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PIENNE Aude M2 ATDL

LA BELGIQUE



Année universitaire 2009-2010

PLAN

Introduction……………………………………………………………………………………………………………………….p.3

  1. Les institutions fédérées de la Belgique…………………………………………………………….p.4



  1. Les communes et les provinces…………………………………………………………………..p.4



  1. Les communes………………………………………………………………………………………p.4

  2. Les provinces…………………………………………………………………………………………p.5



  1. La superposition des régions et les communautés……..……………………………….p.6



  1. Les communautés…………………………………………………………………………………p.6

  2. Les régions…………………………………………………………………………………………….p.7



  1. L’autonomie relative des autorités locales……………..…………………………………………p.8



  1. L’autonomie financière des collectivités locales………………………………………….p.8



  1. L’absence de pouvoir discrétionnaire des autorités locales..……………………….p.9

Conclusion……………………………………………………………………………………………………………………….p.11

Bibliographie….………………………………………………………………………………………………………………..p.12

Annexe..…..………………………………………………………………………………………………………………………p.13

INTRODUCTION

Le Belgique est un Etat fédéral d’Europe de l’ouest. Elle est un des membres fondateurs de l’Union européenne dont elle accueille les institutions. Devenue indépendante en 1830 par une révolution contre la Hollande, la Belgique était à l’origine un Etat unitaire, peuplé d’une classe politique exclusivement francophone et dans laquelle le français était la seule langue officielle. Elle a rapidement été le théâtre d’événements tendant à accorder un statut officiel à la langue flamande. A partir de la Première Guerre mondiale, les revendications ont cessé d’être purement linguistiques pour être porté sur le terrain institutionnel. Progressivement, des organismes ont été dédoublés, puis avec le vote des lois linguistiques en 1962-1963, l’évolution s’est orientée plus nettement vers une autonomie des composantes sous-nationales de l’Etat, pour arriver en 1993 à l’affirmation officielle dans la Constitution du caractère fédéral de l’Etat.

Ainsi, au niveau de l’Etat fédéral, le pouvoir législatif se compose de la chambre des représentants, du sénat et du roi, tandis que le pouvoir exécutif est composé par le roi et les ministres (dont le Premier ministre).

La Belgique connaît la superposition de deux fédéralismes. En effet, il coexiste deux sortes de pouvoirs fédérés : les communautés et les régions. Il y a trois communautés qui se partagent le territoire pour l’exercice de certaines compétences et trois régions pour l’exercice d’autres compétences sur le même territoire mais pour des frontières partiellement différentes. Dans la réalité, ce schéma de base des institutions fédérées belges est plus compliqué puisqu’il existe des interférences entre les régions et les communautés. Cette structure est le fruit de l’histoire de la Belgique et l’aboutissement des réformes institutionnelles qui ont été apparentes depuis 1970 mais dont les origines sont plus anciennes que l’Etat belge lui-même. De plus, ces autorités fédérées ont sous leur tutelle les provinces et les communes qui leurs sont inférieurs en ce qui concerne leurs territoires et leurs compétences. Ces différents échelons territoriaux semblent se rapprocher du système français, surtout en ce qui concerne la commune, puisqu’ils ont un caractère décentralisé. Cependant, cette décentralisation est bien différente de celle adoptée en France puisqu’elle reste très limitée en ce qui concerne l’autonomie des collectivités locales belges.

C’est pourquoi, il est intéressant de se demander quels sont les différentes structures fédérées de l’Etat belge et quel est leur degré d’autonomie. Car en effet, si la Belgique est constituée de différentes institutions fédérées (I), il n’en reste pas moins que certaines de ces institutions sont fortement dépendantes des autres (II).

  1. Les institutions fédérales de la Belgique

L’Etat belge étant fédéral, il est composé de diverses institutions spécialisées tels que les communes et les provinces (A), ainsi que les communautés et des régions (B).

  1. Les communes et les provinces

La commune est l’échelon territorial le plus petit parmi les institutions belges (1), juste en dessous des provinces (2).

  1. Les communes

La commune est le niveau de pouvoir le plus proche des citoyens. A la naissance de l'État belge, en 1830, il y avait 2.739 communes. Depuis la fusion des communes opérée en 1975, leur nombre a été réduit à 589. Les communes préexistaient à l'État belge. Elles ont été reconnues par la Constitution de 1831 et organisées par la loi de 1836.

Dès leur origine, le concept d'"autonomie communale" va s'imposer. Cela ne signifie pas que les élus communaux peuvent tout faire, mais qu'ils disposent d'une large autonomie dans le cadre des compétences qu'ils exercent sous la tutelle des autorités supérieures. Ainsi, chaque région exerce sa tutelle sur les communes de son territoire. Le contrôle exercé sur les communes par les autres autorités, à savoir les communautés et l'État fédéral, est limité aux domaines qui relèvent des compétences fédérales et communautaires.

Sur les 589 communes belges, 308 villes et communes flamandes se repartissent en cinq provinces: Anvers (Antwerpen), Brabant flamand (Vlaams-Brabant), Flandre occidentale (West-Vlaanderen), Flandre orientale (Oost-Vlaanderen) et Limbourg (Limburg). Les 262 villes et communes wallonnes se repartissent en cinq provinces: Brabant wallon, Hainaut, Liège, Luxembourg et Namur. La Région de Bruxelles-Capitale couvre les 19 communes.

Les compétences communales sont très larges puisqu’elles couvrent tout ce qui relève de « l’intérêt communal », c’est-à-dire les besoins collectifs des habitants. En théorie, les communes peuvent faire tous ce qui ne leur est pas interdit, sous contrôle des autorités de tutelles (l’Etat fédéral, les communautés, les régions et les provinces). Les communes doivent également exécuter les missions qui leurs sont imposées par les autorités supérieures. Elles sont chargées, tout particulièrement, du maintien de l’ordre public, de la gestion de l’état civil et de la tenue des registres de la population. Le bourgmestre est le chef de la police communale dans l’exercice des missions de police administrative. La commune est également compétente en matière d’aide sociale et de travaux publics. Ces prérogatives paraissent donc semblables aux communes françaises.

En ce qui concerne leur organisation, chaque commune a un Conseil communal composé de 7 à 55 membres, en fonction du nombre d'habitants. Ce Conseil règle tout ce qui est "d'intérêt communal" par le biais de règlements communaux. Le Conseil communal élit les échevins qui forment, avec le bourgmestre, le Collège des Bourgmestre et Échevins. Le bourgmestre est nommé, sous la responsabilité du ministre de l'Intérieur, par le Roi, parmi les élus du Conseil communal.

  1. Les provinces

Les provinces sont au nombre de dix depuis la dernière réforme de l’Etat. Elles sont le niveau politique intermédiaire entre les régions et les communes. Une des réformes de l'État a supprimé la province de Brabant et l'a remplacée par deux nouvelles provinces: le Brabant flamand et le Brabant wallon. La partie du Brabant située en Région wallonne est la province du Brabant wallon, celle située en Région flamande est la province du Brabant flamand. Le territoire de la Région de Bruxelles-Capitale échappe à la répartition en provinces. Les compétences qui appartenaient dans cette région au Conseil provincial et à la Députation permanente de l'ancienne province de Brabant et qui touchaient aux matières communautaires, sont désormais exercées par la Commission communautaire française (COCOF), la Commission communautaire flamande (COCON) et la Commission communautaire commune (COCOM). La Région de Bruxelles-Capitale exerce les compétences qui, dans cette région, relevaient du Conseil provincial et de la Députation permanente de l'ancienne province de Brabant et qui touchaient à des matières régionales ou fédérales. Cette scission est effective depuis le 1er janvier 1995. Depuis cette date, la Région de Bruxelles-Capitale est soustraite à la division du territoire en provinces. Une autre réforme de l'État (appelée accord de Lambermont) a transféré un nombre considérable de compétences aux régions. Celles-ci sont maintenant immédiatement compétentes pour les mesures d'exécution mais la législation fédérale continue à exister tant que les régions n'adoptent pas de décrets propres en la matière. Pour la Région flamande, c’est à présent le décret provincial du 9 décembre 2005 qui est en vigueur, tandis que la Région wallonne a réglé les compétences, structures et missions des provinces par le décret du 12 février 2004.

Les provinces peuvent agir dans de nombreux domaines. Elles ont développé des initiatives en matière d'enseignement, d'infrastructures sociales et culturelles, de médecine préventive et de politique sociale. Elles s'occupent également d'environnement, ou encore de routes et de cours d'eau, d'économie, de transport, de travaux publics, de logement, d'emploi des langues,...

Les provinces sont des institutions autonomes mais sous tutelle. Cela signifie qu'elles exercent leurs compétences tout en étant soumises au contrôle des autorités supérieures. Ainsi, par exemple, une école provinciale sera gérée sous le contrôle de la communauté. Une initiative en matière d'aménagement du territoire sera surveillée par la région. La Députation, du côté flamand, et le Collège provincial, du côté wallon, sont appelés à assurer l'administration journalière des affaires provinciales. Elle a aussi, entre autres, le pouvoir de délivrer les autorisations d'exploiter des établissements industriels, artisanaux, commerciaux et agricoles, qui comportent des risques ou des nuisances et qui doivent donc être contrôlés. De son côté, le Gouverneur de la Province dispose d'une série de pouvoirs en matière de sécurité et de maintien de l'ordre. Il se charge, par exemple, de la coordination des actions de secours lors de catastrophes d'une certaine importance. En bref, sur son territoire, la province gère tout ce qui est d'intérêt provincial, c'est-à-dire ce qui ne relève ni de l'intérêt fédéral, communautaire ou régional, ni de l'intérêt communal.

Ces institutions spécialisées dépendent directement des institutions de l’échelon supérieures : les régions et les communautés (B).

  1. La superposition des régions et des communautés

La répartition des compétences au travers des différentes réformes de l’Etat a évolué selon deux axes principaux. Le premier se rattache à la culture et plus précisément à la langue, et le deuxième à l’économie. C’est autour de ces deux axes que se sont construits les deux entités fédérées que sont la communauté (1) et la région (2).

  1. Les communautés

Elles sont au même niveau que les régions. La Belgique fédérale comprend trois communautés: la Communauté française, la Communauté flamande et la Communauté germanophone.

La notion de communauté renvoi aux personnes qui la composent et aux liens qui les unissent, à savoir la langue et la culture. Il existe trois langues officielles : le français, le flamand et l’allemand. Chacune correspond à une communauté et à un groupe de population. La Communauté française exerce ses compétences dans les provinces wallonnes, à l’exception des communes germanophones, et à Bruxelles. La Communauté flamande exerce ses compétences dans les provinces flamandes et à Bruxelles; la Communauté germanophone exerce ses compétences dans les communes de la région de langue allemande, toutes situées dans la province de Liège.

Comme la communauté est fondée sur la notion de culture et de « langue », elle est donc liée aux personnes. Ces compétences sont donc relatives à des matières connexes : la culture, l’enseignement, l’emploi des langues et les matières dites « personnalisables » qui comprennent la politique de santé et l’aide aux personnes.

Le Parlement fédéral flamand est donc constitué de tous les conseillers élus directement au niveau de la région flamande et de six membres néerlandophones du parlement de la région de Bruxelles-Capitale. Le Parlement flamand vote des décrets : les lois communautaires et régionales flamandes. Le Gouvernement de la communauté flamande exerce le pouvoir exécutif. Il est composé de dix ministres au maximum et d’un Ministre-Président. Par contre, la communauté française et la communauté germanophone ont des parlements et des gouvernements distincts des régions.

  1. Les régions

Les régions sont au nombre de trois : la région flamande, la région wallonne et la région de Bruxelles-Capitale. Leurs compétences ont été élargies au cours de la dernière réforme de l’Etat. Au cours de la réforme de 1980, les régions flamande et wallonne on été chacune pourvues de leur parlement et de leur gouvernement (le conseil). La région de Bruxelles-Capitale n’a obtenu ses institutions que depuis la réforme de 1988-1989. Les membres des parlements régionaux sont élus par la population tous les cinq ans. Ainsi, les régions sont dotées d’un organe législatif, le parlement régional et d’un organe exécutif, le gouvernement régional. En revanche, en Flandre, les institutions des régions et des communautés ont fusionnées. Il y a donc un seul parlement et un seul gouvernement pour les deux entités fédérées.

Les régions ont des compétences dans les domaines qui touchent à l’occupation du territoire dans le sens large du terme. Les trois régions exercent donc leurs compétences en matière économique, d’emploi, d’agriculture, de politique de l’eau, de logement, de travaux publics, d’énergie, de transport, d’environnement, d’aménagement du territoire et d’urbanisme, de conservation de la nature, de commerce extérieur, de tutelle sur les provinces et les communes.

Les régions et les communautés apparaissent comme des institutions fédérées dotées de réelles compétences dans leur domaine et sur leur territoire. Les communes et les provinces semblent soumises à la tutelle des autorités supérieures mais la Charte européenne de l’autonomie locale, qui est entrée en vigueur en Belgique, a pour principe d’opérer une forme de décentralisation de ces institutions (II).

  1. L’autonomie relative des autorités locales

La Charte européenne de l’autonomie locale devrait garantir aux collectivités locales, que sont les communes et les provinces, une certaine indépendance par rapport aux autorités supérieures au niveau financier (A) et un pouvoir discrétionnaire dans leurs domaines de compétence(B).

  1. L’autonomie financière des collectivités locales

L’autonomie des collectivités locales suppose l’existence de ressources propres suffisantes. Cette règle est confirmée par l’article 9 de la Charte européenne de l’autonomie locale : « les collectivités ont droit (…) à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l’exercice de leurs compétences ». La Constitution belge comporte des articles qui concernent directement ou indirectement les finances des communes et des provinces. Ainsi, les articles 170 et 173 ont une influence directe puisqu’ils régissent le pouvoir fiscal des communes. Les articles 41 et 162 consacrent le caractère décentralisé des communes et la soumission de leurs actes à un contrôle de tutelle. L’exercice de la tutelle sur les communes et les provinces ainsi que leur financement sont des matières attribuées à la région. Au regard des caractéristiques précédentes, les ressources financières des collectivités décentralisées doit s’opérer en fonction des principales sources de revenus de ces collectivités et le degré d’autonomie dont elles disposent. Ce degré d’autonomie varie selon que l’impôt est partagé ou propre. Les impôts partagés sont ceux que les pouvoirs locaux peuvent lever sous la forme de suppléments à des impôts fédéraux ou régionaux. L’autonomie se borne alors à la détermination du supplément. En ce qui concerne les impôts propres, le degré d’autonomie est en principe absolu. Il doit être conforme aux règles supérieures.

Une autre source de financement des communes et des provinces sont les subventions. Elles sont généralement assorties de conditions dont le non respect est sanctionné par le remboursement de l’aide octroyée. Ainsi, le bénéficiaire a l’obligation d’informer périodiquement le pouvoir subsidiant de l’utilisation faite de la subvention, ce qui permet d’exercer un contrôle.

Depuis 1989, les régions se sont vu attribuer la compétence de « financement général » des communes et des provinces. Le financement général englobe tous les modes de financement, généralement quelconques, en vertu desquels les collectivités sont financées suivant des critères qui ne sont pas directement liés à une mission ou une tâche spécifique. Il se fait sous la forme de dotation. Les régions décident unilatéralement de l’importance de leurs ressources qu’elles entendent affecter au titre d’une dotation et des critères de répartition des montants dégagés. L’autorité financière dispose d’une totale liberté pour l’utilisation de la dotation. La différence avec la subvention est qu’elle n’est pas liée à une fin prédéterminée. La dotation est l’instrument, avec l’imposition, qui caractérise le mieux l’autonomie financière des collectivités décentralisées mais elle reste largement dépendante des critères imposés par la région.

Les collectivités locales ont donc leur autonomie financière très limitée mais leur pouvoir discrétionnaire est également contrôlé (B).

  1. L’absence de pouvoir discrétionnaire des autorités locales

L’article 4 de la Charte européenne de l’autonomie locale, entrée en vigueur en Belgique en 2004, dispose que « les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pout toute question qui n’est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité ». Le paragraphe 4 précise que « les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi ». Enfin, le paragraphe 5 ajoute qu’ « en cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu’il est possible, de la liberté d’adapter leur exercice aux conditions locales ».

La question se pose pour connaître la marge de manœuvre des communes et des provinces lorsqu’elles font usage de leur pouvoir de décision unilatérale. Les collectivités locales développent plusieurs types d’activités, principalement de service, et recourent à des modes d’action variées. Les agissements matériels d’une autorité locale sont généralement l’application ou la conséquence d’une décision administrative préalable, individuelle ou réglementaire, par laquelle cette autorité exprime la volonté de la collectivité au nom et pour le compte de laquelle elle agit. Or, il apparaît que cette marge de manœuvre des autorités locales dans l’exercice de ce pouvoir peut varier très fortement. En particulier, l’étendue du pouvoir discrétionnaire est tributaire de la qualité en laquelle elles sont appelées à intervenir : soit dans le cadre de leur compétence générale, soit dans celui des missions que leur confient les législations fédérales, régionales et communautaires.

La compétence générale des collectivités locales est présentée comme le critère de la décentralisation territoriale : elle consacre l’existence autonome d’une catégorie d’affaires publiques d’une généralité moins large que l’Etat à la charge. Cette présentation peut paraître inexacte puisque d’une part, l’intérêt général n’est pas complètement déterminé (il existe des intérêts communaux par détermination de la loi, du décret ou de l’ordonnance régionale) et d’autre part, il y a toujours eu des collectivités locales ne possédant pas que des pouvoirs d’attribution (exemple : l’Agglomération bruxelloise ne peut régler que certaines matières d’intérêt communal déléguées par le conseil communal).

Enfin, les compétences déléguées aux autorités locales constituent une part de plus en plus importante de leurs activités. Les décisions de principe qui touchent la vie locale sont prises par des collectivités supérieures et c’est aux provinces et aux communes de les adapter aux situations locales.

CONCLUSION

Le système institutionnel des collectivités territoriales belge peut sembler proche du système français mais il demeure de grandes différences entre les deux. En effet, le cadre institutionnel de la Belgique est marqué par une division territoriale et politique que défini la décentralisation. Les échelons territoriaux peuvent paraître proches des échelons français et dotés de compétences presque similaires. Cependant, cette décentralisation est perçue de manière différente en Belgique puisque l’un des principes qui domine est le principe de tutelle d’une collectivité sur une autre. Cette tutelle reste très présente sur les collectivités locales.

De plus, la régionalisation de la législation locale reste une source d’incertitudes. Il est difficile d’assurer une certaine uniformité dans la consécration de grands principes démocratiques au niveau local. La structure de l’Etat fédéral conduit naturellement à une différence des pratiques de la politique entre les deux grandes entités fédérées. Les conflits qui opposent les flamands et les wallons demeurent encore présent aujourd’hui malgré le passage d’un Etat unitaire à un Etat fédéral. Les conflits politiques et culturels entre les deux communautés sont d’ailleurs toujours présents.

Il est possible de se demander si la structure fédérale de la Belgique n’est pas qu’une étape vers une réelle autonomie entre les deux entités pour la suppression de l’Etat belge. En effet, même si à l’origine le pays avait pour langue officielle exclusivement le français, désormais la communauté flamande a pris une place importante dans les institutions belges et certains partis extrémistes demandent leur indépendance par rapport aux wallons. Ce conflit ancien a déjà eu d’importantes conséquences sur la situation actuelle de la structure institutionnelle et il peut toujours les faire évoluer.

BIBLIOGRAPHIE

Ouvrages :

  • La mise en œuvre de la décentralisation : Etude comparée France, Belgique, Canada, sous la direction de Gilles Guiheux, actes du colloque de la Faculté de droit et de Science politique de Rennes, LGDJ, 2006.

  • La Belgique fédérale, sous la direction de Francis Delpérée, Centre d’études constitutionnelles et administratives, Bruylant Bruxelles.

  • De la Belgique unitaire à l’Etat fédéral, Michel Leroy, collection « les inédits de droit public », Bruylant Bruxelles.

Sites internet :


ANNEXE



Les régions et provinces de Belgique



La Belgique

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