La théorie des actes administratifs





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Et pour les décisions implicites de rejet ? L’administration doit nécessairement communiquer à la personne qui lui demande les raison ayant motivées sa décision.

Chapitre 4 : l’exécution de l’acte administratif

L’administration va pouvoir imposer aux citoyens le respect des actes qu’elle prend de façon unilatérale. C’est ce que l’on appelle le privilège du préalable qui implique que l’administration puisse imposer sa volonté sans avoir besoins de faire appel au juge. Les décisions administratives acquièrent force exécutoire dès lors qu’elles entrent en vigueur.

Une des conséquences que l’on en tirait était que les recours dirigés contre les actes administratifs ne présentaient pas de caractère suspensif. Ce n’est plus forcément le cas depuis 2000 et le référé suspension.

Section 1 : l’entrée en vigueur de l’acte administratif

1 le principe de non rétroactivité

CE, 1948, Société du journal l’Aurore : le principe de non rétroactivité des actes administratifs est un PGD

Ce principe signifie que les actes administratifs ne peuvent pas entrer en vigueur à une date antérieure à celle de l’accomplissement des mesures de publicité de l’acte.

Mais il existe des exceptions à ce principe :

  • La loi peut en disposer autrement : le principe de non rétroactivité n’a pas valeur constitutionnelle sauf en matière pénale, et le législateur peut donc l’autoriser. Le CC opère un contrôle très précis sur les lois rétroactives et il impose notamment un motif d’intérêt général

  • Le juge a admis la rétroactivité d’actes administratifs en cas de circonstances particulières, notamment pour assurer la continuité des services publics

2 les mesures de publicités de l’acte

L’entrée en vigueur de l’acte administratif unilatéral va dépendre de l’accomplissement de mesures de publicité. Les règles vont varier selon la nature juridique de l’acte : règlementaire ou individuelle.

  1. Pour les actes règlementaires

La règle est la publication de l’acte. Et l’administration est même tenue d’une obligation de publication des actes règlementaires dans un délai raisonnable (CE, 2003, syndicats des commissaires et des hauts fonctionnaires de police).

Le mode de publication va varier selon la nature de l’acte règlementaire. La plupart des actes émanent des autorités centrales vont être publiés au JO : tous les décrets et toutes les ordonnances sont nécessairement publiés au JO. Pour les autres textes (et notamment les arrêtés), on a parfois la possibilité d’une publication simplement dans la version électronique du JO, d’autres textes ne sont publiés que dans les bulletins officiels des ministères. Pour les circulaires la publication doit avoir lieu sur un site internet.

Pour les actes locaux, la publication peut avoir lieu dans les recueils d’actes locaux, et ils sont le plus souvent affichés en marie.

Q)Pour les actes individuels

Les actes individuels défavorables à l’administré n’entrent en vigueur qu’à compté de leur notification à l’intéressé. A l’inverse si l’acte administratif individuel est favorable il va produire ses effets dès sa signature (il doit tout de même être notifié), de manière à ce que l’administré puisse en bénéficier le plus vite possible.

Pour la personne concernée le délai de recours commence à courir à compté de l’entrée en vigueur de l’acte. Normalement le délai de recours ne cours que si figure dans la décision notifiée les voies de recours ainsi que les délais de recours.

Certains actes individuels doivent non seulement être notifiés mais aussi affichés, car ils peuvent aussi avoir des effets vis-à-vis des tiers (c’est le cas pour les permis de construire).

Section 2 : l’exécution forcée

Les actes administratifs sont exécutoires de plein droit.

Mais que ce passe t’il si un administré refuse d’exécuter l’acte ?

Le principe est que l’administration n’a pas le droit d’user de la force pour contraindre au respect de ses décisions. L’exécution forcée ne peut être prononcée que par le juge.

Mais dans certains cas la jurisprudence a considérait que l’administration devait pouvoir posséder un pouvoir d’exécution d’office. Mais attention si l’administration fait une exécution d’office en dehors des cas prévus par l’arrêt suivant il s’agit d’une voie de faits.

TC, 1902, société immobilière de St Juste : il s’agissait de la fermeture d’une congrégation religieuse. A la suite d’une loi de 1901 un décret avait été adopté. Et en application de ce texte on imposer des fermetures. Les religieuses concernées refusaient de quitter les lieux et le préfet les avait fait évacuer avec une violence relative et avait imposé des scellées sur l’établissement
Il y a 3 cas où l’administration peut recourir à l’exécution forcée :

- Lorsque la loi prévoit au profit de l’administration l’exécution forcée (mise en
fourrière des véhicules, droit des installations classées…)

-Lorsqu’il y aurait urgence ou péril immédiat

-Lorsqu’il n’y a pas d’autres voies de droit pour faire exécuter la décision (car la
décision ne donne lieu à aucune sanction pénale ou administrative en cas
d’inexécution). Le juge effectue un contrôle de proportionnalité sur ce cas

Chapitre 5 : la disparition de l’acte administratif

Il s’agit ici de la disparition de l’acte du fait de l’administration et non du fait du juge. L’administration peut elle revenir sur des décisions qu’elle à prise ?

On a des principes très importants qui sont contradictoires en la matière : le principe de sécurité juridique qui protège les situations juridiques constituées et le principe de légalité. En effet l’administration dans certains cas se rend compte qu’elle a pris un acte qui était illégal.

Le retrait a par définition un caractère rétroactif alors que dans l’abrogation l’acte n’est remis en cause que pour l’avenir.

Section 1 : la disparition rétroactive : le retrait de l’acte

Le retrait est l’opération qui va porter l’atteinte la plus grande pour la sécurité juridique car il va s’agir pour l’administration de revenir sur une situation qui a déjà produit ses effets juridiques. Le retrait est donc très rigoureusement encadré avec des règles qui vont distinguer selon que l’acte administratif est créateur de droits ou non. Le retrait est plus difficile pour l’administration lorsque l’acte en question est considéré comme étant créateur de droits.

  • La notion d’acte créateur de droit

Les actes règlementaires ne sont jamais créateurs de droit. Les actes individuels sont le plus souvent des actes créateurs de droit pour les administrés. Cependant les décisions négatives ne sont pas créatrices de droit.

Pendant longtemps on a considéré que les décisions pécuniaires n’étaient pas créatrices de droit. Jusqu’en 2002, s’agissant de décisions à objet pécuniaire le juge administratif considérait qu’elles n’étaient pas créatrices de droit lorsque l’administration disposait d’un pouvoir d’appréciation pour les octroyer.

Cette jurisprudence a évoluée avec l’arrêt CE, 2002, Soulier : le CE a indiqué que les décisions accordant des avantages financiers sont créatrices de droit en toute hypothèse.

1 Les décisions administratives légales : le retrait impossible

Les décisions administratives légales ne peuvent jamais être retirées. Le principe est celui de l’intangibilité des actes administratifs légaux. Cela vaut quelle que soit la nature de l’acte : qu’il soit ou non créateur de droits.

2 les décisions administratives illégales : le retrait encadré

Dans ce cas de figure on retrouve la tension entre le principe de sécurité juridique et le principe de légalité, deux principes de même valeur.

L’administration peut elle décider elle-même de revenir sur une situation juridique qu’elle avait constituée mais qui s’avère illégale ?

Le juge administratif est venu préciser les hypothèses où l’administration pouvait retirer un acte administratif entaché d’illégalité.

Avant 2000, l’état du droit était fixé par un arrêt de 1922 :

CE, 1922, Dame cachet : le CE avait posé la règle selon laquelle le délai de retrait (le délai pendant lequel l’administration peut retirer un acte) était le même que le délai de recours contentieux.

Ainsi l’administration pouvait retirer un acte administratif tant que le juge pouvait être saisi, l’administration disposait ainsi de deux mois à compter des mesures de publicité pour retirer l’acte administratif.

La logique était que tant que l’acte pouvait être annulé par le juge, et qu’il n’était ainsi pas définitif, il devait donc pouvoir être retiré par l’administration. Il y avait des règles particulières lorsque les actes n’avaient pas fait l’objet de mesures de publicité.

La loi du 12 avril 2000 : elle pose une règle relative au retrait des décisions implicites d’acceptation, c'est-à-dire les cas dans lesquels le silence de l’administration équivaut à une décision positive. La loi pose le principe selon lequel le retrait de ces décisions va être possible pendant soit un délai de 2 mois suivant l’émission de l’acte ou soit pendant le délai de recours contentieux s’il y a eu une mesure de publicité.

  1. Le cas des actes administratifs illégaux créateurs de droit

A la suite de cette loi, le juge est intervenu et a abandonné la jurisprudence Dame Cachet :

CE, 2001, Ternon : cet arrêt pose le principe selon lequel le retrait des actes administratifs créateurs de droit, illégaux va être possible dans un délai de 4 mois suivants l’édiction de l’acte.

  • Cela concerne les décisions explicites

Il y a désormais une rupture entre le délai de retrait et le délai de recours contentieux. Ainsi il y a des hypothèses où l’administration pourra retirer l’acte alors que celui-ci ne pourra plus être annulé par le juge. Cette solution présente le mérite apparent de simplicité mais il y a d’autres éléments qui sont venus complexifier tout cela.

  • Dérogations à la jurisprudence Ternon


  • 1ère dérogation : demande du bénéficiaire

La solution de l’arrêt Ternon va être écartée dans certaines hypothèses : le juge considère que le délai de 4 mois pour retirer un acte va pouvoir ne pas être respecté lorsque le retrait est demandé par le bénéficiaire de l’acte et que l’acte en question n’a pas produit d’effet juridique à l’égard des tiers. Le juge admet alors que l’acte soit retiré à tout moment, c'est-à-dire au moment où le bénéficiaire demande le retrait (même si l’acte est légal d’ailleurs).

  • 2ème dérogation : acte obtenu par la fraude

Par ailleurs le juge a considéré que l’administration peut faire retirer des actes administratifs créateurs de droit illégaux à tout moment si l’acte a été obtenu par fraude :

CE, 2002, Assistance Publique Hôpitaux de Marseille : La fraude fait que la situation juridique de l’administré ne peut pas être protégé. Et les actes administratifs obtenus par fraude peuvent être retirés à tout moment.

  • 3ème dérogation : retrait imposé par le droit communautaire

Le retrait peut par ailleurs être imposé par le droit communautaire. Le droit communautaire pose le principe général d’interdiction des aides d’Etat. Pour pouvoir en accorder une il faut en demander la permission à la commission européenne. Le problème vient de ce que souvent les Etats sont tentés de verser des aides à des entreprises qui vont mal sans respecter la procédure communautaire, le principe en droit communautaire est que l’aide doit être récupérée par l’Etat. Juridiquement cela correspond au retrait de la décision ayant octroyé l’aide.

Comment l’administration peut elle récupérer l’aide qu’elle a versée de façon illicite ?

Avant l’arrêt Soulier la question ne se posait pas car les décisions pécuniaires n’étaient pas créatrice de droit lorsque l’administration disposait d’un pouvoir discrétionnaire, ce qui était le cas pour les aides d’état. Les aides d’état pouvaient ainsi être retirées de façon assez simple.

Avec l’arrêt Soulier de 2002, les actes administratifs par lesquels une personne publique octroi une somme d’argent sont toujours créateurs de droits, et on doit donc appliquer l’arrêt Ternon. Et alors on a une confrontation entre les règles de retrait nationales et l’obligation de récupérer l’aide.

CE, 2006, centre d’exportation du livre français : le juge a indiqué que les règles nationales sur le retrait devaient être écartées lorsqu’il s’agissait de satisfaire à une exigence communautaire.

  • 4ème dérogation, prévue par la loi : le cas particulier des permis de construire

La loi ENL (engagement national pour le logement) du 13 août 2006 : pour les autorisations d’urbanisme le législateur pose une nouvelle règle. Ainsi s’agissant des permis de construire, que le permis soit tacite ou qu’il soit explicite, le délai de retrait sera de 3 mois à compter de l’édiction de l’acte.

  • Modification jurisprudentielle, prévoyant le cas particulier des décisions implicites de rejet

Le plus souvent une décision implicite de rejet ne sera pas créatrice de droit et donc le retrait ne pose pas de difficultés. Mais certaines décisions implicites de rejet peuvent être créatrices de droit. Ce sera le cas lorsqu’il s’agit d’une décision implicite de rejet qui a pour mission de confirmer quelque chose.

CE, 2007, SAS Kaefer Mawner : L’administration peut elle retirer une décision implicite de rejet créatrice de droit ?
Le CE va poser la règle selon laquelle le retrait est possible durant le délai du recours contentieux, c’est donc un retour à Dame Cachet.

Ces décisions vont rarement l’objet de mesures de publicité, et ainsi souvent le retrait sera possible à tout moment. Mais ce cas de figure est très rare.

R)Le cas des actes administratifs illégaux non créateurs de droit

Les actes non créateurs de droit illégaux ne bénéficient pas de protection particulière : dès lors que l’acte n’est pas créateur de droit, il n’a pas d’incidence dans le patrimoine juridique des citoyens et il peut en principe être retiré. Ce principe connait une application particulière pour les actes règlementaires.

Le juge a été saisit de la question de savoir s’il était possible pour l’administration de retirer un acte règlementaire illégal ?

En principe le retrait est possible. Mais avec les actes règlementaires on est souvent face à des actes qui vont être à l’origine d’actes qui eux seront créateurs de droit. Si bien qu’autoriser sans conditions de délai le retrait d’un tel acte ça impliquerait que toutes les décisions prises sur la base d’un tel acte puissent être retirées sans conditions de délai.

CE, 2009, Lavergne : lorsqu’un acte règlementaire est définitif et qu’il a été appliqué, il ne peut plus être retiré par l’administration, même s’il est illégal.

En revanche si l’acte règlementaire n’est pas définitif (un recours contentieux contre l’acte est encore possible) le retrait est possible, il est même obligatoire. Lorsque l’acte règlementaire est définitif et qu’il n’a pas été appliqué le retrait sera également possible.

Section 2 : la disparition pour l’avenir : l’abrogation

Dans l’abrogation l’administration ne cherche pas à remettre en cause les effets passés de l’acte, elle fait seulement sortir de l’ordonnancement juridique, pour le futur, un acte entaché d’illégalité. C’est donc moins problématique du point de vue de la sécurité juridique. L’abrogation ne s’envisage que pour les actes juridiques à exécutions successives.

1 Les actes légaux

  1. Les actes légaux non créateurs de droit

Le plus souvent il s’agit d’un acte règlementaire. L’abrogation est alors toujours possible.

S)Les actes légaux créateurs de droit

Il s’agit principalement des actes individuels. L’administration ne peut pas en principe abroger un acte créateur de droits légal.

La théorie de l’acte contraire va permettre dans certains cas de figure à l’administration de revenir sur une situation juridique créée par un acte créateur de droit légal. En effet dans certains cas l’administration va pouvoir prendre un acte contraire à l’acte qui avait créé la situation juridique et les effets de l’acte contraires sont de remettre en causes les droits qui avaient été acquis par la situation initiale. Exemple : révocation d’un fonctionnaire.

2 Les actes illégaux

  1. Les actes non créateurs de droit

Le cas le plus classique est celui de l’acte règlementaire.

CE, 1989, Alitalia : l’administration est obligée d’abroger un acte règlementaire illégal.
+ loi du 20 décembre 2007 (cf. cours pouvoir règlementaire)
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