La théorie des actes administratifs





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L’exercice du pouvoir règlementaire est il discrétionnaire pour l’administration ? Et peut-on ainsi contraindre l’administration à adopter une règle ou à en supprimer une ?

Si on considère que l’exercice du pouvoir règlementaire est un pouvoir discrétionnaire absolu alors on n’a aucun moyen d’obliger l’administration à agir. Dans le cas contraire on peut aller devant le juge administratif et lui demander d’obliger l’administration à agir. On demande à l’administration de prendre un règlement, celle-ci refuse. On peut alors attaquer ce refus devant le juge administratif, qui pourra alors utiliser son pouvoir d’injonction pour forcer l’administration à prendre cette mesure.

L’exercice du pouvoir règlementaire n’est pas discrétionnaire. Il existe ainsi des cas où l’administration est obligée de prendre des normes règlementaires, et d’autres où elle est obligée d’en annuler.

1 l’obligation d’édicter une norme règlementaire

CE, 2003, « syndicat des commissaires et hauts fonctionnaires de la police nationale » : Le CE a dégagé un PGD selon lequel l’administration doit publier dans un délai raisonnable les règlements qu’elle édicte.

Lorsqu’un texte n’est pas publié il n’entre pas en vigueur. Ce qui signifie que les administrés ne peuvent pas s’en prévaloir. Et en l’espèce les dispositions en cause étaient relatives à la fonction publique. Le texte avait été adopté en 1983, et en 2003, il n’avait toujours pas été publié.

  • En matière de police

L’administration pourra être obligée de prendre des règlements. Car l’autorité de police est parfois tenue de mettre en œuvre ses pouvoirs et notamment ses pouvoir de règlementation. S’il y a un risque grave pour la sécurité publique notamment.

CE, 1959, Doublet : le juge administratif considérait que l’autorité de police n’était contrainte d’agir que si on se trouvait « face à un péril grave résultant d’une situation particulièrement dangereuse pour l’ordre public ».

  • pour l’exercice du pouvoir règlementaire d’application des lois (pouvoir règlementaire dérivé).

Si l’administration ne prend pas les actes d’application de certaines lois, elles sont inapplicables. Il y aurait alors un moyen pour le gouvernement un moyen de bloquer l’action du parlement.

Article 21 de la constitution : Le 1er ministre assure l’exécution des lois. On peut ainsi penser que le gouvernement soit obligé de prendre des règlements d’application des lois. Mais jusqu’en 1995 le juge administratif n’avait pas de pouvoir d’injonction. Dès les années 60 l’obligation de l’administration de prendre des règlements d’application des lois avait été posée, mais sans ce pouvoir d’injonction c’était sans effet juridique. A partir de 1995, les effets de cette obligation sont été beaucoup plus grands.

CE, 2000, « association France nature environnement » : « l’exercice du pouvoir règlementaire comporte non seulement le droit mais aussi l’obligation de prendre dans un délai raisonnable les mesures qu’impliquent nécessairement l’application de la loi, or le cas où le respect des engagements internationaux de la France y ferait obstacle ».

Etait en cause l’application de la loi littorale de 1986, celle-ci prévoyait l’intervention d’un décret qui devait déterminer la liste des communes soumises aux dispositions protectrices de la loi parce que se situant près d’un estuaire ou d’un delta. Lors de l’arrêt de 2000 ce décret n’était toujours pas intervenu, et ainsi les dispositions relatives aux communes situées près des estuaires et des deltas ne pouvaient pas s’appliquer. L’association a saisit le 1er ministre, lui demandant de prendre le règlement d’application de la loi de 1986. Le 1er ministre a refusé implicitement d’exercer le pouvoir règlementaire d’application de la loi. L’association a formé un REP contre la décision de refus du 1er ministre.

En l’espèce le CE a considéré que les dispositions législatives imposaient l’édiction d’un règlement, et a jugé que sans doute ce texte était difficile à prendre mais que l’abstention de l’administration c’était déroulé au-delà d’un délai raisonnable. Le juge a enjoint à l’administration de prendre ce décret sous astreinte de 1000 F par jour.

La difficulté vient de ce que le juge renvoi à un délai raisonnable qui va dépendre de la difficulté de la tache laissé à l’administration, de l’importance du texte… ainsi une certaine marge de manœuvre est laissée à l’administration.

Par ailleurs l’obligation de prendre des règlements d’application va pouvoir céder face à une hypothèse : lorsque la norme législative qu’il s’agit de mettre en œuvre est contraire à des engagements internationaux.

Le même raisonnement peut il être tenu pour une loi inconstitutionnelle ? Avec la réforme de juillet 2008 on peut l’imaginer.

2 L’obligation de supprimer une norme règlementaire

Supprimer une norme règlementaire revient à exercer le pouvoir règlementaire car lorsque l’administration supprime une norme règlementaire elle prend un règlement abrogeant le 1er.

CE, 1958, Ponard ; et CE avis contentieux , 2005, Marangio : Le CE a dégagé un PGD selon lequel l’administration est tenue de ne pas appliquer un règlement illégal.

La portée de cette règle n’est pas extrêmement claire. Car ce qu’implique la règle c’est qu’une AA doit s’interroger systématiquement sur la légalité d’une règle donnée. Et le problème de la règle ainsi posée c’est qu’elle s’applique à l’AA qui a posé la règle mais aussi aux autres AA. Ainsi une AA locale devrait ne pas appliquer un règlement édicté par une AA nationale. En pratique c’est compliqué.

En revanche ce qui joue c’est le principe selon lequel l’administration peut être tenue d’abroger un acte règlementaire. Le principe d’obligation d’abrogation des actes règlementaires illégaux est posé par notre droit. L’administration peut toujours abroger un acte règlementaire : on n’a pas de droit acquis au maintien d’une règlementation.

Mais existe-il des hypothèses où l’administration est obligée d’abroger des actes règlementaires ?

CE, 1930, Despujol : le CE pose le principe selon lequel un règlement devenu illégal du fait d‘un changement des circonstances de fait doit être abrogé par l’administration.

La formulation du principe excluait donc les règlements illégaux dès l’origine et cette illégalité devait découler d’un changement des circonstances de fait. L’évolution des règles de droit n’entrait pas dans le champs de l’obligation d’abrogation.

CE, 1964, « syndicats des bibliothèques » : obligation d’abrogation d ‘un règlement illégal en cas de changement dans les circonstances de droit.

Mais on demeure dans un cas où l’obligation d’abrogation laisse de côté le règlement illégal dès son édiction. Ce qui va changer avec l’arrêt « Alitalia ».

CE, 1989, « compagnie Alitalia » : le CE crée un PGD selon lequel l’autorité compétente saisie d’une demande tendant à l’abrogation d’un règlement illégal est tenue d’y déférer soit que ce règlement ait été illégal dès la date de sa signature, soit que l’illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date.

Ce PGD a été consacré législativement.

Loi de simplification du 20 décembre 2007 : « l’autorité administrative est tenue d’office ou à la demande d’une personne intéressée d’abroger expressément tout règlement illégal ou sans objet que cette situation existe depuis la publication du règlement ou qu’elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date.

Ajout de l’obligation pour les règlements « sans objet ». Mais en pratique cette disposition ne sera jamais appliquée. Car le plus souvent c’est un citoyen qui va demander à l’administration d’abroger un acte au motif qu’il est illégal. Mais il est rare d’imaginer un citoyen qui traquerait les actes règlementaires devenus sans objet, puisqu’il n’aura pas vocation à s’appliquer à lui. Ainsi l’obligation d’abrogation d’un acte règlementaire devenu sans objet n’aura pas ainsi vocation à beaucoup s’appliquer.

  • Incidence de l’obligation d’abrogation des actes règlementaires illégaux

Il n’y a plus vraiment de délai de recours contre les actes règlementaires. Car comme l’administration est tenue d’abroger les actes règlementaires illégaux, on peut demander à tout moment à l’auteur de l’acte règlementaire illégal d’abroger l’acte.

Mais l’effet de l’abrogation n’est pas le même que celui d’une annulation. L’annulation conduit à une sortie rétroactive de l’acte de l’ordonnancement juridique (mais modulation dans le temps possible=> CE, 2004, Association AC). Alors que l’abrogation ne vaut que pour l’avenir.

CE, 2007, « ordre des avocats du barreau d’Hevreu » : un acte règlementaire avait été adopté et était manifestement illégal. L’ordre des avocats avait demandé l’abrogation du texte. L’administration avait fait droit à la demande et avait donc abrogé l’acte. Mais une semaine plus tard elle reprend exactement la même règle dans un règlement.

Un refus d’abrogation était intervenu. L’ordre des avocats avait formé un REP et l’administration avait à nouveau fait droit à la demande et abrogé l’acte avant que le juge ne statue. Une semaine plus tard elle avait repris exactement le même acte règlementaire. Le litige aurait du être considéré comme étant dépourvu d’objet.

Mais le CE dans cet arrêt va juger que le recours dirigé contre le refus d’abrogation est recevable même si l’acte en cause a bien été abrogé par la suite, car l’obligation d’abrogation vaut aussi lorsque les dispositions illégales ont bien été abrogées mais qu’elles ont été reprises sans modification ou avec des modification de pure forme dans un texte ultérieur.

Le but est d’éviter que la mauvaise foi de l ‘administration puisse entraver l’obligation d’abrogation des règlements illégaux.

Chapitre 2 : la notion d’acte administratif unilatéral

Section 1 : le critère organique

Quel est le lien qu’entretient un acte administratif unilatéral avec les personnes publiques ? Un acte administratif est-il nécessairement un acte d’une personne publique ? Et tous les actes d’une personne publique sont il nécessairement des actes administratifs ?

Il y a un lien très fort entre personnes publique et acte administratif, mais ce lien n’est pas absolu. Les personnes publiques peuvent adopter des actes qui ne sont pas des actes administratifs et des personnes privées peuvent dans certains cas être amenées à adopter des actes administratifs.

1 acte administratif et personne de droit public

Sont des personnes morales de droit public : l’Etat, les Ct, les EP et les personnes publiques sui generis.

  1. Administration et acte de droit privé

L’administration peut agir dans un certain nombre de cas par la voie du droit privé (c’est le cas en matière contractuelle), et c’est notamment le cas en matière d’actes unilatéraux.

  • L’hypothèse la plus classique est celle des rapports qu’un gestionnaire de SPIC entretient avec les usagers du service. Les actes unilatéraux pris dans le cadre de la gestion d’un SPIC sont des actes de droit privé même si le gestionnaire est une personne de droit public (sauf pour les actes d’organisation du service).


  • C’est également le cas de tous les actes de gestion du domaine privé des collectivités publiques qui sont des actes de droit privé

H)Quelle administration ?

Certains organes qui relèvent de manière évidente de la sphère publique ont vocation à prendre des actes qui ont une autre nature qu’administrative.

Par exemple le parlement est un organe administratif, qui est une émanation de l’état, mais il a aussi vocation à prendre des actes législatifs. Les juridictions sont des administrations qui sont des émanations de l’état, et vont pourtant prendre des actes juridictionnels.

Etait-il envisageable que le juge administratif contrôle les actes administratifs de ces entités particulières ?

  • Pour les actes du parlement

Pendant longtemps ils ont été considérés comme échappant totalement au contrôle juridictionnel. La jurisprudence a évolué et dorénavant le CE exerce un contrôle sur l’exercice par le parlement de sa fonction administrative.

Sont considérés dorénavant comme des actes administratifs (et donc susceptibles d’être soumis à l’appréciation du juge administratif) les actes relatifs à la gestion du personnel permanent, les actes relatifs à la passation des contrats des assemblées parlementaires (depuis CE, 1999, président de l’AN).

  • Pour les actes des juridictions

Le juge administratif n’a jamais posé de principe qui dirait que dès lors qu’il s’agirait d’un acte de juridiction il ne serait pas compétent. Il a ainsi toujours considéré qu’une juridiction était une administration qui produisait des actes sur lesquels il pouvait exercer un contrôle.

Le CE a dégagé un critère matériel pour distinguer les actes d’administration des actes d’exercice du pouvoir juridictionnel. Sont des actes administratifs les actes qui se rapportent à l’organisation du service public de la justice. Et lorsqu’une juridiction prend un acte qui peut être considéré comme se rapportant à l’organisation du service public de la justice le juge administratif sera compétent.

TC, 1952, « Préfet de la Guyane » : est apparu le critère d’acte se rapportant à l’acte de l’organisation du service public de la justice.

Ces actes sont pour les plus importants les suivants :

  • Les actes de création et suppression et d’organisation des tribunaux et cours (y compris des tribunaux judiciaires)

  • Décisions relatives à la carrière des magistrats (et notamment des magistrats judiciaires)

Un cas pose d’avantage problème au juge administratif : le cas du conseil constitutionnel. Le CC n’a pas la PJ, il s’agit d’une juridiction, mais un peu particulière et pour laquelle le CE se montre plus réservé.

Le CE a refusé de voir des actes administratifs susceptibles de contrôle juridictionnel dans des décisions du juge constitutionnel qui en première analyse semblaient pourtant assez éloignés du contrôle constitutionnel.

CE, 2002, Brouant : Il a notamment eu à se prononcer sur une décision du CC concernant l’accès à ses archives. Le CE a considéré que les règles fixées par le CC pour l’accès à ses archives n’étaient pas détachable de ses missions juridictionnelles et n’étaient donc pas des actes administratifs susceptibles d’un contrôle juridictionnel par le juge administratif.

CE, 2005, Moitry : le recours avait été formé contre la publication sur le site du CC des commentaires de sa jurisprudence. Le CE a refusé d’opérer un contrôle sur une telle décision considérant qu’il ne s’agissait pas d’un acte détachable de la fonction juridictionnelle du CC.

Pour l’instant on a ainsi jamais de contrôle juridictionnel sur des décisions du CC.

2 Acte administratif et personne de droit privé

Dans certaines hypothèses la jurisprudence a admis que des personnes de droit privé puissent adopter des actes administratifs, relevant donc de la compétence du juge administratif. C’est le cas en matière contractuelle mais aussi pour les actes administratifs unilatéraux.

CE, 1942, « Monpeurt » : il s’agissait d’actes adoptés par un comité d’organisation professionnel. Le CE a indiqué que ces actes étaient des actes administratifs, et le CE accepte de se prononcer sur ces actes.

CE, 1943, Bouguen : cet arrêt reprend la même solution pour des actes adoptés par des ordres professionnels.

La question qui s’est posée à la suite de ces deux arrêts était que dans les deux cas le CE se contentait d’indiquer qu’il était compétent pour connaitre des actes en question. Mais il ne dit pas clairement s’il considère que les personnes à l’origine de ces actes sont des personnes de droit privé ou non. Et certains auteurs ont considérés que ce que voulait faire le CE c’était requalifier le comité et les ordres professionnels de personnes morales de droit public.

CE, 1961, Magnier : le CE indique clairement que la personne en cause est une personne de droit privé, et que pourtant l’acte qu’elle a adopté est un acte administratif.

Une fédération d’association de défense des cultures agricoles est ainsi qualifiée de personne morale de droit privé, mais adoptant des actes administratifs.
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