Programme opérationnel feder / fse picardie 2014-2020 Appel à projets «Mutation vers une économie décarbonée par la réhabilitation thermique des logements locatifs sociaux»





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Programme opérationnel FEDER / FSE Picardie 2014-2020
Appel à projets

« Mutation vers une économie décarbonée par la réhabilitation thermique des logements locatifs sociaux »


Annexe 1 ter

-

Note justificative du mandat SIEG des organismes d’HLM

Attribution d’une subvention au titre du FEDER :

Respect de la législation et des politiques de l’Union européenne1
[Nom et adresse de l’opération]

[Date]

[Nom de l’OHLM], en qualité d’organisme d’HLM (OHLM), est chargé par acte officiel de mandat de la gestion du SIEG du logement social et de l’exécution des obligations de service public qui en découlent.

A ce titre, il relève de la Décision du 20 décembre 2011 (2012/21/UE) de compatibilité a priori des aides d’Etat sous la forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises (article 2.1.c, considérants 11 et 12).

Il s’agit d’une décision de compatibilité a priori de la Commission européenne d’application directe aux OHLM depuis le 19 décembre 2005 (2005/842/CE) et reconduite au 31 janvier 2012 (2012/21/UE), y compris en matière de financement des dépenses d’investissement en construction et rénovation de logements nécessaires au fonctionnement du SIEG du logement social (article 5.3.d).

Ainsi, conformément à cette décision, les aides d’État sous la forme de compensations de service public octroyées aux OHLM sont compatibles avec le marché intérieur et exemptées de l'obligation de notification prévue à l'article 108, paragraphe 3, du traité (art.3 – Compatibilité et exemption de notification), y compris quand ces aides sont octroyées au titre du FEDER par une autorité publique française.
Rappel des dispositions de la Décision 2012/21/UE
La Décision 2012/21/UE s'applique aux aides d'État sous forme de compensations de service public accordées à des entreprises chargées de la gestion de SIEG au sens de l'article 106, paragraphe 2, du traité, et qui relèvent notamment d'une des catégories suivantes:

« c) compensations octroyées pour des services répondant à des besoins sociaux concernant les soins de santé et de longue durée, la garde d'enfants, l'accès et la réinsertion sur le marché du travail, le logement social et les soins et l'inclusion sociale des groupes vulnérables. » (art. 2.1.c - champ d’application)

En effet, « les hôpitaux et les entreprises assurant des services sociaux, qui sont chargés de tâches de SIEG, présentent des spécificités qui doivent être prises en considération. En particulier, il convient de tenir compte du fait que dans la situation économique présente et au stade actuel de développement du marché intérieur, les services sociaux peuvent exiger un montant d’aide supérieur au seuil fixé dans la présente décision pour compenser les coûts de service public. Un montant de compensation plus élevé ne résulte donc pas nécessairement en un risque accru de distorsion de concurrence. En conséquence, les entreprises assurant des services sociaux, y compris la fourniture de logement social aux personnes défavorisées ou aux groupes sociaux moins avantagés qui, pour des raisons de solvabilité, ne sont pas en mesure de trouver un logement aux conditions du marché, doivent aussi bénéficier de l'exemption de notification prévue dans la présente décision, même si le montant de la compensation qu'elles reçoivent dépasse le seuil de notification général fixé dans la présente décision. Pour bénéficier de l'exemption de notification, les services sociaux devront être des services bien définis répondant à des besoins sociaux concernant les soins de santé et de longue durée, la garde d'enfants, l’accès et la réinsertion sur le marché du travail, le logement social et les soins et l’inclusion sociale des groupes vulnérables » (considérant 11).

La Décision ne s’applique que si la période pendant laquelle l’entreprise est chargée de la gestion du SIEG ne dépasse pas dix ans. Si la durée du mandat est supérieure à dix ans, la présente décision ne s'applique que dans la mesure où le prestataire de service doit consentir un investissement important qui doit être amorti sur une plus longue période, conformément aux principes comptables généralement admis (art.2.2 – champ d’application), comme c’est le cas en matière de logement social.

En effet, la mesure dans laquelle une compensation particulière affecte les échanges et la concurrence ne dépend pas uniquement du montant moyen reçu par an et du secteur concerné, mais également de la durée globale du mandat confié. En conséquence, exception faite des cas où la réalisation d'investissements importants justifie une durée plus longue, par exemple dans le domaine du logement social, il convient de limiter l'application de la présente décision à une durée de mandat n'excédant pas dix ans (considérant 12).

La gestion du SIEG de logement social doit être confiée à l'entreprise concernée au moyen d'un ou de plusieurs actes, dont la forme peut être déterminée par chaque État membre (art.4 – Mandat). Ce ou ces actes mentionnent notamment:

a) la nature et la durée des obligations de service public;

b) l'entreprise et, s'il y a lieu, le territoire concerné;

c) la nature de tout droit exclusif ou spécial octroyé à l'entreprise par l'autorité octroyant l'aide;

d) la description du mécanisme de compensation et les paramètres de calcul, de contrôle et de révision de la compensation;

e) les modalités de récupération des éventuelles surcompensations et les moyens d'éviter ces dernières, et

f) une référence à la présente décision.

Composantes du mandat (art.4) de [nom de l’organisme HLM] en droit interne

L’article L.411-2 du Code de la Construction et de l’Habitation (CCH) définit explicitement le champ du service d’intérêt général du logement social par « la construction, l'acquisition, l'amélioration, l'attribution, la gestion et la cession de logements locatifs à loyers plafonnés, lorsqu'elles sont destinées à des personnes dont les revenus sont inférieurs aux plafonds maximum fixés par l'autorité administrative pour l'attribution des logements locatifs conventionnés dans les conditions définies à l'article L. 351-2 CCH et dont l'accès est soumis à des conditions de ressources.» (cf. annexe 2).

De plus, l’article R.323-1 du Code de la Construction et de l’Habitation (CCH) définit les bénéficiaires d’une aide de l’Etat, lorsqu'ils exécutent des travaux d'amélioration dans les logements à usage locatif dont ils sont propriétaires ou gestionnaires.

Conformément aux dispositions du traité (art.14 et 106.2 TFUE), l’Union européenne doit dès lors veiller à ce que le SIEG du logement social, tel que défini par la législateur français conformément à son large pouvoir discrétionnaire, fonctionne sur la base de principes et dans des conditions qui lui permette d’accomplir les missions qui lui ont été imparties. L’organisme d’HLM, en qualité d’entreprise chargée de la gestion d’un SIEG, est ainsi soumis aux règles du traité, notamment aux règles de concurrence, dans les limites ou l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui lui a été impartie par les autorités françaises (article 106, paragraphe 2, TFUE). Au regard du considérant 11 de la décision, le développement des échanges intracommunautaires n’est pas affecté dans une mesure contraire à l'intérêt de l’Union par l’application de ce principe de primauté de l’accomplissement des missions d’intérêt général imparties au SIEG du logement social. Ces missions particulières sont imparties aux organismes d’HLM par le législateur français conformément à son large pouvoir discrétionnaire de définir, organiser et financer le SIEG du logement social (article 14, article 106, paragraphe 2 et article premier du protocole 26 du Traité, jurisprudence constante de la CJUE), y compris en matière de missions d’intérêt général de mixité sociale et de diversité de l’habitat.
Actes officiels composant le mandat
Conformément à l’article 4 de la décision, [Nom de l’OHLM] est chargé de la gestion du SIEG du logement social au sens de l’article 106, paragraphe 2 du Traité, par des actes officiels de mandat précisant notamment la mission particulière impartie au logement social ainsi que les obligations de service public qui en découlent et les paramètres de calcul des compensations octroyées.
Ces actes officiels de mandat relèvent à la fois de la loi2 et sont à ce titre codifiés dans le code de la construction et de l’habitation (cf. annexe 2) mais ils se déclinent également :

  • par un acte individuel d’agrément par l’Etat de l’OHLM pour les SAHLM,

  • par des conventions signées avec l’Etat, notamment les conventions APL qui définissent les obligations de service public par opération et par une convention d’utilité sociale (CUS) applicable à l’ensemble du patrimoine de l’OHLM et définissant les axes prioritaires et stratégiques de développement du SIEG sur son territoire de compétence conformément à la loi 2009-323 du 25 mars 2009 (cf pièces justificatives en annexe 1).par une convention attributive de subvention bipartite passée entre le gestionnaire du FEDER et l’OHLM bénéficiaire. Cette convention constitue un élément central du mandat tel que défini par la décision SIEG du 20 décembre 2011. qui définit (au titre du FEDER et de ses contreparties publiques) une obligation de service public pour l’OHLM consistant en l’occurrence uniquement en l’amélioration thermique des bâtiments qui bénéficient de l’aide du FEDER.


Créé spécifiquement pour satisfaire un besoin d’intérêt général et reconnu comme tel par la CJUE en qualité d’OHLM (arrêt C 237-99 du 1er février 2001), [Nom de l’OHLM] exécute le SIEG en procédant à des investissements à long terme en vue de fournir une offre de logements complémentaire à celle existante sur le marché et dont les conditions d’occupation sous soumises à des obligations de service public illimitées en terme principalement d’accessibilité tarifaire, d’occupation sociale et de sécurité d’occupation du logement. Il s’agit d’un ensemble d’exigences d’utilité sociale, fondé sur la mise en œuvre effective du droit au logement, et qui n’est pas assuré spontanément par les seules forces du marché.
Nature et durée des obligations de service public (art.4.a)
La durée du mandat et des obligations de service public varient selon la nature des différents actes officiels constitutifs du mandat des OHLM :

  • mandat législatif collectif illimité,

  • mandat par agrément HLM individuel reconductible pour les SAHLM,

  • mandat par convention APL / programme de logements (35 ans reconductible automatiquement),

  • mandat par convention d’utilité sociale (renouvelable tous les 5 ans).


Ces mandats, dont certains ont une durée supérieure à 10 ans, sont nécessaires au respect du principe de continuité du service d’intérêt économique général du logement social et à la nature des investissements de long terme à réaliser afin de fournir une offre de logements sociaux abordables dont les conditions d’occupation sont soumises à des obligations de service public illimitées dans le temps. Ces dispositions sont compatibles avec l’article 2.2 de la décision.
Les obligations de service public sont fixées de façon très précise par le Code de la construction et de l’Habitation :

  • construire et rénover des logements sociaux (obligation d’initiative et d’investissement en matière d’offre nouvelle de logements et d’amélioration de l’offre existante),

  • établir un plan stratégique de patrimoine,

  • appliquer un tarif règlementé (plafonds de loyers),

  • appliquer un supplément de loyer de solidarité pour les ménages occupants un logement social dont les revenus ont augmenté et qui dépassent les plafonds de revenus,

  • assurer une occupation règlementée : règles spécifiques d’attribution des logements sociaux (plafonds de revenus variables selon la taille du ménage, la localisation du logement et la nature du logement social (très social, social, intermédiaire), critères de priorité, réservation par autorités publiques et réservataire (collectivités locales, Préfet, employeurs),

  • mettre en œuvre du Droit au logement opposable par prise en charge des ménages bénéficiaires, critères nationaux et déclinaison locale dans les Plans Départementaux d’Actions pour le Logement des Personnes Défavorisées),

  • assurer une sécurité d’occupation des logements (baux à durée indéterminée).

Ces obligations de service public se traduisent pour l’OHLM :

  • par des coûts de gestion directement liés à l’exécution de ces obligations de service public (procédure administrative, entretien, gestion et accompagnement social, rénovation, qualité de service, gouvernance participative, contrôle…),

  • par un risque accru d’exploitation notamment liés aux impayés,

  • plus globalement, par une absence de maîtrise des paramètres d’exploitation régis par les obligations de service public qui s’imposent à l’OHLM et qui sont évolutives dans le temps et l’espace conformément au principe de mutabilité du service public et de satisfaction des besoins des utilisateurs.


Ces obligations de service public sont illimitées dans le temps car elles s’appliquent principalement aux conditions d’occupation privative des logements dont la durée de vie n’est pas préalablement définie et conformément à un principe de sécurité d’occupation des ménages bénéficiaires. En cas de perte d’agrément d’un OHLM ou de sa dissolution, la continuité du service public est garantie par le transfert de ses logements à un autre OHLM agréé.
Entreprise et territoire concerné (art.4.b)

Les différents actes officiels constitutifs du mandat chargent explicitement [nom de l’OHLM] de la gestion du SIEG du logement social et définissent sa compétence territoriale d’intervention (cf. annexe 1).
Nature de tout droit spécial octroyé à l'entreprise (art.4.c)

Les OHLM sont créés spécifiquement pour accomplir la mission particulière qui leur est impartie par le législateur français et font l’objet d’un agrément spécifique conditionnant l’exercice effectif du SIEG du logement social et le bénéfice effectif de compensations de service public. A ce titre, les autorités françaises octroient un droit spécial aux OHLM sous la forme d’un régime d’autorisation (agrément HLM – L411-2 du CCH), régime d’autorisation compatible aux dispositions de la directive sur les services dans le marché intérieur (article 2.2.j), aux principes généraux du Traité de proportionnalité, de nécessité et non-discrimination selon la nationalité et fondé sur l’article 106, paragraphe 2, du Traité. Ce droit spécial sous la forme d’un régime d’autorisation est fondé sur les principes de continuité financière du SIEG de logement social et de protection des utilisateurs établis à l’article premier du Protocole 26 du Traité compte tenu de l’asymétrie d’information existante entre le demandeur d’un logement social dans le besoin et l’offreur.
Description du mécanisme de compensation, paramètres de calcul, de contrôle et de révision de la compensation (art.4.d)

Compte tenu du principe d’octroi de la compensation sur base d’un équilibre prévisionnel des opérations et de la nature des obligations de service public, la compensation ne dépasse pas ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts nets supportés par l'OHLM exécutant les obligations de service public, y compris un bénéfice raisonnable sous la forme d’une juste rémunération des fonds propres investis dans l’opération. Cette rémunération des fonds propres permet leur recomposition et leur réinvestissement dans une autre opération d’investissement en déduction de futures compensations (principe de fond revolving dédié à l’exécution du SIEG).

Au moment du « tour de table » du montage financier d’une opération d’investissement dans un logement social organisé à l’initiative de l’OHLM, les « cocompensations » des différentes autorités publiques compétentes sont calibrées après avoir épuisé toute capacité d’autofinancement et d’endettement de l’OHLM pour ladite opération. Les « cocompensations » sont attribuées en contrepartie explicite du respect des obligations de service public (réglementation des plafonds de ressources, des loyers maximaux et des clauses de mixité sociale). Les cocompensations relèvent en quelque sorte d’une subvention à l’investissement accordée à l’OHLM pour lui permettre d’équilibrer l’exploitation de l’opération compte tenu des obligations de service public imposées qui pèsent à la fois sur les coûts d’exécution du service d’intérêt économique général tout en limitant les recettes de l’exploitation comparativement à une situation de marché hors obligations de service public.

Par ailleurs, l’agrément HLM établit les compétences d’objet et territoriale de l’OHLM et lui interdit d’intervenir sur un autre marché à des fins autres que celles énoncées dans le mandat. L’OHLM ne peut donc utiliser la compensation à d’autres fins que la stricte exécution du service d’intérêt économique général du logement social. En cas d’éventuel excédent en cours d’exploitation, il ne peut que l’affecter au cofinancement d’opérations nouvelles de logements sociaux ou de rénovation de logements sociaux existants, en déduction de futures compensations conformément au principe d’équilibre d’exploitation.

Ce principe d’étanchéité de l’activité des OHLM conduit à concentrer le contrôle des autorités publiques compétentes sur le respect effectif des obligations de service public par les OHLM, conformément au principe de proportionnalité. En effet, en cas de non-respect de ces obligations de service public, notamment tarifaires et d’occupation sociale, des sanctions sont prévues par la loi allant du remboursement des compensations, à la suppression de l’agrément HLM, voir à la dissolution de certains OHLM en l’absence d’investissements nouveaux suffisants et transfert de leur patrimoine de logements à un autre OHLM agréé.

Ces sanctions respectent les dispositions de la décision établies à ses articles 5 et 6 et vont bien au-delà du simple remboursement de la partie de l’aide qui fait l’objet d’une surcompensation exigé à l’article 6.2 de la décision.
Mécanisme de compensation (art.4.d)

Le mécanisme de compensation est construit pour l’essentiel sous la forme d’aides directes et indirectes à l’investissement définies préalablement par la loi (cf annexe 3) visant à peser sur les coûts d’exécution du service d’intérêt économique général afin de respecter le principe d’équilibre d’exploitation du projet d’investissement. L’intensité de l’aide varie en fonction de l’intensité de la contrepartie sociale en termes d’accessibilité tarifaire du logement et du niveau de revenus des ménages bénéficiaires, conformément aux principes de nécessité et de proportionnalité du Traité.
Paramètres de calcul (art.4.d)

Les paramètres de calcul des différentes aides sont définis préalablement par la loi sur base d’un référentiel d’équilibre prévisionnel d’exploitation dont le respect ouvre droit à des aides fiscales et aux prêts de la Caisse des Dépôts et Consignations ainsi qu’à des aides complémentaires des collectivités locales dont les paramètres de calcul sont définies par convention (cf. annexe 3).
Paramètres de contrôle (art.4.d)

Défini à l’article L.353-11 CCH, le contrôle s’opère d’une part ex post dans le cadre d’un contrôle de conformité à la loi, de bon usage des compensations et de respect des obligations de service public par l’OHLM et d’autre part ex ante par des décisions individuelles de financement opération par opération de l’administration compétente sur base d’une analyse financière de l’équilibre prévisionnel de tout projet d’investissement d’un OHLM.
Modalités de récupération des éventuelles surcompensations (art.4.e)

En cas de non-respect des obligations de service public pouvant conduire à des surcompensations éventuelles, des sanctions financières sont prévues par la loi (L 451-2-1 CCH), notamment des remboursements de compensations, y compris des reprise d’aides fiscales mais également des retraits d’agrément HLM ou la dissolution de l’OHLM conformément au principe de proportionnalité du Traité.
Paramètres de révision de la compensation (art.4.d, art.4.e)

La révision des paramètres de la compensation s’opère régulièrement en fonction de l’évolution des coûts d’exécution du SIEG et de l’intensité des contreparties sociales exigées au titre des obligations de service public conformément aux principes de nécessité, de proportionnalité et de satisfaction des besoins en logement et des préférences des utilisateurs qui évoluent dans le temps et l’espace. Ces évolutions des obligations de service public et ces révisions des compensations s’inscrivent en conformité avec le principe de mutabilité du service public et à son adaptation permanente à l’évolution des besoins des utilisateurs.
Prévention des surcompensations (art.4.e)

Des mesures de prévention complémentaires au principe d’équilibre de l’opération permettant d’éviter structurellement toute surcompensation et toute distorsion de concurrence contraire aux dispositions du traité, consistent à assurer une étanchéité du SIEG du logement social par l’agrément d’une part (compétences d’objet et territoriale strictement limitées à l’exécution du SIEG par l’OHLM) et d’autre part à imposer une obligation de réinvestissement de tout résultat de l’activité dans le financement de nouvelles opérations SIEG, en déduction donc de futures compensations. Ce choix d’organisation du SIEG du logement social fondé sur ce principe d’étanchéité et de recyclage permanent des résultats d’exploitation, relève du large pouvoir discrétionnaire des autorités françaises, reconnu par les dispositions du Traité. Il permet de prévenir tout risque de distorsion de concurrence et d’affectation des échanges en garantissant l’étanchéité du SIEG de logement social et le réinvestissement obligatoire de tout résultat d’exploitation dans le financement de nouveaux logements sociaux.
Référence explicite à la décision (art.4.f)

En application de cette même décision 2012/21/UE de la Commission européenne du 20 décembre 2011), la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (loi ALUR), adoptée le 24 mars 2014 a reconnu au logement social le caractère de SIEG et il l’a transcrit dans le code de la construction et de l’habitation à l’article L.365-1 ainsi que dans l'article L.411-2 qui précise le contenu du service d'intérêt général qu'assurent les OHLM.
Contrôle de la surcompensation (article 6)
L’OHLM est soumis à un ensemble de contrôles3 ex ante opération par opération et ex post qui veillent notamment à ce que les compensations octroyées pour l’exécution du service d’intérêt économique général du logement social remplissent les conditions énoncées dans la décision et, notamment, qu’il ne bénéficie pas d’une compensation excédant le montant déterminé conformément à l’article 5 de la décision. Ces contrôles réguliers sont assurés conjointement par la Mission interministérielle d’inspection du logement social (MIILOS), et depuis le 1er janvier 2015 par l’Agence nationale du contrôle du logement social (Ancols), par le Ministère en charge du logement, la Cour des Comptes, les services fiscaux, les Préfets ainsi que les Collectivités locales (Régions, Départements, EPCI, Communes) et autres Délégataires des aides au logement social.
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