Sarl teneo c/ commune de Portet-sur-Garonne





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Arrêt n°10BX01592

SARL TENEO c/ commune de Portet-sur-Garonne

1ère chambre

Audience du 10 novembre 2010

Lecture du 9 décembre 2010

Conclusions

D. Zupan, rapporteur public


Monsieur le Président, Madame, Monsieur,

La société Ténéo a conçu le projet de construire un magasin d’alimentation générale de l’enseigne Ed, d’une superficie de 1160 m², dont 885 m² affectés directement à la vente, sur un terrain dont elle a acquis la maîtrise foncière, situé chemin des Genêts, à Portet-sur-Garonne, au lieu-dit « Le Récébédou ». Elle a déposé à cet effet une demande de permis de construire. Usant de la faculté offerte par l’article L. 752-4 du code de commerce, le maire de Portet a proposé au conseil municipal de soumettre cette demande à la commission départementale d’aménagement commercial (CDAC) de la Haute-Garonne. Une délibération a été adoptée en ce sens le 6 décembre 2008 et ladite commission a émis le 4 février 2009 un avis défavorable au projet, en estimant, d’une part, qu’il était de nature à générer des problèmes de sécurité eu égard à la configuration du chemin des Genêts, d’autre part, que la qualité architecturale et environnementale du bâtiment n’était pas satisfaisante. Le maire a dès lors refusé l’octroi du permis de construire selon arrêté du 18 mai 2009. La société Ténéo a formé contre cet arrêté un recours gracieux, demeuré sans réponse. Aussi l’a-t-elle déféré, ensemble la décision implicite de rejet de ce recours gracieux, à la censure du Tribunal administratif de Toulouse. Ce dernier a rejeté sa demande par jugement du 20 mai 2010, dont elle relève régulièrement appel.

Les premiers juges ont considéré que le maire de Portet-sur-Garonne était légalement tenu de rejeter la demande de permis de construire, en application de l’article R. 425-22-1 du code de l’urbanisme, ainsi libellé : « Lorsque le projet a été soumis pour avis à la commission départementale d'aménagement commercial en application de l’article L. 752-4 du code de commerce, le permis de construire ne peut être délivré en cas d'avis défavorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial ».
La société requérante fait cependant valoir que, rendue destinataire de l’avis négatif de la commission départementale d’aménagement commercial de la Haute-Garonne, elle s’était pourvue le 2 mars 2009 devant la commission nationale d’aménagement commercial (CNAC), laquelle s’est pour sa part prononcée favorablement sur son projet, en sa réunion du 16 juin : le maire de Portet-sur-Garonne ne pouvait donc, à tout le moins au stade du recours gracieux, ignorer la substitution de ce nouvel avis à celui sur lequel il a fondé son refus de permis de construire.
Cette argumentation impose de rappeler les termes de l’article L. 752-4 du code de commerce, dans sa rédaction issue de la loi de modernisation de l’économie du 4 août 2008 : « Dans les communes de moins de 20 000 habitants, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'urbanisme peut, lorsqu'il est saisi d'une demande de permis de construire un équipement commercial dont la surface est comprise entre 300 et 1 000 mètres carrés, proposer au conseil municipal ou à l'organe délibérant de cet établissement de saisir la commission départementale d'aménagement commercial afin qu'elle statue sur la conformité du projet aux critères énoncés à l’article L. 752-6 ». La commission départementale se prononce dans un délai d'un mois. Son avis est réputé favorable si elle ne l’a pas formalisé à cette échéance (ainsi en dispose l’article R. 742-43), mais s’il est négatif, le promoteur peut saisir la Commission nationale d'aménagement commercial, laquelle dispose du même délai pour prendre position, son silence valant confirmation de l’avis de la CDAC. Le troisième alinéa du même article lie la compétence de l’autorité d’urbanisme en cas d’avis défavorable de la commission départementale ou, le cas échéant, de la commission nationale : « le permis de construire ne peut être délivré ». Cette compétence liée est rappelée par les dispositions précitées du code de l’urbanisme, étant souligné qu’en cas d’avis favorable, le maire peut évidemment être amené à refuser le permis pour des motifs d’urbanisme.
Au cas présent, la commission nationale a émis un avis favorable au projet de la société Ténéo, mais seulement, nous l’avons dit, le 16 juin, donc après l’expiration du délai que lui impartit l’article L. 752-4. Pour les premiers juges, cet avis tardif est dépourvu de toute incidence sur le litige : le jugement attaqué le tient pour négligeable, en considérant que la commission nationale a rendu un avis confirmatif (donc défavorable) tacite le 2 avril 2009, et épuisé à cette occasion sa compétence : elle était alors en somme dessaisie.

Pour contester cette solution, l’appelante fait tout d’abord valoir qu’il était matériellement impossible à la CNAC de tenir le délai d’un mois, alors qu’elle était en cours de constitution ou en phase d’installation, le dispositif issu de la loi de modernisation de l’économie venant d’entrer en vigueur. Cette allégation, à la supposer juridiquement opérante en pareille circonstance, ne trouve aucun écho dans les pièces du dossier, et convainc à la vérité d’autant moins que le décret n° 2008-1212 du 24 novembre 2008 relatif à l'aménagement commercial, en son article 7, a assuré la continuité entre dans l’ancienne commission nationale d'équipement commercial et la commission nationale d'aménagement commercial, en maintenant ses membres dans leurs fonctions pour la durée des mandats en cours.

La société Ténéo conteste plus substantiellement la thèse du dessaisissement retenue par le tribunal. Elle vous invite à transposer à la fonction consultative de la CNAC le principe classique en vertu duquel le décisionnaire n’est dessaisi que dans le cas où il a pris une décision créatrice de droit, tandis qu’il peut à tout moment revenir sur une décision négative –principe du reste mis en œuvre en matière d’urbanisme commercial, à propos du pouvoir de décision de la commission nationale d’équipement commercial, tel qu’il était autrefois régi par la loi Royer (C.E. 4 avril 1997, Fédération départementale des unions économiques et commerciales de Charente-Maritime, n° 156.143). L’appelante en conclut que l’avis favorable rendu le 16 juin 2009 s’est substitué à l’avis défavorable implicite et qu’il en a résulté un changement dans les circonstances de droit dont le maire de Portet-sur-Garonne, saisi d’un recours gracieux motivé précisément par cet événement, se devait de tenir compte pour revenir, à son tour, sur le refus de permis de construire opposé le 18 mai.
Mais le principe auquel il en est ainsi appelé repose entièrement sur la théorie des droits acquis. Or, un avis, même conforme et favorable, ne peut constituer un acte créateur de droit puisqu’il ne revêt pas même le caractère d’un acte faisant grief (C.E. 13 février 1980, Nal, n° 9323 ; C.E. 22 janvier 2003, Pezzatti, n° 225.169).
En matière consultative, la question du dessaisissement est plutôt déterminée par l’alternative entre avis simple et avis conforme. Il a ainsi été jugé que l’architecte des bâtiments de France est dessaisi de sa compétence consultative lorsque, à l’expiration du délai d’un mois qui lui est assigné par les dispositions du code de l’urbanisme pour émettre son avis conforme sur une demande de permis de construire, il est réputé avoir délivré un avis favorable au projet (CAA Nancy, 30 juin 1994, ministre de l’équipement c/ SCEA de la Ferme de Fresnoy, n° 93NC00242 ; CAA Lyon, ministre de l’équipement c/ Mme C., n° 97LY01982). Dans le cas où l’ABF émet un simple avis, il lui est loisible de se dédire après l’expiration du délai au terme duquel il est réputé s’être prononcé favorablement, comme il est ensuite loisible à l’autorité décisionnelle de se fonder sur sa dernière prise de position (voir, à propos d’une déclaration de travaux, C.E. 21 juillet 2006, M. B. n° 284.416). Au cas de l’avis conforme a été assimilé celui où l’avis, selon qu’il est favorable ou non, détermine l’autorité compétente pour prendre la décision (C.E. 20 octobre 1993, M. E., n° 89.215, à propos de l’avis du maire sur une demande de permis de construire lorsque la commune est dépourvue de plan d’occupation des sols). La même logique a été suivie dans un tout autre domaine, concernant l’avis du conseil municipal valant accord de la commune pour son adhésion à une structure intercommunale (CAA Nantes, 25 mars 2005, commune de Saint-Brandan, n° 03NT00711).
L’on objectera sans doute que ces solutions ont prévalu lorsque le silence de l’autorité consultative fait naître un avis favorable, ce qui n’est pas le cas dans le dispositif mis en place par l’article L. 752-4 du code de commerce, où l’avis tacite est seulement confirmatif de l’avis de la commission départementale, ce d’où s’induit qu’il est nécessairement défavorable, le recours devant la commission nationale ne pouvant s’exercer qu’à l’encontre d’un avis défavorable de la commission départementale, en vertu de l’article R. 752-44 du code de commerce. Mais pareille observation ne nous paraît pas de nature à invalider le raisonnement tenu par les premiers juges. En effet, si le dessaisissement est retenu dans les hypothèses précitées, c’est parce que l’avis limite l’exercice du pouvoir d’appréciation de l’autorité investie du pouvoir de décision –autorité elle-même tenue par un délai-, et non parce qu’il est réputé favorable au pétitionnaire.
Du reste, quand bien même l’on devrait considérer que la CNAC n’épuise pas sa compétence à l’expiration du délai prescrit par l’article L. 752-4, et qu’il lui est donc possible de substituer un avis favorable explicite à son avis défavorable implicite, comment admettre en revanche qu’elle puisse le faire après l’expiration du délai assigné à l’autorité d’urbanisme elle-même pour prendre sa décision ? C’est bien là ce qui s’est passé en l’espèce, l’avis favorable émis par la CNAC étant postérieur à la date à laquelle le maire de Portet-sur-Garonne eût pris sur la demande de la société Ténéo une décision implicite, en l’occurrence de rejet, selon l’article R. 424-2 h) du code de l’urbanisme. En vertu de l’article R. 436-1 du même code, le délai d’instruction de la demande de permis de construire est prolongé de deux mois à compter de la saisine de la CNAC. Il existe donc un mois de battement entre l’échéance assignée à la CNAC et celle assignée à l’autorité d’urbanisme. A supposer que la commission puisse revenir sur l’avis réputé confirmatif né de son silence, nous voyons mal comment cela pourrait se faire au-delà de cette ultime période. En clair, nous peinons à concevoir une chronologie procédurale telle que la compétence de l’autorité consultative excéderait le délai d’instruction assigné à l’autorité décisionnelle. Précisons que l’arrêt L. cité par la requérante (C.E. 29 janvier 2010, n° 330.480) ne lui est en réalité d’aucun secours : il se borne à rappeler que le maire ne peut s’affranchir de l’avis favorable de la CNAC, sans aborder la question de l’épuisement de la compétence de cette commission.

Le dessaisissement de la CNAC, qu’on l’arrête à la date déterminée par l’article R. 423-36-1 du code de l’urbanisme ou plus sûrement, selon nous, à celle déterminée par l’avant-dernier alinéa de l’article L. 752-4 du code de commerce, impose de considérer que l’avis finalement rendu le 16 juin 2009 est demeuré sans influence sur le sort du recours gracieux formé quelques jours plus tard par la société Ténéo. Certes, lorsque l’administration est saisie d’un recours gracieux, même non obligatoire, formé contre une décision non créatrice de droit, elle doit tenir compte de tout changement intervenu depuis cette décision dans l’ordonnancement juridique (C.E. 6 mai 1990, clinique Les Martinets, n° 77.546 ; C.E. 29 septembre 1999, préfet du Val-de-Marne, n° 204.639). Mais l’avis tardif de la CNAC, dessaisie de sa compétence consultative, n’a pu constituer, en tout état de cause, un changement dans les circonstances de fait ou de droit s’imposant au maire de Portet-sur-Garonne.

Nous vous invitons dès lors à confirmer le jugement attaqué et à rejeter la requête de la société Ténéo. Rien ne s’oppose à ce qu’il soit fait application, à son encontre, des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Tel est le sens de nos conclusions.

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