La théorie des actes administratifs





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Titre 3 : Les conséquences possibles de l’action ou l’inaction administrative : la responsabilité de l’administration

Cette question de la responsabilité de l’administration est l’une des premières à être apparue dans le contentieux administratif :

TC, 1873, Blanco : La responsabilité de l’Etat ne peut pas obéir aux règles dégagées par le code civil pour la responsabilité des personnes privées. Il doit nécessairement exister des règles spéciales car la responsabilité publique n’est ni générale ni absolue, elle a ses règles spéciales qui varient selon les besoins du service.

Les règles du droit de la responsabilité administrative sont elles si différentes de celles qui régissent le droit de la responsabilité privée ?

On a un rapprochement très net entre les deux, car à l’heure actuelle on assiste à un développement très important de la responsabilité publique. De manière générale la tendance est au développement de la responsabilité, la tendance est à la socialisation du risque : on ne va plus laisser de dommage non indemnisé. De plus la responsabilité publique présente la particularité de mettre en jeu une personne qui est nécessairement solvable.
D’ailleurs très souvent à l’heure actuelle des dommages qui n’ont pas de responsables vont être pris en charge par la collectivité publique : avec la mise en place de fonds d’indemnisation. De plus le juge administratif accueille très facilement les actions en responsabilité. Mais les sommes octroyées par le juge administratif sont parfois d’un montant que l’on peut considérer comme dérisoire.

Sous titre 1 : les règles générales

Chapitre 1 : le préjudice indemnisable

De ce point de vue le droit de la responsabilité administrative est très proche du droit privé : il faut un lien de causalité entre un préjudice et l’action de l’administration.

1 les caractéristiques du préjudice indemnisable

Ne peuvent êtres indemnisés que des préjudices quantifiables, évaluables en argent. Cette règle ne pose pas de difficultés pour tout ce qui est dommage matériel. Pour les dommages aux personnes cette règle a soulevé des difficultés. D’abord s’agissant de la douleur physique.

CE, 1942, Morel : pour la première fois le CE a admis l’indemnisation de la douleur physique. Avant cet arrêt il considérait que la douleur physique n’était pas quantifiable et donc pas indemnisable.

Il a mis encore plus de temps à accepter l’indemnisation de la douleur morale. Pour le juge administratif ce type de douleur ne devait pas être évalué en argent

CE, 1961, Letisserand : Le CE consacre l’existence de la douleur morale et sa possible indemnisation dans le contentieux administratif.

Mais les sommes attribuées par le juge administratif pour la douleur morale sont nettement inférieures à celles que pourrait être accordées par le juge civil : souvent il s’agit d’un euro symbolique. 

Le préjudice doit être certain. Le préjudice éventuel n’est pas indemnisé. Cela pose des difficultés car cela ne signifie pas que ce préjudice existe au moment de la demande : le préjudice futur peut être considéré comme étant certain.

La question pose les plus grosses difficultés quant le préjudice consiste en la perte de chance. Le juge administratif va accepter l’indemnisation de perte de chance mais la victime va devoir démontrer qu’elle a perdu une chance sérieuse.

2 la causalité

IL faut un lien de causalité entre le fait dommageable et le préjudice. Le juge administratif exige un lien direct de causalité, il est donc plus stricte sur cette question que le juge civil.

Le juge accepte de faire jouer des circonstances exonératoires. L’administration va pouvoir atténuer sa responsabilité ou la dégager totalement en invoquant la faute de la victime. C’est un motif d’exonération dans tous les systèmes de responsabilité : responsabilité pour faute ou sans faute.
Le fait du tiers peut également être une circonstance exonératoire : il s’agit de l’intervention d’un tiers également voir essentiellement à l’origine du dommage. L’administration en pourra invoquer le fait du tiers comme cause exonératoire de sa responsabilité que dans les régimes de responsabilité pour faute. La force majeure pourra également exonérer l’administration de sa responsabilité. Il s‘agit d’un évènement extérieur, imprévisible et irrésistible. Ce qui pose le plus de difficulté c’est le caractère imprévisible de la force majeure.

CE, 1988, Territoire de la Nouvelle Calédonie : Le CE a considéré que ces pluies ayant provoqué des inondations n’étaient pas constitutives de force majeure eux égard « à leur caractère prévisible dans cette région ».

Chapitre 2 : la responsabilité de l’administration et la responsabilité de ses agents

L’administration peut parfois avoir un visage : elle est conduite par des agents. Et c’est l’action ou l’inaction de ces personnels qui va entrainer des dommages. La question qui se pose va être de savoir ce qu’il convient de faire et comment il convient de raisonner.

Le juge a très tôt distingué la responsabilité de l’administration de la responsabilité de l’agent administratif. Le principe de la distinction est apparu dès 1873 :

TC, 1873, Pelletier : une autorité militaire ordonne la saisie d’un journal. Mr Pelletier demande la réparation à l’administration de cet acte de police administrative et il met en jeu la responsabilité de l’agent qui a pris la décision.
Le TC va à cette occasion dégager le principe de la répartition des responsabilités. Il considère que dans cette affaire l’agent ne pouvait se voir imputer « aucun fait personnel », et c’est la responsabilité de l’administration qui doit être engagée.

Lorsque la responsabilité en cause est celle de l’administration, le juge compétent sera le juge administratif. Lorsqu’en revanche il peut être reproché à l’agent un fait personnel, sa responsabilité propre devra être recherchée devant le juge judiciaire. On distingue donc la faute personnelle de l’agent et la faute de service.

En pratique le juge a tendance à combiner la faute personnelle et la faute de service, et donc à cumuler la responsabilité de l’agent et de l’administration. Pour cette raison il a été nécessaire de mettre en place des actions en garantie entre l’administration et ses agents.

1 distinction entre faute personnelle et faute de service

  1. La distinction

La faute de service va correspondre au cas dans lequel l’attitude de l’agent ne peut pas être considérée comme étant une faute personnelle.

  1. La faute personnelle de l’agent

Pour Laferrière la faute personnelle c’est « la faute qui révèle, non pas l’administrateur plus ou moins sujet à l’erreur, mais l’Homme avec ses faiblesses, ses passions, ses imprudences ».

L’idée c’est que cette faute ne peut pas s’expliquer par l’activité administrative de l’agent. Il y a plusieurs cas de figures :

  • La faute qui d’un point de vue matériel est commise hors du service par un agent


  • La faute pouvant être rattaché d’une façon ou d’une autre au service : le dommage est commis pendant le service => la situation est alors plus compliquée
    Parfois une faute commise à l’occasion du service pourra néanmoins être qualifiée de faute personnelle s’il apparait que la faute, bien que commise sans le service est sans rapport avec ce service.


  • La jurisprudence va qualifier également de faute personnelle des fautes commises pendant le service en lien avec celui-ci mais qui traduisent par leur gravité, leur conséquence l’existence d’une faute personne. Notamment parce que ces fautes témoignent de l’absence de conscience professionnelle, ou de conscience humaine de l’agent auteur de la faute.
    exemples : *un praticien hospitalier avait alors qu’il était de garde et qu’on avait attiré son attention sur la gravité du malade, refusé de se rendre auprès du malade. Le malade décède.
    => faute personnelle
    *Un officier organise un exercice de tirs, mais sciemment il l’organise à balles réelles. Les soldats son blessés. => faute personnelle
    *CE, 2002, Papon : Maurice Papon a été condamné au pénal pour crimes contre l’humanité. Il a décidé de se retourner contre l’état considérant qu’il n’avait fait qu’exécuter les ordres donnés. Le CE va relever que « Maurice Papon avait veillé de sa propre initiative et en devançant les instructions de ses supérieures de mettre en ouvre avec un maximum de rapidité et d’efficacité les opérations nécessaires à la recherche, à l’arrestation et à l’enfermement des personnes en causes. Et il avait veillé à ce que les enfants n’en soit pas exclu ». => faute personnelle

La difficulté vient de ce que dans ces séries d’hypothèses la faute personnelle av se combiner avec une faute de service. Ainsi la faute personnelle pure est très rare en jurisprudence administrative.

AH)La faute de service

Il s’agit de la faute devant être rattachée à l’action administrative. C’est « l’administrateur plus ou moins sujet à l’erreur ». L’administration sera mise en cause car c’est l’activité administrative qui est mise en cause et qu’on ne peut pas reprocher de faute personnelle à l’agent. Il peut s’agit de défaut de surveillance, d’imprudence, d’erreur, de retards, de promesses non tenues…

AI)Cumul de responsabilité

Le plus souvent on a un cumul de responsabilité. La faute personnelle engage la responsabilité de l’agent et la faute de service engage la responsabilité de l’administration. Le plus souvent les deux types de fautes vont se cumuler. Cela tient à deux raisons :

  • Raison théorique : très souvent à l’origine d’un même dommage on trouve à la fois la faute personnelle et la faute de service

  • Raison pratique : la faute personnelle est indemnisée par l’agent. S’il n’est pas solvable on ne peut pas indemniser les victimes. Alors que la faute de service est indemnisée par l’administration. Permettre le cumul de responsabilité cela va permettre de trouver un responsable nécessairement solvable.

CE, 1911, Anguet : Le CE va considérer qu’il y a faute personnelle mais qu’il s’y ajoute également une faute de service.

La jurisprudence a admis la responsabilité du service dans des cas dans lesquels il n’y avait en réalité qu’une seule faute celle de l’agent, car le juge considère que la faute personnelle n’est pas dépourvue de lien avec le service.

CE, 1918, Epoux Lemonnier : Le commissaire de gouvernement avait indiqué que la faute se détache peut être du service mais que le service ne se détache pas de la faute.

Lorsqu’il y a un cumul de responsabilité la victime peut demander la réparation pour le tout contre l’administration.

La faute personnelle qui n’est pas dépourvue de tout lien avec le service, c’est la faute commise dans le service (l’agent qui en service commet une faute personnelle) :

CE, 1949, Demoiselle Mimeur : le chauffeur d’un camion de l’armée décide alors qu’il était en service, pour des raisons personnelles, de s’écarter de son itinéraire, et ce faisant commet un accident.

CE, 1981, commune de Chonville : Un pompier en service jette par terre son mégot et provoque un nouvel incendie.

La faute personnelle commise avec les moyens du service n’est pas dépourvue de tout lien avec le service et la responsabilité de l’administration peut être engagée :

CE, 1973, Dadoudi : Un gardien de la paix nettoie son arme de service et cause accidentellement la mort de quelqu’un

CE, 1988, Raszewski : Un gendarme assassine des jeunes femmes qu’il prend en stop en dehors de son service. Il participe à l’enquête sur ses propres meurtres. Pour cette raison il a pu échapper longtemps aux recherches.

Le but de cette jurisprudence est de permettre à la victime d’engager la responsabilité de l’administration même si le lien entre l’action de l’administration est le dommage est ténu. L’inconvénient de cette jurisprudence est qu’elle pourrait conduire à une déresponsabilisation des agents.

2 Les possibilités d’action en garantie

En cas de cumul de responsabilité la victime peut engager soit la responsabilité de l’administration pour le tout devant le juge administratif soit la responsabilité de l’agent pour le tout devant le juge judiciaire. La victime le plus souvent va rechercher la responsabilité de l’agent parce que c’est là où se trouve l’argent.

Dans ce cas là il serait anormal que l’administration indemnise la victime pour le tout sans rien pouvoir demander à son agent. La jurisprudence a donc mis en place des actions en garantie :

CE, 1951, Laruelle : l’administration avait indemnisé la victime pour le tout elle se retourne vers son agent

CE, 1951, Delville : l’agent avait été condamné à indemniser la victime pour le tout et s’était retourné contre l’administration.

Dans les deux cas l’action en garantie doit nécessairement être portée devant le juge administratif. Il s’agit d’une action récursoire et non subrogatoire : il s’agit d’une action propre à l’administration ou à l’agent et non la transmission de l’action de la victime

Chapitre 3 : la responsabilité administrative devant le juge judiciaire

Ces hypothèses vont découler soit de l’application classique de répartition des compétences, soit de transferts législatifs de compétences. Cela montre que la formule de l’arrêt Blanco est excessive.

1 La compétence du juge judiciaire en application des critères classiques de répartition des compétences

Il est compétent pour réparer les dommages résultant d’une emprise irrégulière et des dommages résultant d’une voie de fait. Le juge judiciaire va également être compétent pour connaitre du contentieux de la responsabilité des SPIC, qu’il s’agisse des rapports entre les SPIC et leurs usagers et les SPIC et leurs agents.

Le juge judiciaire est compétent pour connaitre des actions en responsabilité nées de la gestion du domaine privé des personnes publiques.

Et pour l’action en responsabilité contre une personne privée gérant un service public ?

Normalement l’action en responsabilité va être portée devant le juge judiciaire.

CE, 2007, Lipietz : les requérants avaient formé une action en responsabilité contre la SNCF parce qu’ils avaient été déportés pendant la 2de GM. La SNCF à l’époque des faits n’avait pas encore le statut de personne publique. Leur argument pour aller devant le juge administratif était que la SNCF gestionnaire d’un service public avait fait usage de prérogatives de puissance publique. Le CE a considéré que sur le principe le raisonnement était exact. Mais en l’espèce le Ce a considéré que la SNCF n’avait pas à ce moment là de prérogative de puissance publique.

2 Le transfert législatif de compétences

Ont été mis en place un certain nombre de régimes législatifs de responsabilité qui reposent sur le juge judiciaire :

  • Régime de responsabilité en raison des véhicules (loi de 1957), y compris lorsque le véhicule en cause est un véhicule administratif

  • Régime de responsabilité mis en place par la loi du 5 avril 1937 concernant les enseignants : la responsabilité de l’état des dommages causés par les élèves et aux élèves doit être portée devant le juge judiciaire

  • Régime de responsabilité de l’état en raison des fautes susceptibles d’être commises par les services d’état civil
    C.cass, 1ère Civ., 2007, Madame de Pannaffieu : le juge judiciaire affirme qu’il est compétent dans ce cas de figure mais qu’il n’appliquait pas les règles du code civil mais les règles de la responsabilité administrative.

Sous titre 2 : les régimes de responsabilité

Il existe en droit public deux grands régimes de responsabilité : la responsabilité pour faute et la responsabilité sans faute. En droit privé le principe de base c’est la responsabilité pour faute. En ce sens le droit administratif est différent, en droit public la public n’est pas nécessairement signe de responsabilité de l’administration car la jurisprudence exige la reconnaissance d’une faute lourde. A l’inverse dans un certain nombre d’hypothèse la responsabilité de ‘administration peut être engagée en dehors de toute faute. Mais les différences avec le droit privé se sont atténuée : la responsabilité publique a évoluée, la responsabilité pour faute lourde a eu tendance à diminuer de façon très importante, par ailleurs, en droit privé on retrouve dans certains cas un régime assez proche avec l’exigence d’une faute caractérisée. S’agissant de la responsabilité sans faute le droit privé connait actuellement à l’heure actuelle des cas où la faute est présumée.

Chapitre 1 : la responsabilité pour faute

Il s’agit du régime classique de la responsabilité. La responsabilité pour faute suppose un préjudice et un lien de causalité entre le préjudice et la faute de l’administration.

Section 1 : les caractères de la faute

Plagniol : « la faute c’est le manquement à une obligation préexistante »

Il y a donc faute lorsque l’on fait quelque chose qu’on ne doit pas faire, ou lorsqu’on ne fait pas quelque chose qu’on doit faire.

1 lien entre la faute et l’illégalité

C’est une question spécifique au droit administratif.
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