Les répertoires de métiers et les référentiels de compétences dans la fonction publique territoriale : une mutation en marche





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Les répertoires de métiers et les référentiels de compétences dans la fonction publique territoriale : une mutation en marche
Par Denis Bernardeau Moreau, Enseignant-chercheur, Université de Paris-Est Marne la Vallée, Laboratoire Analyse comparée des pouvoirs . denis.bernardeau@univ-mlv.fr
RESUME : Sous fond de décentralisation, les collectivités territoriales doivent répondre à la nécessité de mieux contrôler leur masse salariale par une politique de gestion des ressources humaines plus performante. Pour cela, elles mettent en place une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences. La fonction publique territoriale se professionnalise. Progressivement, les référentiels de compétences et les répertoires des métiers se substituent aux corps et cadres d’emplois, attestant du passage d’une logique d’administration à une logique de gestion prévisionnelle des métiers. Notre intention, in fine, est de montrer que la fonction publique territoriale connaît une évolution managériale sans précédent. Cette évolution montre, à l’évidence, sa capacité à relever les défis de la décentralisation.
ABSTRACT [Insérer le résumé anglais ici]
Pour citer cet article : Bernardeau Moreau, D. (2011). « Les répertoires de métiers et les référentiels de compétences dans la fonction publique territoriale : une mutation en marche », Télescope, vol. 17, no 3, p. xx-xx.

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La difficile question de l’adaptation des formations et des compétences se pose dans les administrations publiques étatiques comme territoriales. Pour ces dernières, les grands mouvements de décentralisation enclenchés dans les années 1980 ont fortement contribué à l’élaboration de politiques ambitieuses de ressources humaines. Si, dans les années 1950, l’administration territoriale est encore décrite comme une petite bureaucratie locale très hiérarchisée (Rocher, 1980), les transferts massifs des compétences, voulus par le législateur, vont la métamorphoser. Les politiques publiques territoriales se développent, s’étoffent et contribuent à une diversification considérable des métiers. Avec la décentralisation, les professions territoriales se structurent et gagnent en légitimité.
L’administration publique territoriale compte aujourd’hui environ 250 métiers qui se sont fortement professionnalisés au cours des deux dernières décennies. Auparavant, les bases de la fonction publique s’appuyaient grandement sur les notions de carrière et de corps. Il apparaît que, dorénavant, c’est une fonction publique de métiers et d’emplois qui s’affirme et cherche à mieux adapter ses missions aux besoins du service public. L’idée de ce « basculement vers une organisation de la fonction publique non plus par corps mais par métiers » n’est pas propre au secteur public territorial (Chevallier, 2010, p. 916). La Révision générale des politiques publiques, en préconisant notamment une rénovation de la gestion des ressources humaines, annonçait déjà depuis quelque temps ce changement de cap. Dans le Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique (rapport Silicani), l’auteur préconise d’instaurer une « fonction publique de métiers ». Avec cette nouvelle organisation, le principe, qu’il s’agisse de la fonction publique d’État (FPE) ou de la fonction publique territoriale (FPT), est de rendre l’agent plus mobile et adaptable : « l’agent sera recruté pour exercer une famille de métiers demandant un certain type et un certain niveau de qualification […] dans le cadre d’un parcours professionnel diversifié, il verra ses activités évoluer, grâce notamment à la formation et à la promotion » (Silicani, 2008, p. 103). Progressivement, aux cadres d’emplois qui traçaient les grandes lignes d’évolution des carrières territoriales, le législateur va préférer partir des répertoires de métiers (initiés en 1993) et des référentiels de compétences plus individualisés et transversaux. La lecture de ces référentiels proposés par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) atteste que l’accent est dorénavant mis sur les métiers et les savoir-faire professionnels à mobiliser en situation. Ces référentiels, peut-on lire dans le Guide méthodologique du CNFPT (2001, p. 17), visent à cerner, pour chaque métier, son environnement spécifique, ses contenus d’activités et les compétences requises. Les formations proposées aux agents préconisent l’apport de connaissances présentant une double dimension de transversalité et d’expertise dans des familles professionnelles et facilitant la mobilisation de plusieurs registres de compétences adaptées aux problématiques locales.
Pour argumenter nos propos, nous nous sommes appuyés sur les textes juridiques et professionnels, qui ont ponctué les actes successifs de la décentralisation, et sur différents ouvrages et articles qui ont traité des évolutions de la FPT au cours des dix dernières années. En guise d’illustration, nous citons également quelques extraits d’entretiens conduits avec des cadres territoriaux issus des filières administrative, technique et sportive1. La plupart de ces entretiens ont eu lieu sur le lieu professionnel de nos interlocuteurs ou par téléphone.
Notre intention, in fine, est de prouver que la FPT connaît une évolution managériale sans précédent qui montre sa capacité à relever les défis de la décentralisation. Avec le transfert massif des compétences de l’État régalien vers les collectivités territoriales, c’est toute la carte des pouvoirs administratifs qui s’est métamorphosée ces vingt dernières années, conduisant la FPT à s’adapter rapidement à la nouvelle donne. Notre article comprend deux parties. La première relate brièvement l’histoire de la FPT et des principaux mouvements de la décentralisation. La seconde partie traite, à travers les textes institutionnels et les enquêtes de terrain, des évolutions de la FPT passant de l’état de statut à celui de métier.


  • UNE FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE DECOMPLEXÉE


« Perçues comme poussiéreuses ou impénétrables, les collectivités locales ont longtemps rebuté les plus vaillants demandeurs d’emplois, notamment les diplômés » (Leprat, 1997, p. 21). Aujourd’hui, cela est beaucoup moins vrai. Les carrières de la FPT sont beaucoup plus attractives et diversifiées et la gestion locale a beaucoup changé avec les grands mouvements de décentralisation.
La petite histoire de la fonction publique territoriale

Les collectivités territoriales sont devenues des institutions publiques incontournables de notre démocratie locale. Premières contributrices à la vie économique et citoyenne2, elles ont radicalement changé de visage. Dirigées par des élus locaux investis3 et des agents de plus en plus compétents, les collectivités territoriales sont des institutions politiques, mais aussi « productives » au sens où « comme tout acteur économique, elles doivent offrir des biens et des services au meilleur rapport qualité/prix » (Lorrain et Stoker, 1995, p. 28-29).
Les agents territoriaux, dont les missions n’ont jamais été aussi importantes, ont une histoire ancienne. Les premiers employés de ville datent du XIIe siècle. À cette époque, ils s’occupaient des voiries, des fontaines ou des actes administratifs4. Lors de la création des communes en 1790, ils sont placés sous l’autorité des maires. Ces premières tentatives d’autonomie locale vont trouver un élan avec la IIIe République et les premières lois de décentralisation de 1882 (relatives aux départements) et de 1884 (relatives aux communes). Si les bases d’une reconnaissance des agents territoriaux ne sont posées qu’en 1952 (loi n° 52-432 du 28 avril 1952 portant statut général du personnel communal), il faut attendre quelques décennies encore pour que les agents communaux bénéficient d’un statut fondé sur les principes de l’unité, de la parité et de la spécificité (Perrin, 2009, p. 712). Avec les grandes lois de la décentralisation des années 1982-1984 (acte I de la décentralisation5), la situation se modifie fortement. Il s’agit notamment de la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, départements et régions (loi sur l’organisation), de la loi du 17 juillet 1982 portant réforme de la planification, de la loi du 31 décembre 1982 définissant les statuts particuliers de Paris, Lyon et Marseille (loi PLM), des lois du 7 janvier 1983 et du 22 juillet 1983 relatives à la répartition des compétences (lois sur les compétences) et des lois du 13 juillet 1983 et du 26 janvier 1984 créant la fonction publique territoriale (droits et devoirs des fonctionnaires). Assez rapidement, les communes vont récupérer la gestion des dossiers d’urbanisme (1983), des bureaux d’hygiène (1984), des plans d’occupation des sols (1984) ou encore de la culture (1986). Aux départements sont reconnues les compétences en matière d’action sociale et de santé. Ils héritent aussi de la gestion des ports maritimes, du commerce et de la pêche. Ils aident aux travaux d’aménagement destinés aux cultures marines, aux transports scolaires ou encore gèrent les collèges (1984). Les régions héritent de la formation professionnelle et de l’apprentissage (1983) et de la gestion des lycées (1984).
Pour répondre à toutes ces missions nouvellement transférées, la FPT va nécessairement s’agrandir et s’institutionnaliser. Même si, aujourd’hui encore, la FPE demeure la plus convoitée par les jeunes cadres, l’histoire récente montre un engouement croissant pour les métiers territoriaux.
La fonction publique territoriale s’affiche et s’affirme

Les lois de juillet 1983 et de janvier 1984 définissent le cadre général de la fonction publique. La loi de 1984 fixe notamment le statut de l’ensemble de la fonction publique (titre I de la loi), établissant le cadre d’exercice, les droits et les devoirs des fonctionnaires d’État (titre II), des fonctionnaires territoriaux (titre III) et des agents de la fonction publique hospitalière (titre IV). Elle institue ainsi le principe d’une fonction publique unique regroupant tous les agents travaillant dans les administrations centralisées et déconcentrées de l’État et dans les administrations décentralisées (les communes, les établissements publics à coopération intercommunale, les départements et les régions). Tout en posant les principes généraux qui définissent le cadre d’action et de cohabitation de ces trois fonctions publiques, ces lois fondatrices tentent aussi de gommer (sans y parvenir réellement) toute forme de hiérarchisation en établissant des passerelles. Selon les données récentes du CNFPT (2010, p. 6), 62 % des agents territoriaux travaillent dans les communes, 12 % évoluent dans les établissements publics à coopération intercommunale (communautés de communes et d’agglomérations) et 18 % sont dans les départements et les régions. Les agents restants travaillent dans divers organismes publics (caisse des écoles, centres de gestion…). Au total, on estime à 1 700 000 le nombre d’agents titulaires et non titulaires (la répartition est de deux tiers / un tiers) qui sont employés par les collectivités territoriales de France.
Des trois fonctions publiques, celle territoriale est assurément la plus étendue géographiquement (sur 36 000 communes, les 4/5 comptent moins de 2 000 habitants). Si la FPE reste encore le plus important employeur, la FPT recrute de plus en plus. « La croissance de l’emploi public repose sur la FPT » (Raynaud, 2003, p. 78). Le nombre de ses agents a considérablement augmenté avec les grands mouvements de décentralisation impulsés par l’État. Elle a ainsi connu un boum de ses effectifs, soit une augmentation de 20% dans les années 1980 et 1990. La FPT présente une très grande diversité de ses domaines d’intervention, tant en matière d’éducation, de culture, de politique sociale, d’aménagement du territoire, d’environnement, de sport, de transport ou encore de développement économique. Alors que la FPE répartit ses agents par ministère, la FPT partage ses agents par filière. Ces agents occupent l’un des 250 métiers dits de terrain, de conception ou de management et ils sont rattachés à l’une des huit filières reconnues statutairement6. Si ces filières correspondent aux grands domaines d’intervention des collectivités territoriales, elles se différencient toutefois par leurs cadres d’emplois et les métiers s’y référant7. In fine, la fonction publique territoriale se donne pour mission d’offrir un service public liant qualité, écoute et proximité8.
Sur un territoire national comptant plus de 36 600 communes, 20 000 organismes publics intercommunaux ou locaux, une centaine de départements, 26 régions et 190 offices publics d’habitation à loyer modéré, le gouvernement a souhaité harmoniser le cadre juridique de tous ces agents venus d’horizons très disparates. Cet encadrement juridique a connu des phases successives d’évolution, depuis une forme centralisée très autoritaire et jacobine laissant peu de liberté aux territoires jusqu’à une politique très libérale (avec un contrôle étatique dit de légalité) transférant massivement les compétences aux collectivités selon le principe de subsidiarité (à chaque niveau administratif correspondent les compétences les mieux adaptées).
Une fonction publique encore très hiérarchisée

Comme toute fonction publique, celle territoriale identifie des cadres d’emplois, des grades, des échelons et des catégories : « Un cadre d’emplois regroupe les fonctionnaires soumis au même statut particulier, titulaires d’un grade leur donnant vocation à occuper un ensemble d’emplois. Chaque titulaire d’un grade a vocation à occuper certains des emplois correspondant à ce grade. Le cadre d’emplois peut regrouper plusieurs grades » (loi de 1984 modifiée par la loi n° 2009-972 du 3 août 2009). Un cadre d’emplois (on en compte 55) est donc une entité au sein de laquelle l’agent territorial doit pouvoir évoluer. Il lui donne le droit d’exercer un certain nombre de métiers. Les agents s’y référant sont souvent issus des mêmes formations et prétendent mobiliser les mêmes catégories de savoir-faire et d’aptitudes. Chaque cadre d’emplois est divisé en grades et en échelons qui distinguent les agents en fonction de leur expérience, de leur ancienneté, de leur qualification et de leur responsabilité. Tous ces différents niveaux de compétences et de responsabilités sont hiérarchisés sur une échelle comptant trois catégories9 : 9 % des agents appartiennent à la catégorie A (notons que les cadres ne représentaient que 3 % des agents territoriaux en 1969); 14 % à la catégorie B; 77 % à la catégorie C10. C’est le CNFPT, appuyé par les centres de gestion locaux, qui gère les formations des agents. Il est né de la fusion, par la loi Galland de 1987, du Centre national de formation et du Centre national de gestion. Depuis 2007, le CNFPT est responsable des fonctionnaires dits A+, via l’Institut national des études territoriales, tandis que les centres de gestion gèrent tous les autres agents des catégories A, B et C11.
Certes, la FPT est bien encadrée juridiquement, mais le législateur, tout en souhaitant garantir l’égalité de traitement de ses fonctionnaires, affiche, depuis peu, sa volonté de mieux l’adapter au marché de l’emploi et à la demande locale. Privilégiant de plus en plus le métier au détriment de la carrière, la fonction publique se professionnalise. Elle devient même « hautement sélective », en attirant de plus en plus de jeunes diplômés. En même temps qu’« un discours managérial s’impose » (Leprat, 1997, p. 24), c’est toute la représentation du fonctionnaire territorial qui est revisitée.


  • VERS UNE FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE DE MÉTIERS


Aujourd’hui, les collectivités territoriales sont de plus en plus nombreuses à élaborer leur propre politique de gestion des ressources humaines. Cette politique se révèle d’autant plus nécessaire que, dans un contexte tendu, les dépenses de personnel représentent, à elles seules, plus de 40 % des dépenses de gestion courante des collectivités territoriales (Le Lidec et Montricher, 2004, p. 5). Pour faire face à une professionnalisation accélérée par la décentralisation12, celles-ci mettent en place une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences qui incite le CNFPT à axer davantage ses offres de formation vers des métiers et des domaines de compétences plutôt que vers les cadres d’emplois. C’est ainsi que, sous fond de professionnalisation généralisée, sont proposés les répertoires des métiers territoriaux et les référentiels de compétences.
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