiant d'un délai raisonnable ;

  • le droit de se faire assister par un avocat ou un défenseur de son choix ;

  • le droit d’être entendu sur l’ensemble des faits qui lui sont reprochés226 ;

  • le droit de l'accusé d'assister à l'audition des témoins…,

Le juge applique ces principes non écrits en l'absence de règles statutaires écrites. Mais il ne se borne pas à combler les carences du statut. Il considère que le principe général des droits de la défense a une valeur supérieure au statut et il écarte les dispositions réglementaires qui seraient contraires à ces principes généraux du droit. Par ailleurs, le Conseil d’Etat considère que le principe général du respect des droits de la défense est d’ordre public en telle sorte qu’il peut être invoqué en tout temps et qu’il peut être soulevé d’office227.

Le principe général ne comprend toutefois que les garanties minimales applicables de plein droit en l’absence de texte. La plupart des statuts organisent toutefois la procédure disciplinaire et l’exercice des droits de la défense. Il convient donc de se référer dans chaque cas concret à la procédure disciplinaire organisée par le statut applicable.

L’A.R.P.G. prescrit, en son article 14, § 3, que les statuts des agents des Communautés et des Régions consacre les garanties principales du respect des droits de la défense. Tel est le cas du droit de l'agent, après avoir été dûment convoqué, d'être entendu préalablement au sujet des faits qui lui sont reprochés, du droit de se faire assister par un défenseur de son choix à tout stade de la procédure, ou de la possibilité pour l'agent de consulter au préalable son dossier.

Ici également, l’A.R.P.G. « approfondit » cependant le principe général, en prescrivant des règles techniques que le principe ne contient pas. Il en est ainsi notamment du droit de bénéficier d’un recours administratif organisé devant une Commission disposant au moins d’une compétence d’avis, et de son corollaire, le fait que l’autorité ne puisse prononcer une sanction plus sévère que celle qui a été proposée en dernière instance (article 14, § 3, alinéa 2, 8° et 9°). Il en est ainsi également du droit de demander la publicité de l’audition (article 14, § 3, alinéa 2, 4°).
c) Le principe du délai raisonnable pour punir

Enfin, le Conseil d’Etat a consacré le principe général suivant lequel, à défaut de délai de prescription des poursuites disciplinaires prévu par les statuts, l’autorité disciplinaire doit prendre sa décision dans un délai raisonnable.

Lorsque le statut prévoit un délai précis de prescription de l’action disciplinaire, le principe du délai raisonnable ne s’applique pas228, dès lors que, comme on l’a vu, les principes généraux du droit non écrits cèdent le pas devant les règles expresses établies par la loi.

Pour apprécier si l'autorité s'est prononcée sur la sanction dans un délai raisonnable, le Conseil d'Etat tient compte, comme la Cour européenne des droits de l'homme229, de la nature et de la complexité de l'affaire, du comportement du requérant et de celui de l'autorité. Il prend encore en considération l'enchevêtrement de plusieurs procédures, civiles et administratives230. L’appréciation du caractère raisonnable du délai est donc affaire d’espèce et dépend des circonstances concrètes de chaque cas.

Lorsque le Conseil d’Etat juge que la sanction a été adoptée au-delà du délai raisonnable, il l’annule, et l’autorité ne peut reprendre une nouvelle sanction pour les mêmes faits. Cette nouvelle sanction serait en effet également adoptée au-delà du délai raisonnable.
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