Cours de droit administratif (2010-2011)





titreCours de droit administratif (2010-2011)
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IV. LES DROITS ET LES OBLIGATIONS (LA DEONTOLOGIE) DU FONCTIONNAIRE


La plupart des obligations traditionnellement imposées par les statuts de la fonction publique peuvent s’analyser comme autant de restrictions aux droits fondamentaux des agents. Les devoirs de discrétion et de réserve sont des limites à la liberté d’expression. L’obligation de dignité en dehors du service est une limitation au respect de la vie privée. Et ce ne sont que quelques exemples.

C’est donc essentiellement sous l’angle des droits fondamentaux consacrés par la Constitution et par la Convention européenne des droits de l’homme qu’on a donc choisi d’étudier les obligations professionnelles dans la fonction publique. Après avoir passé en revue ces principales obligations, on analyse les droits, essentiellement syndicaux et pécuniaires, que peuvent invoquer les fonctionnaires.

A. L’obligation fondamentale : exercer sa fonction dans le respect de la légalité et des instructions des supérieurs hiérarchiques

1°. Exercer sa fonction


La première obligation de l'agent public est naturellement d'exercer la fonction qui lui est assignée par la loi ou par l'autorité. Certaines fonctions sont définies directement par la loi; on pense en particulier, au niveau local, aux grades "légaux" de secrétaires et de receveurs. Les autres sont définies par le statut et attribuées par l'autorité compétente pour affecter les agents.

Le refus d'exercer sa fonction constitue sans nul doute un manquement de l'agent à ses obligations professionnelles, qui peut entraîner le prononcé d'une sanction disciplinaire. La plupart des statuts comprennent également un dispositif de cessation de fonctions pour "abandon de poste". La disposition est classique: l'agent qui, sans motif valable, abandonne son poste et reste absent pendant plus de dix jours, est démis d'office. Ce mode de fin des fonctions sera étudié dans le chapitre relatif à la fin des fonctions.

2°. En obéissant aux instructions des supérieurs hiérarchiques


Conçue sur le modèle de l'administration napoléonienne, la fonction publique belge est organisée sur le schéma de la pyramide. Les agents prennent place au sein d'une hiérarchie; ils y sont placés sous l'autorité de supérieurs, à qui ils doivent obéir. L'organisation de l'administration se décompose donc en un faisceau de liens d'autorité. Comme le soulignait Jacques Dembour: "l'organisation de la fonction publique repose sur l'institution de la subordination hiérarchique"109. Dans une telle conception, on ne s'étonnera pas que le devoir d'obéissance soit considéré comme un devoir fondamental du fonctionnaire. Les auteurs n'hésitent pas à écrire que sans ce devoir, "il n'y a pas de fonction publique possible"110.

C'est pourquoi les statuts des agents publics comprennent systématiquement une telle obligation. La disposition archétype figure à l'article 4 de l'A.R.P.G. :

"Les agents remplissent leurs fonctions avec loyauté, conscience et intégrité, sous l'autorité de leurs supérieurs hiérarchiques. A cet effet, ils sont tenus de respecter les lois et règlements en vigueur ainsi que les directives parmi lesquelles les règles de conduite concernant la déontologie, de l'autorité dont ils relèvent".

En l'absence de prévision expresse dans le statut, il faut considérer que l'obligation d'obéissance s'applique au titre de principe général de droit. Ce devoir est en effet une implication nécessaire du principe fondateur d'organisation de la fonction publique: l'autorité au sein de la hiérarchie.

Les agents doivent obéir aux ordres individuels qui leur sont intimés, par oral ou par écrit. Les ordres peuvent toutefois se donner une porté plus vaste, et s'adresser à un ensemble d'agents: on parle alors d'ordres de services, d'instructions, de circulaires ou de directives. Bien qu'il ne s'agisse pas de règlements qui s'imposeraient aux administrés, ces "ordres généraux" expriment les prescriptions du supérieur hiérarchique à l'ensemble ou à une partie de ses subordonnés. Leur caractère obligatoire pour leurs destinataires se traduit en sanctions disciplinaires qui peuvent assortir leur transgression. En effet, la désobéissance à un ordre d'un supérieur hiérarchique constitue, selon une jurisprudence constante et très abondante, une faute professionnelle qui justifie une sanction disciplinaire.

A noter que l'agent qui reçoit deux ordres contradictoires doit privilégier celui qui a été donné par le supérieur placé le plus haut dans la hiérarchie. Dès lors, "en punissant un agent pour un refus d'ordre opposé à un supérieur hiérarchique alors que, en obéissant à celui-ci, il aurait enfreint les instructions du chef de service, l'autorité donne à un refus justifié par les circonstances une qualification disciplinaire juridiquement inexacte"111.

3°. Et en respectant la légalité


Comme l'indiquent les termes même de l'article 4 précité de l'A.R.P.G., les agents doivent aussi respecter la légalité ("les lois et règlements en vigueur"). La plupart des statuts de la fonction publique reprennent cette obligation, même si cela ne semble pas réellement utile: à quel titre les fonctionnaires seraient dispensés de l'obligation qui incombe à tous de respecter les lois et règlements en vigueur? La légalité doit s'entendre au sens large : elle englobe l'ensemble du droit en vigueur112. Pour rappel, les obligations d'obéir aux supérieurs hiérarchiques et de respecter le droit en vigueur découlent également du serment constitutionnel que les agents doivent prêter (cfr supra).

Les deux obligations – d’obéissance hiérarchique et de respect du droit - sont généralement confondues, comme en témoigne la formulation de l'article 4 de l'A.R.P.G. C'est que les rédacteurs des statuts les conçoivent comme des obligations complémentaires. Ils n'ont pas imaginé que ces deux obligations pouvaient devenir concurrentes; en d'autres termes, ils ont considéré que les ordres des supérieurs étaient, par essence, conforme à la réalité. L'hypothèse, certes rare, de l'ordre illégal, n'a pas retenu leur attention.

Pourtant, la pratique démontre que cette hypothèse de l'ordre illégal n'est pas un cas d'école113. L'agent confronté à une telle situation se trouve alors tiraillé entre deux impératifs contradictoires: doit-il obéir et commettre une illégalité ou doit-il manquer à son devoir d'obéissance hiérarchique en vue de respecter le droit?

Au terme d'une longue évolution114, la jurisprudence du Conseil d'Etat considère généralement qu'un agent ne peut être puni pour avoir désobéi à un ordre illégal pour autant que l'illégalité de l'ordre soit manifeste115. Encore faut-il s'entendre sur la signification du terme "manifeste": l'erreur manifeste d'appréciation est "celle dont la gravité est telle que son existence est de nature à s'imposer à un esprit raisonnable avec une force de conviction telle que de plus amples investigations ne sont pas nécessaires"116. La désobéissance ne sera admise que si l'ordre est entaché d'une illégalité grave et évidente, une irrégularité qui "saute aux yeux".

Un point d'équilibre semble ainsi trouvé entre les deux exigences qui font normalement - mais pas toujours- bon ménage. La solution retenue témoigne d'une conception, communément admise aujourd'hui, qui fait de l'agent est un acteur de l'action administrative et non plus seulement un instrument de cette action117. La prérogative de résistance ainsi reconnue aux agents publics constitue un système atypique de contrôle de l’administration: ce contrôle n’appartient pas à un organe administratif institué à cet effet, il est une prérogative personnelle - ou plutôt fonctionnelle - de chaque agent public. La légalité de l’action administrative est ainsi assurée de l’intérieur et de façon éminemment diffuse par chacun des agents. Pour ces derniers, leur droit de désobéissance constitue, en cas d’atteinte à leurs droits fondamentaux, une arme efficace de défense contre l’arbitraire administratif118.
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