Recherche de protections crée elle-même de l’insécurité





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JP BIASUTTI Colle  Etat Social ECE 1 Année 2008 2009

Paragraphe 4 : Le développement historique des systèmes nationaux de protection sociale: entre sécurité et insécurités sociales



NB : Reprendre l’introduction générale du programme de colle «L’Etat et la dette sociale».
Avec Robert Castel1 on peut distinguer analytiquement deux grands types de protections.

 Les protections civiles garantissent les libertés fondamentales et assurent la sécurité des biens et des personnes dans le cadre d’un Etat de droit. Elles renvoient donc aux fonctions régaliennes de l’Etat (police, justice).

 Les protections sociales «couvrent» elles contre les principaux risques susceptibles d’entraîner une dégradation de la situation des individus comme la maladie, l’accident, la vieillesse impécunieuse, les aléas de l’existence pouvant aboutir à la limite à la déchéance sociale.

Cependant, si les sociétés développées modernes sont, sur ces points, les formes historiques les plus sûres des sociétés humaines, les préoccupations sécuritaires y restent omniprésentes. Pour lever ce paradoxe, il faut admettre qu’insécurité et protections ne sont pas deux registres contraires de l’expérience collective et que la recherche de protections crée elle-même de l’insécurité.

Les sociétés modernes sont construites sur le terreau de l’insécurité car ce sont des sociétés d’individus qui ne trouvent, ni en eux-mêmes ni dans leur entourage immédiat, la capacité d’assurer leur protection. En créant ainsi de la vulnérabilité, elles engendrent une recherche des protections qui leur est consubstantielle. De fait, le sentiment d’insécurité n’est pas proportionnel aux dangers réels qui menacent une population mais l’effet d’un décalage entre une attente socialement construite de protections, et les capacités effectives d’une société à les mettre en œuvre.

On distinguera cependant les deux types de «couverture» qui tentent de juguler cette insécurité.

 La problématique des protections civiles et juridiques renvoie à la constitution d’un Etat de droit et aux obstacles éprouvés à les incarner au plus près des exigences portées par les individus dans leur vie quotidienne.

 La problématique des protections sociales renvoie elle à la construction de l’Etat social et aux difficultés rencontrées pour qu’il puisse assurer l’ensemble des individus contre les principaux risques sociaux.

C’est cette dernière que l’on privilégiera ici même s’il est difficile de dissocier fondamentalement ces deux questionnements dans une société moderne présentée de plus en plus comme une «société du risque» (suivant l’expression proposée par le sociologue allemand contemporain Ulrich Beck).

 Il s’agit donc ici de retracer l’histoire de la mise en place de ces systèmes de protection et de leur transformations jusqu’au moment (aujourd’hui) où leur efficacité paraît mise en défaut par la complexification des risques qu’ils sont censés juguler, mais aussi par l’apparition de nouveaux risques et de nouvelles sensibilités aux risques.

Pour ce faire, la notion d’«Etat providence » (censée correspondre à celle de welfare state) n’est pas satisfaisante parce qu’elle reprend un terme utilisé péjorativement par les penseurs libéraux opposés à toute législation sociale. Elle évoque une force supra-humaine, arbitraire alors que la protection sociale moderne en est tout le contraire puisqu’elle se construit sur la base de compromis entre de multiples acteurs sociaux (partis politiques, hauts fonctionnaires, syndicats, associations familiales et de médecins).

Elle laisse surtout entendre que la protection sociale relèverait uniquement des interventions de l’Etat alors que nombre de ses institutions et organisations sont de droit privé, a priori indépendantes de l’Etat et gérées par des partenaires sociaux. Réduire la protection sociale à l’Etat-providence, c’est à la fois rejeter de son champ des institutions qui renvoient à la sphère familiale ou à des communautés d’appartenance mutuelle et assimiler, à l’inverse, à l’Etat des organisations qui en sont indépendantes et que certaines réformes récentes ont eu pour but d’étatiser.

 Ainsi la Sécurité Sociale, en France, coeur de la protection sociale, est constituée par des organisations de droit privé placées sous la tutelle de l’Etat dans la mesure où celui-ci leur a concédé le pouvoir de prélever des cotisations sociales obligatoires. Ce terme de «sécurité sociale» est employé dès 1908 par Winston Churchill et passera en français via le plan de Pierre Laroque en 1945. Ce dernier exprime justement la volonté «de réaliser la sécurité sociale c-a-d garantir à tous les éléments de la population qu’en toutes circonstances ils jouiront des revenus suffisants pour assurer leur subsistance familiale »

Si elle constitue le pilier du système français contemporain, elle ne se confond pas avec celui-ci puisque l’assurance-chômage n’en fait pas partie. Aux Etats Unis, la «social security» instituée en 1935 ne concerne que les retraités et les handicapés.
 On a pu présenter la protection sociale comme la réponse, à toute époque, à la «question sociale»2 question née elle-même à la fin du XIXème. Ce choix revient cependant à organiser la réflexion autour d’invariants historiques alors que les développements actuels ne peuvent être réduits à des avatars de phénomènes éternels.

En vérité, le terme de «protection sociale», dans son sens moderne, n’a pris corps qu’avec le passage au XX ème siècle. L’expression ne se développe en France que dans la deuxième moitié du XXème et ce n’est qu’à partir des années 1990 que le terme «système de protection sociale» est devenu courant. Comme le notent Jean-Claude Barbier et Bruno Theret3, «dans la perspective polanyienne (de Karl Polanyi), la protection sociale renvoie à un processus général qui a trait à la différenciation de la société en multiples sphères de vie relativement autonomes les unes vis-à-vis des autres. Parmi ces sphères, outre l’ordre économique marchand de l’entreprise capitaliste (avec son conflit interne entre capital et travail), il faut compter l’ordre politique de l’Etat (structuré autour du conflit entre gouvernants et gouvernés) et la sphère domestique de la famille (structurée, quant à elle, autour de l’opposition homme/femme).

La prise en compte de cette différenciation sociale propre aux sociétés individualistes permet de comprendre pourquoi on parle de protection sociale, et non pas simplement de protection économique et de protection individuelle. Si l’on est en droit de le faire, c’ est que la protection économique individuelle est aussi protection de la société contre elle-même, protection contre le risque d’éclatement que le processus de différenciation fait peser sur elle. Par rapport aux notions d’«Etat providence» et de «sécurité sociale» et, a fortiori, de «question sociale», la notion de système national de protection sociale n’est donc pas seulement la plus pertinente du point de vue de la description. Elle permet de souligner l’articulation complexe des relations sociales qui sont au fondement d’ un tel système.

Tout d’ abord, la protection sociale ne protège pas seulement contre les effets négatifs de la division sociale du travail, elle protège contre ceux de la division gouvernants/gouvernés (en constituant des droits légitimes sur les ressources fiscales de l’Etat qui doivent être honorées par les gouvernants) et ceux de la division sexuelle des tâches domestiques (en assurant des droits sociaux spécifiques aux femmes).

Ce faisant, elle participe à la légitimation de l’Etat, ainsi qu’à la transformation des formes de la vie familiale. Corrélativement, elle mobilise trois grandes modalités d’allocation des ressources économiques en combinant assurance privée, redistribution fiscale et solidarité familiale.

Enfin, la protection sociale participe à la construction du lien social à l’échelle nationale, dans la mesure où, au sein d’un même système institutionnel, elle relie les logiques individuelles et collectives qui normalement s’excluent les unes les autres. Par-delà sa différenciation (en proportion variable suivant les pays et les époques de l’assurance sociale, l aide sociale et la mutualité), la protection sociale unifie la société »
 La réflexion sur l’Etat social et la réduction des inégalités est donc obscurcie par des problèmes terminologiques. La notion d’Etat social ne possède pas un sens univoque, même si elle évoque clairement l’une des nouvelles fonctions de l’Etat moderne : s’occuper du bien-être (welfare) social des citoyens et ne plus se limiter aux fonctions régaliennes traditionnelles. En ce sens d’ailleurs, elle exprime la remise en cause la matrice libérale de l’Etat même si l’on peut identifier un modèle libéral d’Etat social ( voir infra la typologie du sociologue suédois Gøsta Esping Andersen et sa notion d’Eta providence libéral/résiduel). Comme le fait François Xavier Merrien, nous définirons provisoirement l’Etat social comme recouvrant les fonctions d’assurances sociales et d’assistance sociale obligatoires régulées par l’Etat4.
On ne peut identifier politique sociale et Etat central et c’est une différence importante avec la politique économique. Les organismes de Sécurité Sociale sont, en France, très éclatés (régimes salariés et non salariés, régimes extra-légaux qui gèrent les minima sociaux et l’aide sociale) ; l’Etat est fortement présent au niveau de la Sécurité Sociale (fixation des taux de cotisations et de prestations) mais sans pouvoir sur l’UNEDIC (qui gère l’assurance-chômage). Une partie de la politique sociale relève aussi des entreprises ou d’associations caritatives financées par des capitaux essentiellement privés. On doit se souvenir qu’historiquement sphère marchande et sphère sociale étaient largement confondues (caisses ouvrières de secours mutuel, logement social réalisés à l’initiative du patronat dans une logique paternaliste comme celle de Schneider au Creusot)

La difficulté à définir ce qui est spécifiquement social dans les interventions de l’Etat oblige à en préciser les dimensions constitutives, au delà des particularités historiques et nationales.
Enfin, la connaissance de la construction historique des Etats sociaux s'avère nécessaire si l’on veut comprendre l'architecture des systèmes de protection sociale contemporains. En effet, si les Etats ont été souvent confrontés aux mêmes types de problèmes, leur formulation et les voies suivies pour les traiter ont été différentes et pèsent encore lourdement sur les configurations actuelles.
Pour permettre cetteconnaissance, l’histoire de l’Etat social et de la protection sociale peut être «grossièrement» découpée en trois périodes comme le suggère François Xavier Merrien (1997):

La première, qui débute à la fin du XIXe siècle, est une phase d'émergence et d'édification, souvent conflictuelle: les pays européens adoptent des législations de protection sociale, mais à des rythmes différents et selon des modalités diverses. Elle voit émerger très progressivement des «Etats-providence» sur des bases peu affirmées. Dans cette période, les oppositions sont nombreuses et parviennent parfois à faire échec aux projets ou à les modifier profondément (France au XIXème et dans la première moitié du XX ème). C’est dans cette période que les traits distinctifs des systèmes de protection sociale nationaux se dessinent.

Une deuxième phase de maturation qui débute après la deuxième guerre mondiale. Elle correspond à «l'âge d'or» des Etats-Providence: les controverses s'atténuent et la protection sociale tend à se généraliser à toutes les couches de la population. La protection sociale devient l’objet d’un consensus (le Welfare State devient l’Etat-providence pour tous) et un élément essentiel de la civilisation (celle qui a vacillé à Auchwitz). Des convergences apparaissent dans les systèmes européens (emprunts mutuels) sans effacer les profondes différences historiques.

Une troisième s’ouvre avec la décennie 1980. Les systèmes de protection sociale sont confrontés à la crise économique, source de difficultés financières, en même temps qu'à des transformations de «la structure des risques et des besoins sociaux» (Esping-Andersen). Le consensus s’effrite sous la critique du néo-libéralisme. Le nouveau débat n’est pas sans rappeler celui d’avant-guerre et montre que l’Etat social est le fruit d’un compromis institutionnalisé instable.

Une nouvelle configuration semble ainsi se dégager autour d’une nouvelle orthodoxie, née aux Etats-Unis et au Royaume Uni, qui se caractérise par l’idée d’un passage d’un welfare state à un worfare state. Ce message est désormais arrivé en Europe continentale, sous une dénomination plus conceptuelle, celle d’Etat social actif (ESA).

Il s’agira donc d’ en identifier les traits essentiels, de mesurer jusqu’où les pratiques réelles sont-elles devenues conformes à ce nouvel idéal-type et de savoir si ce modèle de l’ESA est suffisamment puissant pour s’imposer à tous les pays, quelles que soient leurs caractéristiques économiques et leur tradition en matière de couverture sociale.
I) La genèse de l’Etat national-social: un processus contradictoire mais homogénéisant.
 Comme on l’a dit, il existe des configurations historiques différentes de l’insécurité. Les configurations «pré-modernes» reposent sur les «protections rapprochées» parce que la sécurité est assurée essentiellement sur la base de l’appartenance directe à une communauté et dépend de la force des attaches communautaires. Elle s’obtient au prix de la dépendance par rapport au groupe d’appartenance mais les sociétés sont exposées à une insécurité essentiellement externe (risques de guerre, d’épidémie et de disette). L’insécurité interne est incarnée par la figure du vagabond et le vagabondage est la grande question sociale de l’époque pré-industrielle puisqu’il opère en dehors de tout système de régulations collectives (famille, village, corporations).

L’Etat social s'est fait de pièces et de morceaux et relève de la logique du «compromis (de classe?) institutionnalisé». Mais, en même temps qu’il produit ses effets homogénéisants et intégrateurs, il est «un puissant facteur d’individualisme»(Marcel Gauchet).

Les protections sociales s'inscrivent d’abord dans les failles de la sociabilité primaire (famille) et dans les lacunes de la «protection rapprochée» (charité, communauté) suivant l’expression du sociologue Robert Castel. Mais l’Etat social finira par devenir la seule protection dans une société d’individus (en raison de la dissolution de l’appartenance à des collectivités concrètes) ce qui donne à sa remise en cause un poids particulier dans les sociétés contemporaines.

Cette dette sociale (qui constitue l’Etat social à travers le droit social) est cependant celle d’une société qui s’inscrit dans le cadre de l’Etat-nation. La rupture radicale qui se produit pendant cette période ne consiste pas seulement en ce que l’Etat va peu à peu supplanter les groupements privés dans la sphère de la reproduction sociale mais surtout, que cette intervention législative et réglementaire va peu à peu être reconnue comme appartenant au domaine légitime de l’Etat5 .

A) Les limites de la protection sociale fondée sur la propriété privée6


L’avènement de la modernité bouleverse le statut de l’individu : il est reconnu pour lui-même mais il n’est pas assuré de son indépendance car la «société d’individus» porte un risque interne de dissolution sociale et d’insécurité totale (c’est le spectre de l’état de nature brandi par les philosophes du XVIIème, à commencer par Hobbes).

Seul l’Etat peut alors garantir une société de sécurité. Si le Léviathan peut faire peur, on oublie de dire qu’il est aussi ce pouvoir tutélaire qui permet à l’individu d’exister comme il l’entend en étant libéré de la peur dans la sphère privée. Hobbes va même jusqu’à affirmer la nécessité d’une sécurité sociale : «Attendu que beaucoup d’hommes deviennent, par la suite de circonstances inévitables, incapables de subvenir à leurs besoins par leur travail, ils ne doivent pas être abandonnés à la charité privée. C’est aux lois de la République d’y pourvoir, dans toute la mesure requise par les nécessités de la nature» (Hobbes, Le Léviathan, ed 1971, p 369). Sans faire l’apologie de Hobbes, force est de reconnaître avec Robert Castel, qu’il établit avec force l’idée qu’être protégé n’est pas un état «naturel». C’est une situation construite, parce que l’insécurité est consubstantielle aux sociétés d’individus modernes et qu’elle doit être combattue pour permettre de vivre ensemble.

Si John Locke, trente ans après (1669), célèbre avec optimisme l’homme moderne qui construit son indépendance par son travail et qui devient simultanément propriétaire de lui-même et de ses biens, c’est en faisant de la propriété la source de la protection (plus de dépendance, sécurité face aux aléas de l’existence, autonomie du citoyen) et en voyant que cette souveraineté sociale du propriétaire ne se suffit pas à elle-même. C’est la défense de la propriété qui justifie l’existence d’un Etat dont la fonction essentielle est alors de la préserver. C’est donc à la fois un «Etat minimal» et un «Etat gendarme» car c’est un Etat de droit qui se concentre sur ses fonctions essentielles de gardien de l’ordre public et garant des droits et des biens des individus.

Dans cette configuration du rapport de l’Etat à la société, la protection des personnes est inséparable de la protection de leurs biens. Si la propriété apparaît dans les droits inaliénables des constitutions républicaines, ce n’est pas simplement comme propriété bourgeoise, reproduisant les privilèges d’une classe. Au début de la modernité, la propriété privée prend une signification anthropologique parce qu’elle apparaît comme le socle à partir duquel l’individu peut s’affranchir des protections/sujétions traditionnelles et trouver les conditions de son indépendance. Le rêve d’un Saint-Just est celui d’une République de petits propriétaires… et non l’abolition de la propriété (qui reste un projet minoritaire au XIXème, malgré le développement du marxisme et de l’anarchisme).
La propriété, dans la logique libérale du XIXème, est une institution sociale centrale car elle rend inutile le «social» entendu comme l’ensemble des dispositifs qui seront mis en place pour compenser le déficit de ressources nécessaires pour vivre en société par ses propres moyens. Les individus propriétaires peuvent en effet se protéger eux-mêmes en mobilisant leurs propres ressources, et ils peuvent le faire dans le cadre légal d’un Etat qui protège cette propriété.

Il s’agit cependant d’un programme idéal (une utopie) car l’abolition de l’insécurité implique en réalité un Etat totalitaire (comme le voit très tôt Hobbes). Comme la vertu n’est pas spontanée et comme l’Etat démocratique refuse de l’inculquer par la force, il faut alors admettre que la sécurité absolue des biens et des personnes ne sera jamais complètement assurée dans un Etat de droit. On voit bien aujourd’hui que la «guerre contre le terrorisme» ou la «tolérance zéro» induisent une demande d’Etat qui remet en cause les libertés publiques et donc l’Etat de droit.
 Par rapport à la dimension massive de la problématique de l’insécurité sociale au cours de l’histoire, l’idéologie de la modernité à, à partir du XVIIIème, fait preuve d’une formidable indifférence. Elle aurait dû en effet poser la question du statut (en fait l’absence de statut) des individus non propriétaires. Privés en effet du support de la propriété, ces individus ne sont en effet qu’«une foule immense d’instruments bipèdes sans liberté, sans moralité, ne possédant que des mains peu gagnantes et une âme absorbée» (Abbé Sieyès)

Malgré cette conscience du dénuement de la portion la plus nombreuse de la population chez les révolutionnaires français, ce problème sera éludé jusqu’à la fin du XIX ème ( infra B). Comme le souligne un sociologue anglais contemporain, on a affaire jusque là à une «modernité libérale restreinte»7 dans laquelle le projet de la société des individus n’est appliqué qu’à une fraction très limitée de la population européenne.

Les conséquences de cette impasse sur les conditions sociales de la mise en œuvre des principes libéraux ont été considérables et désastreuses au XIXème : non seulement la misère des ouvriers pendant la première industrialisation (ce que l’on nomme le «paupérisme») mais aussi la perpétuation d’un état d’insécurité sociale permanente qui affecte la plupart des classes populaires. Cette insécurité sociale produit, au delà de la pauvreté, démoralisation et dissociation sociale qui dissolvent à leur tour les liens sociaux et minent les structures psychiques des individus (la fameuse «imprévoyance» des classes populaires que dénoncent les moralistes du XIXème). C’est bien une désassociation sociale (le contraire de la cohésion sociale) qui exprime la condition des prolétaires du XIXème, condamnés à une précarité permanente qui est aussi une insécurité permanente faute d’avoir la moindre prise sur ce qui arrive.
 La question de la garantie de la sécurité de tous se pose alors dans une société où le clivage entre propriétaires et non propriétaires se traduit par le clivage «sujets de droits/sujets de non droits». C’est en attachant progressivement des protections fortes au travail c-a-d en construisant un nouveau type de propriété conçue pour assurer la réhabilitation des non propriétaires, la propriété sociale, que l’on est parvenu, dans les sociétés occidentales, à vaincre l’insécurité sociale en assurant la protection sociale de tous ou de presque tous les membres d’ une société moderne pour en faire des individus à part entière.

Ce long processus, dont nous allons analyser maintenant les étapes, a permis de sortir le travail de la relation marchande pour en faire un emploi, c-a-d un état doté d’un statut qui inclut des garanties non marchandes, une condition salariale qui cesse d’être la condition précaire du prolétaire et qui permet d’établir une véritable société salariale. Cette société n’est pas seulement une société dans laquelle la majeure partie de la population est salariée ; c’est une société dans laquelle l’immense majorité de la population accède à la citoyenneté sociale à partir, d’abord, de la consolidation du statut du travail.

Dans cette société, qui va réellement s’actualiser dans la deuxième moitié du XXème, les membres accèdent à la propriété sociale c-a-d un homologue de la propriété privée, une propriété mise à la disposition de ceux qui étaient exclus des protections que procurent la propriété privée (le retraité pourra par exemple rivaliser avec le rentier grâce à la pension qu’il reçoit). Le développement de l’ Etat social est strictement coextensif à l’extension des protections et l’Etat, dans son rôle social, opère alors essentiellement comme un réducteur de risques.
B) De l’assistance à l’assurance sociale: les métamorphoses de la «question sociale» au XIX ème
La fin du XVIIIème et le XIXème siècle sont surtout marqués par la discussion sur les principes car la protection sociale est d'abord une remise en cause du droit et de l’Etat libéraux. Cette période «n'a produit que des discours, c'est peut être rien, c'est peut être l'essentiel» (Numa Murard). La discussion centrale oppose le devoir d’assistance au droit à l’assistance.
 Dès le Moyen Age sont apparus les premiers dispositifs d’assistance en dehors de la famille ou des corporations: ils cherchent alors à aider (Eglise) et à contrôler (Etat) les pauvres (souvent sous la figure emblématique du vagabond qu’il faut fixer dans des communautés).

 La charité est le devoir du chrétien d’autant plus que les pauvres sont les «concierges du paradis» (aider les pauvres c’est valoriser son passage sur terre). Les ordres monacaux vont se charger de l’enfermement des pauvres dans des hospices, aumôneries et hôpitaux (conservatisme social) et déjà apparaît la distinction entre le «vrai pauvre» (qui fait des efforts) et le «faux mendiant» (qu'on soupçonne de paresse)8.

L’Etat va mettre en place parallèlement une police des pauvres pour lutter contre l'insalubrité et la maladie, pour déterminer les personnes soumises à l'impôt et pour garantir l'ordre public (lutte contre la criminalité). Les «poor laws» et les workhouses anglaises dès le XVIIème garantissent ainsi l'assistance et le maintien de l'ordre.
 C'est cependant aux révolutionnaires français qu’il revient de fonder socialement et non plus religieusement la nécessité de l'assistance. Ils en font une responsabilité de la société entière vis-à-vis de ses membres. Ainsi, «Les secours publics sont une dette sacrée. La société doit la subsistance aux citoyens malheureux, soit en leur procurant du travail, soit en assurant les moyens d'exister à ceux qui sont hors d'Etat de travailler» (article 21 de la DDHC de 1793 qui ne sera jamais votée). Le rapport Barrère du 11 mai 1794 en donne la formulation la plus radicale : «je parle ici de droits parce que dans une démocratie qui s’organise tout doit tendre à élever chaque citoyen au-dessus du premier besoin, par le travail s’il est valide, par l’éducation s’il est enfant, et par le secours s’il est invalide ou dans la vieillesse ». Il faudra cependant plus d'un siècle pour passer aux actes et ces actes seront au XIXème d'abord des lois (Etat réglementeur) qui ne vont que très progressivement s’imposer.
 Le libéralisme est une doctrine qui s’oppose en effet à l’obligation d'assistance. La législation sociale (comme celle du travail) est perçue comme une atteinte à la liberté d’entreprise et de passer contrat (relation patron/ouvrier). Elle est aussi une atteinte au droit de propriété car elle élève le coût du travail.

En fait, la minorité des grands patrons (mines, forges, textile) n'est pas touchée (le paternalisme a souvent pris en charge cette protection) mais elle va s'associer à l’immense majorité de petits employeurs (83% de l’emploi en France en 1896) pour défendre la cause de la petite entreprise contre la protection sociale (abrégée «P.S» par la suite).

La liberté politique implique d'autre part une responsabilité individuelle, l’obligation de cotiser est donc une aliénation de cette liberté. Pourtant, on affirmait dès 1789 que «l'aisance du peuple est la condition d'une liberté réelle». Mais la prévoyance (épargne) et la bienfaisance sont censées permettre d’éviter l'obligation en faisant de l’assistance une vertu parce qu'un acte volontaire.
 Il faut bien comprendre que, pour les raisons précédentes entre autres, qu’en matière de Sécurité Sociale, la France est un pays historiquement retardataire. C'est donc ailleurs que les avancées sont les plus nettes. Les assurances sociales en Allemagne de 1883 à 1889 cherchent à légitimer un Etat non démocratique (Bismarck) et à intégrer les masses populaires en les détournant des «utopies» socialistes. Elles s’inscrivent dans la logique de l’assurance (contribution préalable proportionnelle au revenu).

La Grande Bretagne avec les lois de 1908 à 1911 (avec la création en 1911, pour la première fois dans l’histoire, d’une assurance-chômage, la «dole») rompt avec sa tradition d’économie libérale hostile à l’Etat. Il s’agit de sortir de la stigmatisation de la pauvreté (absence de sens moral) en protégeant contre les besoins qui ne dépendent plus de la volonté individuelle. Le système repose sur une cotisation uniforme des travailleurs qui s’oppose au système allemand. Il ne vise pas le maintien du niveau de vie, mais la prévention du besoin.
 Partout cependant le développement de l’Etat social apparaît comme un compromis entre des stratégies contradictoires. Ainsi peut-on distinguer pour la France plusieurs origines:

 La protection sociale doit d’ abord à la prise de conscience qu'imposent les militants de la question sociale («reporters sociaux» comme Louis-René Villermé ou les théoriciens révolutionnaires comme Friedrich Engels)9. Tous se retrouvent derrière un thème central: la manufacture produit la pauvreté. Vont s'y adjoindre des politiciens favorables à l’élaboration d'un droit social («solidarisme» comme troisième voie chez Léon Bourgeois qui écrit le livre Solidarité en 1901) et l’Eglise (avec l’Encyclique Rerum Novarum en 1891 et la notion de «juste salaire»).

 La protection sociale doit aussi du point de vue technique au développement des statistiques10 et ... à l'assurance privée (qui, dès la fin du XVIIIème, sait mathématiquement déterminer les risques, les cotisations pour les couvrir et les proportionner au risque couru).

 Elle doit encore aux patrons sociaux qui développent le paternalisme (ils l'appellent «patronage») d'abord dans les mines (Caisse de secours dès 1812) et les CdF puis dans les forges, le textile, le verre et la chimie. C'est une relation personnalisée qui garantit au patron la fidélité de l'ouvrier. Celui-ci reçoit sans pouvoir exiger. Lorsque la loi l'imposera, ces patrons défendront les caisses autonomes puis leur gestion locale dans le cadre de la Mutualité (Charte de 1898) qu'ils chercheront à contrôler.

 Elle doit enfin aux sociétés de secours mutuel d'abord liées à la profession et donc aux syndicats puis, à partir de 1852, contrôlées par l'Etat.

Les ouvriers et les syndicats restent paradoxalement très partagés (leur premier souci est d'ailleurs la protection contre le chômage). En fait, leur position est largement liée à la taille de l'entreprise: hostiles dans les petites, ils la revendiquent dans les grandes (thème fréquent des grèves de l’époque). Mais le mouvement ouvrier français s' y oppose dans l'ensemble. Il considère que la protection sociale est imposée par une société bourgeoise dont on ne peut rien attendre de bon (C.G.T). Révolutionnaire sur le principe, cette position est conservatrice dans ses effets (elle est proche de celle des patrons!).
L'Etat ne peut d’autre part s'empêcher d’intervenir en matière sociale comme il le fait dans d’autres domaines ( supra paragraphe 1). Tout en constatant les faiblesses de l'ordre libéral, en protégeant ses agents (fonctionnaires), en créant des administrations spécialisées, il reste cependant dans le cadre libéral en développant l’obligation d’assistance aux indigents. En France, ce n'est qu'avec des lois comme celle de 1898 ou celles de 1928/30 qu'il modifie la nature du contrat social en rendant obligatoire la cotisation.
 Si les experts américains, pendant la phase qualifiée d’«ère progressive»(1900/1919) par les historiens, ont participé aux débats sur les assurances sociales, tous les projets similaires aux projets européens ont été rejetés aux Etats-Unis ainsi que l’idée de protection publique. Ce n’est que pendant la Grande Crise des années 1930 que les Etats-Unis vont emboîter le pas de l’Europe, avec un système qui reste cependant très léger (Social Security Act de 1935).

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