Le droit administratif c’est le droit applicable à l’administration. C’est aussi le droit appliqué par le juge administratif. Ce droit régit des aspects





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Droit administratif

Le droit administratif c’est le droit applicable à l’administration. C’est aussi le droit appliqué par le juge administratif. Ce droit régit des aspects importants de la vie. C’est le juge administratif qui a refuser le démantèlement du porte-avion Clémenceau en Inde, c’est ce même juge qui a reconnu que l’Etat français avait ses fautes dans le cas de Maurice Papon. Le juge administratif est compétent pour vérifier que le décret relatif au dossier Edwige est légal ou non.

Introduction

Qu’est-ce que le droit administratif ? il existe plusieurs réponses possibles :

  • Le droit administratif est le droit applicables à l’administration. Cependant la notion d’administration n’est pas précise. Comment distinguer à l’intérieur de l’exécutif, l’administratif du politique ? la justice fait-elle partie des service public qui constituent l’administration ? quelle place faut-il attribuer aux entreprises publiques ?

  • Le droit administratif est le droit qui s’applique aux personnes morales de droit public tel que l’Etat, les régions, les établissements publics… cependant une telle réponse à ses limites car la plupart des personnes publiques peuvent utiliser les techniques juridiques relevant du droit privé. Il est possible à une personne morale de droit public telle qu’ une commune peut conclure un contrat de droit privé. A l’inverse des personnes morales de droit privé tel que les caisses de sécurité sociales ou les fédérations sportives utilisent des techniques juridiques spécifiques qui sont distinctes du droit privé.



  1. Les débats doctrinaux sur la définition du droit administratif

Ces débats doctrinaux ont donnée naissance à deux écoles : l’école du service publique et l’école de la puissance publique.

  1. L’école du service publique

Le père fondateur de cette école est Léon Duguit (1859-1928). Il est l’auteur d’un traité de droit constitutionnel ( qui est aussi un traité de droit administratif). Il écrit «  l’Etat n’est pas comme on a voulu le faire et comme on a cru quelques temps qu’il était une personne qui commande, une souveraineté ; il est une coopération de services publiques organisés et contrôlés par les gouvernants. Il importe donc de préciser cette notion de service public qui est capital et autour de laquelle gravite tout le droit public moderne … on aperçoit dès lors la notion de service public : c’est tout activité dont l’accomplissement doit être assuré, réglé, et contrôlé par les gouvernants parce que l’accomplissement de cette activité est indispensable à la réalisation et au développement de l’interdépendance sociale et qu’elle est de telle nature qu’elle ne peut être réalisée complètement que par l’intervention de la force gouvernante ». pour Duguit la notion de service public est donc au cœur de la définition du droit administratif. En effet le droit administratif est le droit spécifique qui régit l’organisation et le fonctionnement des services publics, c’est-à-dire des activités d’intérêts générales. Pour lui rien de plus normal que ce droit spécifique soit appliqué par un juge spécifique, le juge administratif. Pour Duguit la compétence du juge administratif est déterminée par la notion de service public. Le juge administratif est compétent pour connaitre tout les litiges qui concernent l’organisation et le fonctionnement des services publics.

  1. L’école de la puissance publique

Cette école est attachée à Maurice Hauriou (1856-1929). Il est l’auteur d’un précis de droit administratif. Il considère que la notion de service public est trop vague, elle ne serait constituer le principe explicatif du droit administratif. Il préfère la notion de puissance publique dont il faut admettre qu’elle n’est pas beaucoup plus précise. Le droit administratif est donc le droit qui régit l’exercice d’une certaine puissance que l’on appel la puissance publique. Il y a application des règles spécifiques du droit administratif et compétence du juge administratif pour les appliquer s’il y a exercice de la puissance publique. Il n’ignore par la notion de service publique mais « entre ces deux notion maitresse du droit administratif que sont le service publique et la puissance publique, c’est la puissance publique qui occupe le premier rôle le service public ne venant qu’au second plan ». Hauriou soulignait le caractère irréel et métaphysique du service public.

C’est deux grandes écoles ont eu des continuateurs. On peut citer Gaston Jèze, Roger Bonnard, Louis Rolland pour l’école du service public. On peut citer Henry Berthélémy pour l’école de la puissance publique.

On a ensuite vu se développer d’autres « chapelles ». certains auteurs tels que J.L De Corail se sont efforcés de souligner les limites des thèses de l’école du service public et qui ont souligné la crise du service public. (la crise de la notion de service public). Tous ces auteurs ont reproché à l’école du service public d’avoir voulu faire de la seule notion de service public, le critère fondateur et explicatif du droit administratif. Cette importante du service public est contredite par l’émergence de la JP des spic. La plupart des contentieux liés à leur fonctionnement relève de la compétence du juge judiciaire, le droit applicable aux spic est le droit privé. C’est une décision du 22janvier 1921 du tribunal des conflits, c’est l’affaire de société commerciale de l’ouest africain. Le développement de personnes privés chargées de missions de service public auquel est reconnu le pouvoir, et ce en dépit de leur statut juridique de personne privé, de prendre des décisions qui sont considérées comme des actes administratifs.

Certains auteurs tel que R. Chapus vont s’efforcer de prendre en considération simultanément les deux notion de service et de puissance publique. Il explique que le droit administratif est le droit du service public mais que le contentieux administratif est le contentieux de la puissance publique. Cette thèse a été fortement critiqué par Paul Amselek qui publie, en réponse à l’article de Chapus,  le service public et la puissance publique, réflexion autour d’une étude récente. J.Moreau dans son manuel de droit administratif tenait le propos suivant : « la vanité ou l’obsolescence des constructions doctrinales qui réduisent à l’utilisation d’un concept unique la délimitation du domaine d’application du droit administratif ». cette citation oblige une définition du droit administratif plus modeste : c’est un droit spécial, autonome par rapport au droit privé. Décision du 8 février 1973, arrêt Blanco. La responsabilité d’une personne publique ne peut pas être régit par les règles de responsabilité qu’on trouve dans le code civil.

Le droit administratif est un droit jurisprudentiel, un droit prétorien. Les grands principes du droit administratif ont été dégager par le juge administratif au fil de la jurisprudence.

  1. Un juge particulier pour un droit particulier

La loi des 16 et 24 aout 1790 porte sur l’organisation judiciaire. Dans cette loi on peut lire les propos suivant «  les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives, les juges ne pourront à peine de forfaiture troubler de quelque façon que se soit les opérations des corps administratif ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leur fonction. L’interdiction sera réitérée dans la loi du 16 fructidor an 6. Ces deux textes ont édictés le principe de la séparation des autorités administratives et judiciaires. Ce principe de séparation traduit simplement l’idée que le juge ne doit pas se mêler des affaires de l’administration. Ces deux textes sont le fruit de la grande méfiance qu’inspire l’institution judiciaire au sortir de la monarchie. En effet sous l’Ancien Régime l’institution judiciaires est symbolisé par les parlements dans lesquels les révolutionnaires voient une institution conservatrice qui s’est opposée au pouvoir royal en refusant l’enregistrement des ordonnances portant sur des réformes administratives. L’Assemblée constituante a refusé de créer des tribunaux administratifs. C’est donc à l’administration elle-même de régler les litiges qui la concerne. Assez rapidement des juridictions administratives vont être crée, la Conseil d’Etat sera crée par la Constitution du 13 décembre 1799, les conseils de préfecture seront crée par la loi du 27 février 1800. Ces créations ne remettent pas en cause le système de ministres juge, car à l’époque le Conseil d’Etat n’a qu’un rôle consultatif. C’est avec la loi du 24 mai 1872 que le Conseil d’Etat se voit conférer un pouvoir de justice délégué qui lui permet de prendre des décisions en son nom propre. Malgré cette loi de 1872, le Conseil d’Etat est toujours un juge d’attribution, il n’est pas un juge administratif de droit commun ; le juge de droit commun demeure le ministre et ensuite seulement un appel est possible devant le Conseil d’Etat. En 1889, le système du ministre juge sera remis en cause par un arrêt du Conseil d’Etat du 13 décembre 1889, arrêt canot. A partir de cet arrêt la jurisprudence administrative va se développer. En 1953 les tribunaux administratif ont été crées. Ils remplacent les anciens conseils de préfecture. Les tribunaux administratifs deviennent des juges de 1er ressort, donc le Conseil d’Etat devient juge d’appel. Ces tribunaux ont été crées car au 1er janvier 1954 ont comptabilisait 25000 dossiers en souffrance, il fallait attendre environ 5ans avant de voir le dossier passer devant le Conseil d’Etat. En 1987 on c’est trouvé dans une situation similaire, une loi a été faite le 31 décembre 1989 pour créer les cours administratives d’appel. Le Conseil d’Etat est devenu un juge de cassation.

A la révolution on est parti de l’idée que l’administration ne devait pas avoir de juge, qu’il fallait qu’elle se juge elle-même. Assez rapidement des juges administratif a été crée. Mais ce juge administratif était très dépendant car il dépendait très largement du pouvoir politique et du pouvoir administratif ( « justice retenue » ou « ministre juge »). Avant la remise en cause de ces principes, le juge a commencé a élaborer un droit spécifique au contentieux de l’administration, droit qui s’est pleinement développer après la remise en cause de la justice retenue en 1872.

  1. Droit spécifique au bien fondé difficilement contestable

La conseil constitutionnel a précisé, par deux arrêt de 1985 et 1987, que la base constitutionnelle de la juridiction administrative se trouve dans les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République et notamment par la loi du 24 mai 1872.

Ce qui est parfois contesté, au delà de la dualité des ordres de juridiction, c’est l’existence même d’un droit spécifique applicable au contentieux de l’administration. Ce qui est demandé c’est la soumission de l’administration au droit commun appliqué par un juge unique. Ce qui est alors contesté c’est la légitimité d’un droit autonome. La contestation de la légitimité du droit administratif repose pour l’essentiel sur l’idée fosse : le droit administratif serait un droit spécifique destiné à protéger l’administration au détriment des citoyens. Le droit administratif développé en France est un pilier essentiel de l’Etat de droit ( Etat dans lequel les organes de l’Etat son soumis au respect de la légalité). Le droit administratif n’a eu de cesse de faire que les organes administratifs de l’Etat soient soumis au respect du principe de légalité. C’est prérogatives de puissance publique n’ont pas vocation à assurer l’omnipotence de la puissance publique. Elles sont légitimes que dans le cas ou elles protègent les intérêts généraux.

Partie 1 : la répartition des compétences entre les juridictions administratives et judiciaires.

Chapitre 1 : les critères de compétence du juge administratif

Lorsque les juridictions adm ont été crée, l’idée que dès que l’Etat est parti à un procès, celui-ci échappe à la compétence judiciaire car juger l’administration c’est faire œuvre d’administration s’est imposée. Entre 1830 et 1873 ont voit se développer un critère plus perfectionné celui résultant de la distinction entre acte d’autorité et acte de gestion. Cette distinction a été développé dans l’œuvre d’E. La ferrière, auteur du traité de la juridiction administrative et des recours contentieux. Lorsque l’administration agit par voie de commandement, lorsqu’elle donne des ordres, il y a acte d’autorité et par conséquence il y a compétence du juge administratif. A l’inverse lorsque l’administration n’accomplie que des actes de gestion il y a place pour le juge judiciaire. Cette distinction ne s’appliquait qu’à l’Etat, les collectivités territoriales sont considérées comme n’accomplissant que des actes de gestion. A partir de 1873 ( Décision Blanco) le critère du service public comme critère de compétence du juge administratif, prend de l’importance. Cet arrêt est le point de départ d’une jurisprudence qui accorde une très grande importance au critère du service public comme critère de compétence du juge administratif ( arrêt du 6 février 1903, arrêt Terrier : arrêt de chasseur de vipère, dans un département il a été décider de rémunérer les services de chasseur de vipère, lorsque me M. Terrier est arrivé pour se faire payer, il n’y avait plus d’argent, le Conseil d’Etat a considéré qu’il y avait eu un contrat entre l’homme et la collectivité, et que ce contrat portait sur un service public ( car vipère nuisible aux hommes) ce litige relevait donc de la compétence du juge administratif).l’arrêt du Conseil d’Etat du 31 juillet 1912, arrêt de société des granites porphyroïdes des Vosges : une commune conclue avec une société un contrat de fourniture de pavés , un contentieux naît entre ces deux, la question du juge compétent se pose. Le juge compétent est le juge judiciaire car le contrat conclue entre les deux, est un contrat de droit privé. l’arrêt du 22 février 1921 de la société ouest africain, un litige opposant un usager à un service public industriel et commercial relève du juge judiciaire bien qu’il s’agisse d’un service public parce qu’il est un spic. L’arrêt Montpeurt du 31 juillet 1942 met en évidence que des personnes privées peuvent se voir charger par une personne publique de mission de service public, de mission de service public à caractère administratif. Dans l’accomplissement de service public, elle prenne de véritable acte administratif dont le contentieux relève de la compétence du juge administratif.

Le critère de service public comme critère de compétence du juge administratif a été réaffirmé quelques années plus tard par toute une série d’arrêts rendus dans les années 50 malgré une «  définition flou ». L’arrêt du 28 mars 1954, Effinief, cet arrêt met en évidence l’importance de la notion de service public pour la qualification de travaux publics. L’arrêts du 20 avril 1956 ( conseil d’Etat) époux Bertin remet en évidence qu’un contrat est administratif lorsqu’il a pour objet l’exécution même d’un service public. L’arrêt du 19 octobre 1956, société le Béton, résulte que l’appartenance d’un bien au domaine public est lié à l’affection de ce bien à un service public. Le président Latournerie a signé un article qui parlait de ces articles 50, il parlait d’un « Lazard juridique ».

Section 1 : le critère du service public administratif

§1 : identification du service public administratif

Le service public administratif (spa) doit être distingué du service public industriel et commercial ( spic).

  1. Le service public « tout court »

L. Duguit nous explique que le service public au sens matériel du terme désigne une activité d’intérêt général placée sous le contrôle des gouvernants. Cette activité d’intérêt général est soit prise en charge par une personne publique, soit exercée sous le contrôle étroit d’une personne public, par une personne privée, c’est ce que l’on appelle les délégations de service public. On trouve une trace très forte de cette définition dans la jurisprudence.

a) son identification dans la jurisprudence

dans l’arrêt Narcy de 1963, le juge fait apparaître 3 indices qui, quand sont réunis, font apparaitre le service public :

  • L’activité en cause : elle doit être d’intérêt général

  • Il doit exister un contrôle de l’administration

  • La personne en charge du service doit disposer de prérogative de puissance publique

Ces critères sont mis en œuvre lorsqu’on se pose la question de savoir si une personne privée, en charge d’une certaine activité, gère ou non une mission de service public. La question se pose que dans ce sens. l’arrêt Narcy était relatif à des établissements d’utilité technique qui avaient pour mission de promouvoir «  le progrès des technique, de participer à l’amélioration du rendement et à la garantie de la qualité de l’industrie ». la question était de savoir si ces centres étaient en charge d’une mission de service publique. On peut lire dans l’article précédent le propos suivant : «  qu’en vu de les mettre à même d’exécuter la mission d’intérêt général qu’il aurait ainsi confié et d’assurer à l’administration un droit de regard sur les modalités d’accomplissement de cette mission, le législateur a conféré eu centre technique industriel certaines prérogatives de puissance publique et les a soumis à divers contrôle de l’autorité de tutelle… qu’en édictant l’ensemble de ces dispositions… le législateur a entendu sans leur enlever pour autant le caractère d’organisme privé chargé l’édit centre de la gestion d’un véritable service public ». ce vaisseau d’indice était composé d’indices cumulatifs, or par la suite on a vu des arrêts dans lesquels les juges n’opéraient pas le contrôle des 3 indices mais ils se contentaient de vérifier les 2ers indices. On peut citer en ce sens un arrêt du conseil d’Etat du 22 juillet 1990, arrêt «  ville de Melun » : une personne de droit privée était chargé par la ville de Melun de s’occuper des activités culturelle de la ville. Un contentieux est né, le Conseil d’Etat considère que cette association est en charge d’une mission de service public, car l’activité en cause est une activité de service général et par ailleurs le juge met en évidence que le contrôle de la ville de Melun sur cette association est très fort, en substance cette association n’aurait aucune existence sans la ville de Melun. Cette association est un faux né de l’administration, une pure création d’une personne publique. Dans l’arrêt April de 2007 on peut lire «  le conseil d’Etat ajoute que même en l’absence de telles prérogatives une personne privée doit également être regardée dans le silence de la loi comme assurant une mission de service public lorsque eu égard à l’intérêt général de son activité aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparait que l’administration a entendu lui confier une telle mission ». le juge envisage ici le cas d’une personne privé en charge d’une certains mission qui n’a pas de prérogatives. Dans ce cas il convient d’utiliser un vaisseau d’indice différent de celui de l’arrêt Narcy. Le juge utilise le critère de l’intention de l’administration, intention déduite d’un faisceau d’indice parmi obligation imposée, création, organisation et fonctionnement. De cette nouveauté le conseil d’Etat ne vas pas faire application aux cas d’espèce. Le conseil d’Etat répond par la négative dans cet arrêt de 2007. Il explique que la loi de 1975 relatif à l’insertion des personnes handicapés exclu, éclairé par ses travaux préparatoires, l’existence de service public. La commissaire du gouvernement conclu elle a une mission de service public, le Conseil d’Etat n’a pas suivie cette conclusion. En application de ces critères ( arrêt Narcy et arrêt Apri), ont été reconnus comme des organismes de droit privée chargé de mission de service public, les caisses primaires de sécurité sociale et d’allocation familiales, les centres régionaux de lutte contre le cancer, les groupements de défense contre les ennemis des cultures, les fédérations sportives. Dans l’arrêt du 25 juillet 2008 commissariat de l’énergie atomique , dans cette affaire le conseil d’Etat devait résoudre la question suivante : est-ce que le centre d’étude sur l’évaluation sur la protection dans le domaine nucléaire est en charge du mission de service public ? le conseil d’Etat répond oui en s’appuyant sur le faisceau d’indice utilisé dans l’arrêt de 2005 « le cepl est une association qui a pour étude dans le domaine nucléaire de l’évaluation de la protection de l’homme sous ses aspects techniques, biologique économique et sociaux ». cette association a été créée par EDF a l’époque ou il était un établissement public et par la commissariat de l’énergie atomique. Le cepl est en charge d’une mission de service public.

b) notion éminemment évolutive

la notion de service public est une notion juridique mais aussi très largement une notion sociologique. Le caractère évolutif de cette notion découle de ce que la définition d’intérêt général a elle-même évolué au fil du temps. C’est pour satisfaire les besoins élémentaires de la population identifié comme telle par les pouvoirs publics que se sont développés les principaux services publics. L’extension qu’ils ont connu est tout simplement la conséquence de ce qu’il est apparu nécessaire et légitime pour les pouvoirs publics de prendre en charge sans cesse croissance d’aspiration au fil de ce qui apparait comme un enrichissement progressif de la notion d’intérêt général. Le 7 avril 1916, arrêt Astruc. Il concernait un contrat conclu entre la ville de Paris et M. Astruc, ce contrat était relatif à l’exploitation d’un théâtre, un contentieux est né entre les parties, le juge considère que c’est un contrat de droit privé car ce contrat n’a pas pour objet l’exécution d’un service public, ce contrat n’est pas une concession de service public, le juge nous dit que l’activité en cause n’est pas une activité de service public. B. Haurioux souligne que la solution était de bon sens, le contraire aurait été scandaleux. En dépit de ces commentaires le Conseil d’Etat a opéré une contrepied total puisque dans l’arrêt du 27 juillet 1923 le contrat est qualifié de concession de service public ce qui signifie que l’activité en question ( théâtre) est considéré comme une activité de service public. Dans un arrêt du 25 mars 1989 communes D’Hyres contre Serres le Conseil d’Etat met en évidence qu’un festival de BD organisé par une commune est une activité de service public.

  1. La distinction spa/spic

  1. spic

Dans l’arrêt… le juge est resté discret sur la méthode d’identification d’un spic. Les critères d’identification d’un spic ont été précisé plus tard dans un arrêt du conseil d’Etat, arrêt du 16 novembre 1956, affaire union syndicale des industries aéronautiques. De cet arrêt il résulte que l’identification d’un spic se fait en utilisant 3 indices :

  • L’objet du service

  • L’origine des ressources qui permettent de faire fonctionner le service. Si cet argent vient de subventions, on ne sera pas en présence d’un spic. A l’inverse si la prestation est fournie a des usagers qui paient une certaine somme d’argent en contrepartie d’un service, on sera surement en présence d’un spic.

  • Les modalités de fonctionnement du service .

La distribution de l’eau potable a été considéré comme un spic dans un arrêt de 2003 ; les services de transport urbain ; certains services de ramassage des ordures ménagères, la distribution de gaz, le service public de transport fluvial ont également reçu cette notion.

  1. Spa

Un spa est une service publique qui ne correspond pas au spic. le service public postal et les télécommunications qualifié de spa dans la décision du 24 juin 1968, c’est l’affaire Urseau. Un service de ramassage et de traitement des ordures ménagères qualifié de spa par le tribunal des conflit le 13 février 1984.

  1. La variabilité de la distinction

A paris le ramassage des ordures est considéré comme un spic. dans l’arrêt de 1984 du tribunal des conflits un service de ramassage des ordures est considéré comme un spa. Si la commune perçoit une taxe pour le ramassage des ordures ménagères alors c’est un spa, si à l’inverse les habitants verse une redevance de ramassage des ordures c’est un spic. se qui caractérise une redevance pour service rendu, c’est l’existence d’une adéquation entre le service rendu à l’usager et la somme payé par ces usagers.

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