Aux termes des articles 51 et 53 de la loi organique relative aux lois de finances (lolf), modifiés par la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009, les dispositions des projets de loi de finances initiale et rectificative doivent être accompagnées d’une évaluation préalable





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ANNEXE 3

Guide pour la réalisation des évaluations préalables

Aux termes des articles 51 et 53 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), modifiés par la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009, les dispositions des projets de loi de finances initiale et rectificative doivent être accompagnées d’une évaluation préalable.

Cette obligation s’applique à chaque disposition du domaine partagé des lois de finances. Toutefois, par souci de transparence à l’égard du Parlement, il convient de préparer une évaluation préalable pour chaque projet d’article réalisé. Cette obligation ne s’applique pas, en revanche, aux dispositions du projet de loi de règlement.

Les évaluations préalables constituent, depuis le dépôt du PLF 2010, une annexe obligatoire aux projets de lois de finances, le cas échéant présentée dans un volume séparé. Il s’agit ainsi de documents publics, destinés à éclairer le Parlement sur la nature et l’opportunité des mesures proposées. Ces évaluations sont également transmises au Conseil d’État, qui y attache une importance particulière lors de l’examen des projets de loi de finances, notamment pour apprécier le rattachement de la disposition proposée au domaine de la loi de finances.

La plupart des rubriques du schéma d’évaluation préalable sont directement issues de la loi organique du 15 avril 2009. Il est donc essentiel de renseigner chaque rubrique avec le plus grand soin.

Si une catégorie d’informations demandées n’apparaît pas adaptée à l’article proposé, vous pourrez le signaler en exposant les raisons et en évitant toutefois de faire apparaître la mention « sans objet ». Dans ce cas, vous veillerez à reprendre les formules qui vous sont proposées dans ce guide.

Afin de faciliter la rédaction des évaluations préalables, des exemples tirés des projets de lois de finances déposés depuis septembre 2009 sont présentés. Ces exemples constituent une illustration et non une norme qui serait transposable à tous les cas d’espèce.

Il convient également de noter que le Conseil d’État et le Parlement font preuve d’une exigence accrue quant à la qualité et à la précision des évaluations fournies, dans la mesure où l’exercice est désormais bien connu. Cette exigence accrue du Conseil d’État s’est déjà traduite par la nécessité de compléter, via des saisines rectificatives, des évaluations préalables jugées insuffisantes, le Conseil d’État n’hésitant pas à disjoindre des projets d’articles sur ce motif.

L’ensemble des évaluations préalables des dispositions des projets de loi de finances est par ailleurs consultable sur le site www.performance-publique.budget.gouv.fr/ .

Ces évaluations font l’objet d’un processus de validation interministérielle : après leur transmission à la direction de la législation fiscale ou à la direction du budget, ces documents sont examinés par le secrétariat général du Gouvernement puis validés par le cabinet du Premier ministre.

Pour toute question relative à la réalisation de ces évaluations, il est utile de contacter les bureaux de synthèse de la direction de la législation fiscale (bureau A) ou de la direction du budget (bureau des lois de finances), selon la matière traitée.

  • Direction de la législation fiscale / bureau A :

Alexandra BARREAU-JOUFFROY (01.53.18.93.12) – alexandra.barreau-jouffroy@dgfip.finances.gouv.fr

Florent BARROIS (01.53.18.81.11) – florent.barrois@dgfip.finances.gouv.fr

François LECORNE (01.53.18.90.22) – francois.lecorne@dgfip.finances.gouv.fr

Marylène PAUGET (01.53.18.90.72) – marylene.pauget@dgfip.finances.gouv.fr

  • Direction du budget / bureau des lois de finances :

Farida BELKHIR (01.53.18.71.80) – farida.belkhir@finances.gouv.fr

Jean-Michel CROVESI (01.53.18.70.90) – jean-michel.crovesi@finances.gouv.fr

Le site du secrétariat général du Gouvernement consacré aux évaluations préalables peut également faciliter la réalisation de ces travaux, en donnant des exemples pertinents et des points de contact utiles sur certaines questions spécifiques (application de la disposition outre-mer, incidence environnementale...) :

http://evaluation-prealable.pm.ader.gouv.fr

Pour compléter chacune des rubriques de l’évaluation préalable, vous veillerez à suivre les indications qui suivent.

1.  Diagnostic des difficultés à résoudre et objectifs de la réforme envisagée

1.1  Situation actuelle

La situation existante doit être présentée de manière factuelle, en précisant la thématique générale dans laquelle s’inscrit l’article proposé (politique de la ville, soutien à l’agriculture...).

Elle comprend une présentation des parties prenantes (par exemple : contribuables concernés, bénéficiaires du produit de l’impôt), de leurs comportements et de leurs objectifs.

Cette rubrique est examinée avec la plus grande attention par le Conseil d’État et le Parlement : elle doit permettre à un lecteur qui n’est pas spécialiste du sujet de comprendre le contexte de la mesure et le fonctionnement actuel du dispositif ou de la politique publique concerné, de façon synthétique et non technique.

1.2  Description des dispositifs juridiques en vigueur et date de leur dernière modification

Les dispositions en vigueur doivent être listées et présentées de façon synthétique, sans répéter les éléments mentionnés à la rubrique précédente. Les références des textes doivent être indiquées avec précision.

Le cas échéant, il doit être fait mention de l’application du droit applicable aux collectivités territoriales ultra marines ou de l’état du droit international et européen.

Il convient d’indiquer systématiquement la date de la dernière modification du dispositif concerné.

Il est à noter que la modification récurrente de la loi qui témoignerait d’un manque d’anticipation du Gouvernement est une source de fragilité pour les projets de texte soumis par celui-ci.

1.3  Problème à résoudre, raisons pour lesquelles les moyens existants sont insuffisants et, le cas échéant, nécessité de procéder à une nouvelle modification des dispositifs existants

La loi organique du 15 avril 2009 vise notamment à enrayer l’inflation normative et à systématiser la réflexion sur la nécessité et l’opportunité d’une intervention législative : il faut ainsi démontrer que les dispositifs existants ne permettent pas de résoudre les problèmes identifiés, voire qu’ils en sont à l’origine.

Pour les dispositifs fiscaux modifiés depuis moins de deux ans, il convient d’expliquer les raisons qui rendent nécessaires une nouvelle modification du dispositif.

Vous vous assurerez que les dispositions législatives n’ont pas un caractère réglementaire et ne peuvent donc pas être modifiées ou supprimées conformément à la procédure de déclassement prévue au second alinéa de l’article 37 de la Constitution sans quoi le projet proposée ferait l’objet d’une disjonction par le Conseil d’État.

1.4  Objectifs poursuivis par la réforme (présentation de la logique de l’intervention)

Un exposé succinct des objectifs visés doit être effectué.

Comme la rubrique 1.1, ce champ est examiné par les destinataires des évaluations préalables avec une grande attention. Son contenu doit être concis et peu technique : il s’agit de mettre en évidence les objectifs généraux de la réforme proposée et l’enchaînement des effets qui sont recherchés.

Exemple n°1 – article 22 du PLF 2010 : Hausse des tarifs de la taxe de l’aviation civile (TAC)

1.1  Situation actuelle

La taxe de l’aviation civile (TAC) est due par les entreprises de transport aérien public. Elle est assise sur le nombre de passagers et la masse de fret de courrier embarqué en France. Son produit est partagé entre le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) et le budget général selon une quotité définie par la loi de finances.

L’article 58 de la loi de finances pour 2009 a fixé cette répartition pour 2009, 2010 et 2011 à, respectivement, 82,14 %, 79,77 %, 77,35 % pour le BACEA, et 17,86 %, 20,23 %, 22,65 % pour le budget général.

Sur un total de recettes de 1 907 M€ (loi de finances pour 2009), la TAC représente 308 M€, soit 16 % des recettes du BACEA. Les principales autres recettes sont les redevances pour services rendus - redevances de navigation aérienne (74 % du montant total des recettes), redevances de surveillance et de certification (2 %) -, l’emprunt (6 %) et les recettes diverses (2 %).

1.2  Description des dispositifs juridiques en vigueur

La TAC, créée en 1999, est codifiée à l’article 302 bis K du code général des impôts. Ses tarifs, qui s’appliquent sur chaque billet en fonction de la destination du vol, sont les suivants :

Compte tenu de la forte croissance du trafic aérien, ces tarifs sont restés stables en euros courants depuis 2006. Ils n’ont pas été revalorisés du taux d’inflation et avaient même fait l’objet d’une baisse uniforme de 0,56 € entre 2005 et 2006, pour compenser la création des redevances de surveillance et de certification.

1.3  Problème à résoudre (et raisons pour lesquelles les moyens existants sont insuffisants)

La crise économique a un impact important sur le trafic aérien. Le trafic mondial de janvier à juin 2009 est inférieur de 7,2 %, en passager-kilomètre transporté, par rapport au premier semestre 2008 (7,1 % pour l’Europe) selon l’IATA (International air transport association). Le même organisme prévoit une baisse du trafic sur l’ensemble de l’année 2009, tant au niveau mondial qu’européen, de 7,6 %.

En matière d’UDS, l’organisme européen de navigation aérienne Eurocontrol enregistre une baisse de 8,6 % du nombre de vols entre le premier semestre 2009 et le premier semestre 2008 sur la zone Union européenne. En France, les UDS réalisées jusqu’à juin 2009 montrent une baisse cumulée de 7,8 %.

Pour la construction du BACEA, l’hypothèse retenue est une diminution du trafic de 7 % en 2009 et une remontée en 2010 de 1,5 %. La diminution des recettes du budget annexe sera en 2010 de l’ordre de 260 M€ par rapport à la loi de programmation des finances publiques.

Les principales mesures d’ajustement du projet de budget annexe 2010 sont la mise en place d’un plan d’économies de 40 M€ portant en grande partie sur le fonctionnement, une augmentation de 4,9 % des taux des redevances de la navigation aérienne (qui devraient rapporter 61 M€ sans toutefois couvrir intégralement l’effet de la baisse du trafic) et une augmentation du plafond de l’autorisation d’emprunt de 148 M€ par rapport au projet initial de budget 2010 élaboré l’an passé dans le cadre de la loi de programmation triennale.

Les taux de la TAC n’ont pas été révisés depuis 2006, alors même que les dépenses non financées par les redevances de navigation aérienne ont progressé depuis lors : un relèvement des taux de TAC s’impose dans ces conditions. La hausse de 4,9 % du tarif de la TAC ne permettra pas de combler la perte de recettes liée à la chute du trafic. Elle contribuera néanmoins à l’équilibre du BACEA. L’augmentation de ce taux, comme de celui des redevances de navigation aérienne5, est jugé comme l’optimum supportable par les compagnies aériennes, dont les résultats sont fortement affectés dans le contexte actuel.

1.4  Objectifs poursuivis par la réforme (présentation de la logique de l’intervention)

L’objectif poursuivi est de garantir l’équilibre du BACEA.

  Exemple n° 2 : Article 76 du PLF 2014 - Financement par le Fonds national des solidarités actives (FNSA) de la partie socle du revenu de solidarité active (RSA) en faveur des jeunes actifs
1. Diagnostic des difficultés à résoudre et objectifs de la réforme envisagée


    1. Situation actuelle


Le RSA est un dispositif de soutien financier permettant « d’assurer à ses bénéficiaires des moyens convenables d’existence, d’inciter à l’exercice d’une activité professionnelle et de lutter contre la pauvreté de certains travailleurs, qu’ils soient salariés ou non salariés » (article L. 262-1 du code de l’action sociale et des familles -CASF).

Généralisé par la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008, le RSA remplace le revenu minimum d’insertion (RMI) et l’allocation aux parents isolés (API). A ce titre, il garantit à chaque foyer un revenu forfaitaire dit « RSA socle ». Mais, afin de favoriser l’activité, il est aussi composé d’une part visant à compléter les revenus tirés de l’activité professionnelle, dénommé « RSA activité ».

En vertu de l’article L. 262-24 du CASF, le RSA « socle » est financé par les départements, et le RSA « activité », par l’État, via le fonds national des solidarités actives (FNSA).

Le FNSA est financé par une recette fiscale affectée et par une subvention d’équilibre du programme 304 « Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales », géré par le ministère des affaires sociales et de la santé au sein de la mission interministérielle « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

Comme le RMI, le RSA n’a, lors de son entrée en vigueur le 1er juin 2009, été ouvert qu’aux personnes âgées d’au moins 25 ans. Mais les difficultés croissantes constatées chez les moins de 25 ans ont conduit à la création d’un RSA pour les jeunes actifs. Ainsi, depuis le 1er septembre 2010, ce dispositif est ouvert aux personnes âgées de 18 à 24 ans ayant travaillé au moins deux ans durant les trois dernières années (article L. 262-7-1 du CASF).

Le FNSA finance le RSA « jeunes actifs » depuis sa création en 2010 dans ses deux composantes « socle » et « activité ».
1.2 Description des dispositifs juridiques en vigueur et date de leur dernière modification
L’article 135 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 a étendu le bénéfice du RSA aux jeunes de moins de 25 ans, sous condition d’activité préalable et a prévu que, par exception aux dispositions de l'article L. 262-24 du CASF, le FNSA finance pour 2010 la totalité des sommes payées au titre de l'allocation de revenu de solidarité active versée aux personnes mentionnées à l'article L. 262-7-1 du même code.

Compte tenu de la date d’entrée en vigueur de l’extension du RSA aux jeunes actifs, le 1er septembre 2010, et des délais de montée en charge du nouveau dispositif, le maintien d’un financement par le FNSA pour l’année 2011 a été inscrit en loi de finances pour 2011 (article 195). Ce mode de financement dérogatoire a, ensuite, été reconduit en 2012 (article 149 de la loi de finances pour 2012) et en 2013 (article 114 de la loi de finances pour 2013).
1.3 Problème à résoudre, raisons pour lesquelles les moyens existants sont insuffisants et le cas échéant nécessité de procéder à une nouvelle modification des dispositifs existants
Le mode de financement dérogatoire a été mis en place dès la création du RSA « jeunes actifs », en attente de la montée en charge de ce dispositif. En effet, le financement de sa partie socle par les départements, associé à l’article 72-2 de la Constitution, aurait dû donner lieu à l’attribution d’une ressource équivalente pour ces collectivités. Mais l’évaluation du montant de cette ressource était initialement rendue difficile par l’incertitude quant à la dépense effective entraînée par cette nouvelle prestation. C’est principalement pour cette raison qu’il a été décidé que le RSA « jeunes actifs » serait financé en totalité par le FNSA, à titre dérogatoire.

La montée en charge du dispositif a été très faible, avec en 2013 moins de 10 000 allocataires contre 160 000 selon les prévisions initiales : il a donc été jugé initialement que son coût n’était pas stabilisé et que le montant transférable aux départements ne pouvait être figé. Par ailleurs, on observe depuis 18 mois une forte hausse de la part « socle » au sein du coût global du RSA (cette part est passée de 45 % à près de 60 %). Cette évolution, liée à la hausse du chômage des jeunes, rend difficile de déterminer de façon définitive le montant de la dépense transférable aux départements, et partant, celui de la recette à y associer.

En conséquence, par dérogation à l’article L. 262-24 du CASF, il est souhaitable que le RSA « jeunes actifs » continue à être intégralement pris en charge par le FNSA, c'est-à-dire y compris pour sa partie « socle ».

Une telle dérogation est décidée annuellement, et, faute de prorogation, prendra fin à l’issue de l’exercice 2013.
1.4 Objectifs poursuivis par la réforme (présentation de la logique de l’intervention)
La mesure ne constitue pas une réforme, mais une disposition transitoire permettant d’assurer le financement d’une réforme introduite dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2010, et rendue nécessaire en raison des contraintes exposées précédemment (Cf. 1.3).

L’article proposé permet donc de garantir le financement du RSA « socle » versé aux jeunes actifs.

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