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Préparation de la Conférence Nationale de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale

Contribution de l’UNCCAS

dans le cadre du groupe

« Gouvernance des politiques de solidarité »

  Préalable : position spécifique du CCAS en matière de gouvernance des politiques locales

Une originalité : la composition du conseil d’administration du CCAS


Le conseil d’administration du CCAS comporte la particularité, unique en France et en Europe, d’associer aux élus issus du suffrage universel, des représentants de la société civile, notamment de la vie associative.
«Le Conseil d’Administration comprend également des membres nommés parmi les personnes participant à des actions de prévention, d’animation ou de développement social menées dans la commune ou les communes considérées (…). Au nombre des membres nommés doivent figurer un représentant des associations qui œuvrent dans le domaine de l’insertion et de la lutte contre les exclusions, un représentant des associations familiales désigné sur proposition de l’UDAF, un représentant des associations de retraités et des personnes âgées du département et un représentant des associations de personnes handicapées du département » (article L. 123-6, Code de l’Action Sociale et des Familles).
La parité apporte au CCAS une cohérence d'intervention plus forte puisqu'elle s'inscrit dans la réalité et la diversité de la commune et de la société dans laquelle il s'organise. De plus, elle induit des coopérations négociées et adaptées entre les élus, le monde associatif et les professionnels sociaux qui le composent.

Une mission spécifique : la coordination des acteurs


Dans le cadre de sa politique d’aide facultative, le CCAS/CIAS peut assurer la coordination des acteurs à l’échelle de la commune/intercommunalité et lui-même supporter des structures de coordination et de concertation, et cela dans de nombreux champs d’activités : accompagnement des personnes âgées, lutte contre l’exclusion, petite enfance, etc.

Dans le champ gérontologique par exemple, les CCAS participent à la quasi totalité des CLIC du pays. En outre, plus d’un quart des services d’aide à domicile des CCAS effectue un travail de coordination des interventions entre plusieurs structures (services, établissements, hôpitaux…).

  S’appuyer sur les capacités d’observation et d’analyse des CCAS/CIAS



Compte tenu de l’évolution des besoins sur leur territoire mais aussi des moyens limités dont ils disposent, les CCAS se doivent d’anticiper et d’analyser la demande sociale dans une démarche prospective. Leur obligation d’analyse des besoins sociaux depuis 1995 y contribue. Les exemples sont nombreux de CCAS/CIAS qui à l’issue des démarches d’analyse des besoins sociaux ont fait évoluer leurs dispositifs voire leurs pratiques professionnelles.
Les outils mis en place par l’UNCCAS
Depuis plusieurs années, l’UNCCAS encourage ses adhérents dans la mise en œuvre de ces démarches d’observation et d’analyse, à la fois pour améliorer les réponses apportées aux usagers des CCAS/CIAS mais aussi pour contribuer à faire évoluer les politiques publiques menées en matière sociale.
L’UNCCAS a ainsi développé en 2010 un outil statistique et d’accompagnement destiné en priorité aux communes de moins de 20 000 habitants (PHARES), conçu comme une première étape à l’analyse des besoins sociaux. Grâce à lui, le CCAS peut bénéficier d’un tableau de bord (données statistiques) et d’une synthèse propres à son territoire (projections de population, analyse du flux migratoire des jeunes ménages, comparaison avec des communes semblables, etc.). L’UNCCAS s’est également engagée avec son partenaire Mairie Conseils (Caisse des Dépôts et Consignations) dans la mise en place d'une méthodologie pour la réalisation de diagnostics sociaux intercommunaux en territoire rural.
Afin de contribuer à l’amélioration des politiques publiques en matière sociale notamment autour de la question des complémentarités entre acteurs, l’UNCCAS s’est également engagée en 2006 dans l’élaboration de nouveaux indicateurs pour une meilleure connaissance locale de la pauvreté. Cette démarche, conduite dans le cadre d’un partenariat avec la délégation interministérielle à l’innovation, l’expérimentation sociale et l’économie sociale (DIIESES), a reposé notamment sur une expérimentation menée sur trois territoires et débouché sur l’élaboration d’une grille d’indicateurs de la pauvreté selon une approche non monétaire. L’ambition de cette étude était clairement de s’appuyer sur une dynamique partant des territoires afin d’alimenter les indicateurs élaborés au niveau national.


  Renforcer les capacités d’expérimentation et d’évaluation des acteurs locaux



Les capacités d’innovation et d’expérimentation des acteurs locaux ont été encouragées par la loi constitutionnelle de décentralisation du 28 mars 2003, complétée par la loi organique du 1er août 2003 relative à l'expérimentation par les collectivités territoriales. Si les modalités de mise en œuvre restent fortement encadrées, les expériences passées ont prouvé la pertinence de l’expérimentation : régionalisation des transports ou généralisation du RMI après son instauration au plan local.
Ces logiques d’innovation et d’expérimentation nous semblent néanmoins aujourd’hui partiellement remises en question, au moins à deux titres :

  • Les nouvelles logiques descendantes issues de la procédure d’appel à projets instaurée par la loi HPST

  • Les incertitudes issues du processus de transposition de la directive européenne sur les services quant au maintien de la possibilité pour les collectivités locales de soutenir financièrement l’initiative associative dans des champs relevant désormais d’une logique ouvertement concurrentielle qui met à mal la politique de subventionnement (règlementation européenne des « Aides d’Etat »). L’UNCCAS réaffirme son attachement au principe de subsidiarité qui doit laisser à l’échelon local la capacité d’intervenir de façon souple et ciblée pour répondre au mieux aux besoins sociaux que les citoyens expriment localement.


Le développement de l’expérimentation et plus largement la mise en œuvre de démarches innovantes au plan local doivent nécessairement s’accompagner d’un renforcement des politiques et des méthodes d’évaluation. Si les politiques d’évaluation dans ce domaine peinent encore à se développer, les acteurs locaux sont néanmoins, et de plus en plus, sensibilisés à la démarche. Ils restent néanmoins vigilants quant aux logiques de performance inhérentes à ces dernières. Il serait en effet dommageable que ces mêmes logiques débouchent à terme sur un appauvrissement qualitatif. De ce point de vue, si l’UNCCAS reconnaît la pertinence des travaux et réflexions menées sous l’égide de l’ANESM, qui visent à une prise en charge et un accompagnement des pus fragiles qui soient les plus qualitatifs possibles, elle reste vigilante, voire dubitative, face aux logiques de performance financière portées par l’ANAPE, dans un secteur où elle estime que la qualité doit l’emporter sur les logiques d’économies.
L’UNCCAS a par ailleurs engagé une réflexion de fond sur l’action sociale des petites communes, notamment en milieu rural. Cette démarche se concrétise notamment dans le cadre d’un projet d’expérimentation d’un « schéma territorial de cohésion sociale » en cours d’élaboration et dont le but serait d’étudier les conditions dans lesquelles un territoire peut faire l’objet d’un maillage et d’une coordination des acteurs publics locaux – dont les CCAS, CIAS, les conseils généraux, les CAF, CARSAT, etc. - suffisamment organisés pour répondre équitablement aux besoins sociaux et médico-sociaux de l’ensemble de leurs usagers.
Projet d’expérimentation d’un schéma territorial de cohésion sociale (accès aux droits, notamment en milieu rural)
En dépit de la présence obligatoire du CCAS dans la commune, nombre d’entre elles n’en disposent pas. En effet, selon l’INSEE, seuls 7573 CCAS existeraient de fait et disposeraient d’une autonomie comptable. A cela s’ajoute près de 360 centres intercommunaux d’action sociale (CIAS), fruits d’une volonté de nombreux élus de petites et moyennes communes de se tourner vers l’échelon intercommunal pour répondre aux besoins sociaux et médico-sociaux de leurs usagers, dans une logique de mutualisation des services, de cohérence d’intervention et d’égalité de traitement. A noter que les CIAS peuvent se voir confier tout ou partie de la compétence sociale (certains CIAS ne gèrent que la petite enfance, d’autres des établissements pour personnes âgées, etc.).
Au-delà de la non conformité avec la loi, cette absence de CCAS ou de CIAS sur certains territoires, et donc ce défaut de couverture territoriale, remet en cause les principes fondamentaux d’égalité devant le service public, d’équité territoriale, d’accès aux droits, et cela dans un contexte marqué par une forte progression des besoins sociaux et médico-sociaux (vieillissement démographique, chômage, extension des phénomènes de précarité, etc.).
Soucieuse de répondre de manière constructive à cette question fondamentale de l’accès aux droits et aux services sociaux et médico-sociaux de nos concitoyens sur l’ensemble du territoire mais aussi d’encourager les élus communaux à prendre toutes leurs responsabilités dans le champ social, à la hauteur de leurs moyens et en lien avec leurs partenaires, l’UNCCAS s’est donc engagée dans une réflexion sur l’avenir de cette action sociale locale et sur les moyens de la conforter.
Pour l’UNCCAS, cette réflexion pourrait prendre la forme d’une expérimentation d’une coordination de l’action sociale publique territoriale dont le but serait d’étudier les conditions dans lesquelles un territoire peut faire l’objet d’un maillage et d’une coordination des acteurs publics locaux – dont les CCAS, CIAS, les conseils généraux, les CAF, CARSAT, etc. - suffisamment organisés pour répondre équitablement aux besoins sociaux et médico-sociaux de l’ensemble de leurs usagers.
Cette expérimentation pourrait être menée dans quelques départements, sélectionnés en lien avec l’Assemblée des départements de France en fonction notamment de leurs spécificités géographiques (urbain/rural, à faible/forte densité, présence d’une UDCCAS, etc.).
Il est envisagé de mettre en place ce projet fin 2012, pour une mise en œuvre sur l’année 2013.
Rappelons que cette problématique intervient dans un contexte marqué par de récentes et nombreuses évolutions de notre paysage territorial (réorganisation du champ sanitaire et médico-social via la création des agences régionales de santé en 2009, réforme territoriale de 2010, introduction de nouveaux mécanismes de péréquation horizontale mais aussi Etats généraux de la démocratie territoriale, projet de nouvelle loi de décentralisation, etc.)

  Conforter le principe de subsidiarité



L’élu local et son CCAS : un interlocuteur de proximité bien identifié de nos concitoyens
L’élu local et son CCAS sont des interlocuteurs de proximité bien identifiés de nos concitoyens. Le CCAS dispose d’une souplesse d’intervention indispensable. il mène une action « sur mesure » grâce à une approche globale des besoins de l’usager. Rappelons que selon le principe de libre administration des collectivités territoriales et au titre de l’aide facultative, le CCAS peut déterminer ses propres modalités d’intervention pour « mener une action générale de prévention et de développement social dans la commune ». Pour ce faire, le CCAS observe certaines règles fondamentales : intervenir auprès des habitants de la commune (spécialité territoriale) et sur la base d’activités à caractère social (spécialité matérielle) ; agir selon le principe d’égalité devant le service public. L’attribution des aides facultatives des CCAS montre à quel point ces aides permettent de répondre à l’urgence ou à des difficultés exceptionnelles (« soupape de sécurité » nécessaire) et traduisent une intervention complémentaire et subsidiaire aux dispositifs légaux dès lors que ceux-ci sont épuisés ou ne peuvent pas ou plus être mobilisés.
Une action indispensable, y compris en milieu rural (cf la proposition de loi Doligé)
Après une première tentative avortée en février 2012, la proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités territoriales du sénateur Doligé - réinscrite à l’ordre du jour du Sénat début octobre 2012 – a été à nouveau « reportée à une date ultérieure ». Faute de temps, la discussion en séance publique le 24 octobre dernier n’a pas permis au texte d’aboutir. Son article 18 - qui proposait initialement de rendre facultatif le CCAS dans les communes de toutes tailles, avant que la commission des lois ne propose, lors de ce second examen, de fixer en seuil de 1500 habitants en deçà duquel le CCAS serait devenu facultatif – n’a donc pas été adopté.
Face à cette nouvelle menace pour les petits CCAS et l’action sociale de proximité, l’UNCCAS a néanmoins été amenée à se mobiliser, motivée par la question centrale de l’accès aux droits et du maillage territorial de la réponse sociale (les besoins sociaux existent, quelle que soit la taille de la commune). Il lui semblait en effet inconcevable donner quitus à l’absence de réponse sociale, en particulier la veille de la conférence nationale de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion…
Dans ce contexte, l’UNCCAS avait alors proposé un amendement visant à renforcer l’intercommunalité sociale et les CIAS. Surtout, elle avait alerté sur le caractère dommageable d’une telle initiative parlementaire au moment où elle s’engage dans un projet d’expérimentation d’un schéma territorial de cohésion sociale dont l’objectif est de répondre aux besoins des usagers sur l’ensemble des territoires.
Si la proposition de loi Doligé a été écartée, les débats ont néanmoins rappelé toute l’actualité du thème de la simplification des normes. Dans le prolongement des Etats généraux de la démocratie territoriale, le Président de la République et le Président du Sénat ont redit leur ambition dans ce domaine. Jean-Pierre Bel a d’ailleurs donné mission à la commission des lois de réfléchir à un texte d’ensemble, global et cohérent, sur le sujet. Comme l’a rappelé Marylise Lebranchu en séance publique le 24 octobre : « prenons le temps d’examiner, dans les détails, les propositions émises pour simplifier les normes qui pèsent sur les collectivités. Prendre le temps, c’est aussi aider ceux à qui revient la charge de conduire l’action publique avec l’objectif constant d’améliorer la qualité du service ».
L’UNCCAS, qui porte une attention particulière à la problématique de l’action sociale des petites communes, au maillage territorial des équipements et services de proximité notamment en milieu rural depuis de nombreuses années, au développement de l’intercommunalité sociale, entend plus que jamais alimenter cette réflexion.

Une intercommunalité riche de perspectives en matière sociale
Si les CCAS contribuent au maillage territorial des équipements et services apportés aux usagers, de nombreuses petites communes restent néanmoins confrontées à une insuffisance de moyens, notamment en milieu rural. En dépit de l’obligation pour chaque commune de disposer d’un CCAS, les chiffres de l’INSEE (2004) font en effet état de 27 000 CCAS sans autonomie comptable, soit parce qu’ils sont trop petits, soit parce que leur budget annuel est inférieur à 30 000€. Dans ce contexte, l’intercommunalité ouvre des perspectives...
La loi de cohésion sociale de janvier 2005, notamment sous l’impulsion de l’UNCCAS, a marqué une étape décisive en permettant aux intercommunalités à fiscalité propre de se doter d’une compétence optionnelle « action sociale d’intérêt communautaire » et en facilitant la création des centres intercommunaux d’action sociale (CIAS), aujourd’hui estimés à 350. La réforme territoriale, censée parachever la carte intercommunale et conforter les compétences de cet échelon territorial, devrait elle aussi donner un nouvel élan à la coopération intercommunale en matière sociale.
Concernant plus spécifiquement l’action sociale intercommunale menée auprès des personnes âgées, une enquête réalisée en novembre 2008 auprès d’une soixantaine de CIAS, par le groupe Dexia et le service Mairie-Conseils de la Caisse des dépôts et consignations soulignait les principaux arguments des élus locaux en faveur du développement de l’intercommunalité sociale. A la question "quel est l'intérêt, selon vous, d'une prise en charge intercommunale des personnes âgées", la première réponse apportée par les élus locaux était la "cohérence de l'intervention et l’égalité de traitement des personnes âgées sur tout le territoire". Puis étaient citées « la mutualisation des fonds entre petites et grosses communes" et "une meilleure connaissance des besoins des personnes âgées sur le territoire".
Enfin, rappelons que la création des CIAS n’entraine pas de facto la disparition des CCAS. Elle repose au contraire sur une volonté commune des élus locaux de démultiplier et d’améliorer l’offre de services sur leur territoire mais aussi de disposer d’un lieu de débat, au-delà des limites communales. Les CIAS s’adaptent ainsi aux configurations territoriales, en milieu rural comme en zones à dominante urbaine ou mixte. L’action sociale intercommunale est donc amenée à se développer dans les années à venir.
Extrait du rapport Pauvreté, précarité, solidarité en milieu rural, IGAS, 2009

Les réponses apportées au plan local sont variables. Les outils d’observation et de diagnostic ne sont pas toujours suffisants mais on relève surtout une absence fréquente de maîtrise d’œuvre sociale permettant d’engager des actions coordonnées (pour le repérage des situations fragiles, la mise en place de services collectifs à la population ou l’amélioration de l’habitat par exemple). Pour porter des projets dans ces domaines, le bon niveau est clairement intercommunal, au regard de la taille modeste des communes rurales. Une intercommunalité de projet peut être difficile à réaliser si elle n’est pas portée par des élus mobilisés en ce sens. Les communautés de communes ne sont pas toujours constituées, en milieu rural, et leur taille n’est pas forcément suffisante pour leur permettre de jouer un rôle de maitrise d’ouvrage en matière de développement local. (…) C’est à l’implantation ou au renforcement d’une ingénierie locale du développement économique et social en milieu rural, porté par des collectivités publiques regroupées, qu’appelle la mission. Les administrations locales de l’Etat doivent prendre toute leur place dans cette orientation comme garant, soutien et conseil des acteurs dans les territoires.

Des relations entre CCAS/CIAS et conseils généraux à conforter
Plutôt que de confier aux seuls conseils généraux une compétence exclusive en matière d’action sociale, l’expérience du terrain tend à plaider en faveur d’un renforcement de l’articulation des interventions entre conseils généraux et leurs partenaires que sont les CCAS/CIAS. La complémentarité de ces acteurs porte à la fois sur l’analyse des besoins sociaux mais aussi sur la répartition des publics ou la délégation de compétences.
Outre qu’elle permet de coordonner les interventions de chacun, les démarches conventionnelles entre CCAS et conseils généraux et plus encore entre Unions départementales de CCAS/CIAS et départements valorisent l’apport complémentaire des deux partenaires et évite la superposition et la redondance des interventions et des financements. Elle confirme bien souvent l’importance du rôle des CCAS/CIAS dans l’accompagnement des bénéficiaires, tant d’un point de vue humain que financier. A ce jour, l’UNCCAS compte une soixantaine d’unions départementales de CCAS.
Cependant, cette complémentarité n’empêche pas quelques crispations sur le terrain liées notamment aux difficultés financières des conseils généraux ou à la mise en œuvre de certains dispositifs (tel que le RSA, APA et PCH).

Le rôle de l’Etat
L’UNCCAS a rappelé dans son livre blanc de l’action sociale locale les attentes des CCAS/CIAS vis à vis de l’Etat :


  • L’Etat doit jouer son rôle de péréquation afin de réduire les inégalités territoriales, notamment grâce à des fonds dédiés ;




  • Dès qu’elles auront dépassé les difficultés inhérentes à leur mise en œuvre, les directions départementales de la Cohésion sociale pourraient jouer un rôle d’animation vis à vis des acteurs locaux pour faciliter leurs échanges collectifs et améliorer la coordination de leurs compétences et de leurs interventions. Ces échanges pourraient déboucher sur la mise en place d’objectifs stratégiques partagés et formalisés via des conventions d’objectifs et de gestion ;




  • Mieux associer les collectivités territoriales dans les négociations des conventions d’objectifs et de gestion (COG) de la CNAF et de la CNAV au travers de Conventions de Responsabilités permettant de sanctuariser, sur une période donnée, les interventions de chacun. Associer (et non pas uniquement consulter) en amont les CCAS/CIAS et les villes dans tout texte ou projet de loi les concernant ;




  • Mieux prendre en compte les spécificités de chaque territoire et notamment celles des départements d’outre mer (DOM, TOM et COM) ;




  • Pérenniser et assurer à tous les gestionnaires d’établissements et services sociaux et médico-sociaux des règles communes et équitables en termes d’autorisation, de financement et de tarification et des conditions générales de fonctionnement (ex : en matière d’exonération de charges dans le champ de l’aide à domicile).

  Renforcer la place de l’usager



Interroger la gouvernance des politiques de solidarité appelle nécessairement une réflexion sur la place de l’usager, tant en termes de qualité de l’accueil et de l’écoute qu’en termes de participation de l’usager en amont et en aval des dispositifs.


  Préconisations





  • Renforcer la qualité de l’accueil des usagers :

    1. Aménager des espaces d’accueil préservant la confidentialité des échanges

    2. Limiter les délais d’attente (recours au rendez-vous à l’issue du premier accueil…)

    3. Renforcer la formation des agents en charge de l’accueil

    4. Repenser la logique de guichet unique et de proximité, pour limiter les déplacements et éviter à la personne de devoir répéter « son histoire » à plusieurs interlocuteurs




  • Systématiser la participation des usagers dans l’élaboration des politiques de solidarité et dans leur évaluation, tant au niveau national qu’au niveau local




  • Développer les formations/co-formations des acteurs sur la mise en œuvre des actions de participation des usagers




  • Elaborer des outils d’aide à la décision de type « référentiels de la participation » (déterminant les niveaux différents de participation – de la simple information au contrôle, les conditions de réussite, les modalités d’évaluation…) en fonction du champ concerné : de l’élaboration d’une politique nationale à celle d’un projet de quartier.




UNCCAS/Conférence nationale/Gouvernance – 20 novembre 2012 Page


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