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Congrès AFSP 2009

Section Thématique-23

Les politiques sociales : mutations, enjeux, théories 



Session de Travail 2
GIRAUD Olivier, CNRS Centre Marc Bloch : olivier.giraud@cmb.hu-berlin.de

LECHEVALIER Arnaud, Centre Marc Bloch, Université Paris 1 et Université Européenne de la Viadrina, Frankfurt sur l’Oder/Allemagne : arnaud.lechevalier@ewt-net.de

La réforme des politiques de l’emploi en France et en Allemagne

Conditions et conséquences de la mutation de la norme d’emploi

Version préliminaire: ne pas citer svp.
Résumé :
Cet article propose une analyse comparative des transformations de la norme d’emploi en France et en Allemagne depuis la fin des années 80. La norme d’emploi est ici conçue dans cadre d’une approche en termes de policy frame qui relie, dans l’analyse de l’action publique, la lutte pour l’hégémonie entre les discours et les représentations à la transformation de l’identité des acteurs, aux changements des rapports de pouvoir au sein du champ concerné des politiques publiques et aux modalités d’institutionnalisation de ces dernières. Dans les deux pays, les transformations de la norme d’emploi intervenues au tournant du siècle sont le résultat d’une stratégie commune de maximisation des taux bruts d’emploi, dont les conditions de possibilité et les conséquences doivent être cependant analysées dans le contexte propre à chaque régime d’emploi national. Les régimes d’emploi sont eux-mêmes conçus à l’articulation de trois dimensions (Lallement, 1999) : le rapport à l’Etat et aux politiques publiques, l’évolution des rapports de force entre les groupes d’intérêts, les formes de concurrence et les structures organisationnelles dans les secteurs pertinents.

Cette approche théorique, développée dans un premier temps, est ensuite mise à contribution pour caractériser de manière comparative les régimes et normes d’emploi en France et en Allemagne jusque dans les années 80. La troisième partie synthétise empiriquement une série de mutations de l’emploi intervenues, à des degrés divers, ces dernières années dans les deux pays et met en évidence quelques-unes de leurs conséquences en termes de redistribution – inégalitaire – du volume global de travail, d’instabilité de l’emploi et d’augmentation de la pauvreté laborieuse. La dernière partie s’attache à expliquer les modalités de l’éclatement de la norme d’emploi, précédemment mis en évidence, au regard des mutations caractéristiques des régimes d’emploi dans les deux pays, principalement sous l’angle du changement de policy frame dans ce domaine.
L’agenda social de l’Union Européenne est aujourd’hui fréquemment résumé sous la formule lapidaire « d’Etat d’investissement social », articulée dans le domaine de l’emploi à la thématique de la flexisécurité. Formulé officiellement au tournant des années 90 et 2000, ce programme politique est le résultat d’un compromis entre libéraux et socio-démocrates « modernistes » et se trouve ainsi particulièrement proche des paradigmes de la « troisième voie » (Jobert, 2008) qui l’ont d’ailleurs assez largement inspiré. Dans le domaine de l’emploi, cet agenda a été décliné essentiellement au moyen d’un objectif aisément quantifiable : la hausse des taux bruts d’emploi. Ce point de contact entre la logique libérale de réduction des dépenses sociales et l’objectif de plein emploi de la social-démocratie conduit à un changement de paradigme en matière d’emploi et marque une rupture par rapport à toute une série de valeurs traditionnelles du débat socio-économique en Europe : croissance, intégration sociale, égalité, citoyenneté, émancipation, etc. Ce nouvel horizon politique, légitimé à droite comme à gauche, a en effet fortement influencé les régimes d’emploi des principaux pays européens, et plus particulièrement, de ceux qui relèvent du modèle social « continental » comme la France et l’Allemagne.

Dans ces deux pays en effet, les régimes d’emploi ont profondément été transformés depuis le début des années 90. La principale thèse défendue ici consiste à montrer que ces transformations ne peuvent être comprises que si elles sont interprétées dans le contexte plus large d’un bouleversement des régimes d’emploi, et singulièrement, de la norme d’emploi dans les deux pays. Ces nouvelles normes d’emploi, si elles restent contestées par des acteurs importants du domaine, font l’objet aujourd’hui d’un tel niveau d’institutionnalisation qu’elles constituent la base d’une grammaire refondée de l’emploi. L’analyse de la transformation des politiques de l’emploi doit s’opérer dans le contexte d’un changement des rapports de pouvoir institutionnels dans le domaine, mais aussi dans le contexte d’une mutation des rapports de force « sur le terrain ». De ce point de vue, il nous semble particulièrement utile de situer notre enquête dans le cadre des approches en terme de policy frames qui valorisent le rôle des discours sociaux et des représentations dans l’analyse de l’action publique. Ces approches se focalisent précisément sur deux problématiques qui structurent notre questionnement. La première porte sur la dynamique. Comment les rapports de pouvoir ainsi que les valeurs et normes qui en émanent se transforment-ils ? La seconde porte sur une analyse plus fine des mécanismes qui lient la dynamique de changement initiée dans la sphère des acteurs politiques à celle qui émane des acteurs de terrain, ici dans les domaines du travail et de l’emploi.

Nous nous inspirerons du cadre d’analyse développé par Myra Marx Ferree (2007) pour qui les discours sociaux produits par les groupes sociaux, culturels ou religieux, par les partis politiques, les syndicats, les associations et autres collectifs qui investissent l’espace public, remplissent une triple fonction. En premier lieu, ces discours visent à « cadrer » les actions et les attitudes des acteurs sociaux – d’un domaine spécifique – en diffusant auprès d’eux des manières de voir, des façons d’interpréter, de comprendre, de donner du sens à leurs actes sociaux. Ce cadrage (framing) des actions sociales influence les identités et les perceptions de soi des individus et des groupes sociaux. En second lieu, ce cadrage des actions sociales et des identités participe de la production de normes sociales. Les discours sociaux visent en effet à associer des normes précises à des domaines d’action publique et à formuler ou reformuler les enjeux mêmes de l’action publique, à savoir les problèmes publics en eux-mêmes. Les objectifs réels d’une politique publique, les bénéficiaires et les populations exclues de la cible, ainsi que la configuration des acteurs inclus dans la structure de gouvernance du domaine d’action publique (Jobert 1998) sont définis par les policy frames eux-mêmes. Enfin, en troisième lieu, ces rôles remplis par les discours publics de cadrage des actions et des identités, de reformulation des problèmes publics et leurs conséquences sur les rapports de pouvoir au sein du domaine d’action publique forment les bases d’un processus d’institutionnalisation.

En liant la lutte pour l’hégémonie entre des discours sociaux à la transformation des identités des acteurs de terrain et de leurs modes d’action, aux changements des rapports de pouvoir au sein d’un domaine d’action publique, enfin aux conditions de l’institutionnalisation, l’approche proposée par Myra Marx Ferree permet d’englober les dimensions clés du changement dans le champ des politiques publiques. Deux domaines institutionnalisés bien distincts président à la formation des normes d’emploi dans des pays comme la France et l’Allemagne : celui des relations professionnelles et celui des politiques de l’emploi. Ils tendent à se rapprocher de plus en plus l’un de l’autre. Ces deux domaines relèvent par ailleurs de réseaux d’acteurs politiques, sociaux, mais aussi d’experts assez largement communs. L’analyse des dynamiques discursives au sein de ces deux champs peut ainsi être conduite de façon intégrée. Notre contribution appuie cependant sa démonstration sur une analyse comparative, tout aussi importante, des transformations socio-économiques des structures du marché de l’emploi dans les deux pays.
La première partie de notre contribution sera précisément dédiée à une analyse des déterminants de la norme d’emploi. Cette dernière découle selon nous de deux ensembles de facteurs : en premier lieu, le système d’emploi, lui-même situé à l’articulation entre le système productif et le système du marché du travail ; en deuxième lieu, le régime de gouvernance de l’emploi, qui renvoie à l’état et au mode d’organisation des rapports de pouvoir dans le domaine. La deuxième partie est consacrée à une analyse des régimes d’emploi en France et en Allemagne jusque dans le courant des années 80. La troisième partie synthétise empiriquement une série de mutations de l’emploi intervenues dans le courant des années 90 dans les deux pays et met en évidence quelques-unes de ses conséquences. Cette décennie est ici considérée comme une période charnière entre le régime d’emploi tel qu’il s’était progressivement construit après la seconde guerre mondiale et la période immédiatement contemporaine. Ces mutations seront analysées sous l’angle des régimes d’emploi définis en première partie. Les structures du marché du travail, leur appariement au régime productif ainsi que les régimes de gouvernance de l’emploi forment ces régimes d’emploi qui peuvent être analysés comme des policy frames. Les grandes réformes de la décennie, et du début des années 2000, sont synthétisées dans ce cadre. Enfin, notre étude se termine par un bilan comparatif, centré sur les conditions et les conséquences des transformations contemporaines de la norme d’emploi.



  1. Régimes et normes d’emploi


Dans le domaine de l’emploi, comme dans d’autres, la notion de régime s’est imposée sans doute parce qu’elle permet d’appréhender la pluridimensionnalité des variables pertinentes et leurs interdépendances systématiques. La grande hétérogénéité des analyses conduites autour de ces notions de régimes ou de systèmes d’emploi nous invite cependant à tenter de poser un certain nombre de repères et à construire notre propre approche, inspirée de la notion de policy frame. Il est possible de classer les différentes approches disponibles autour de deux pôles principaux : certaines d’entre elles ont pour objet l’élaboration de typologie de facture institutionnaliste susceptibles d’expliquer les déterminants du niveau d’emploi, alors que d’autres travaux sont avant tout centrés sur la question des rapports de pouvoir au sein des régimes d’emploi. Nous nous appuierons principalement sur cette seconde catégorie de travaux pour développer notre grille de lecture.

Les approches consacrées aux déterminants du niveau de l’emploi s’inscrivent dans la lignée des travaux comparatifs des années 80 (Therborn, 1986). Les premiers travaux visaient à mesurer les effets des politiques sociales – et en partie des régulations conventionnelles – sur le niveau de l’activité pour en déduire une typologie semblable à celle produite pour les régimes de Welfare state (Kolberg et Esping-Andersen, 1992). Plus récemment, les approches comparatives des régimes productifs, et notamment les approches dites des variétés du capitalisme (Hall, Soskice, 2001 ; 2003) placent aux centres de leurs investigations les relations entre les systèmes de qualifications, les systèmes de production et les régimes d’emploi. Dans cette lignée, les approches en terme de complémentarités institutionnelles (Amable, 2003) permettent de bien expliquer, dans la tradition des approches de l’effet sociétal (Maurice, Selier, Sylvestre, 1982), la cohérence entre arrangements institutionnels de différents secteurs (formation, spécialisations productives, mode de financement des entreprises, protection sociale). Dans d’autres travaux récents, la notion de régime d’emploi se fait plus synthétique et inclusive pour s’ouvrir à un large ensemble de déterminants de l’emploi comme dans ceux de Günther Schmid (2008) où les systèmes d’emplois sont analysés à partir des arrangements en trois instances majeures : l’Etat, la famille, l’entreprise.
Les approches centrées sur l’analyse des déterminants des niveaux de l’emploi renseignent au fond peu sur les enjeux des normes d’emploi qui nous intéressent ici très directement. Ces analyses portant souvent plus sur les performances des régulations résument bien les enjeux des débats sur les réformes des régimes d’emploi. La deuxième famille de travaux sur les régimes d’emploi, qui traitent plus spécifiquement des enjeux de pouvoir dans le domaine de l’emploi, dispense en revanche des enseignements plus riches sur le plan des normes d’emploi.

Ainsi pour Neil Fliegstein et Haldor Byrkjeflot (1996), la notion de système d’emploi est appliquée à la formation, ressource clé dans l’acquisition de l’emploi, aux facteurs influençant les carrières et enfin aux acteurs centraux des systèmes d’emploi. Cette grille d’analyse conduit à distinguer un régime « vocationnel » initié par les syndicats ouvriers, fondé sur des pratiques de formation professionnelle ‘sur le tas’ et des promotions interne au métier ; un régime « professionnel », contrôlé par des associations professionnelles, fondé sur des qualifications professionnelles formalisées et reposant sur des promotions internes à la profession, et enfin un régime « managerial », contrôlé par les firmes, au sein duquel la formation s’accomplit dans un cadre scolaire – peu spécifique – et la promotion se réalise en interne à l’entreprise.

Plus récemment, Duncan Gallie a développé la notion de régime d’emploi en distinguant trois équilibres principaux du marché du travail qui relient les dimensions des rapports de pouvoir dans le champ aux normes qui en découlent (Gallie, 2007). Le premier équilibre est caractérisé d’inclusif. Dans le cadre de ces arrangements, « les politiques ont pour but, à la fois d’augmenter l’activité des personnes, mais aussi de renforcer autant que possible, les droits des individus sur le marché du travail, tout au long du déroulement de l’activité professionnelle » (Ibid, p. 17). Le deuxième équilibre est qualifié de dualiste : « ces régimes d’emploi sont moins focalisés sur le niveau général de l’emploi, mais attribuent des droits élevés au corps principal de la main d’œuvre formée de salariés bénéficiant de contrats de long terme et de bons niveaux de qualification, cela au détriment de conditions médiocres d’emploi et de qualification pour les salariés situés à la périphérie » (Ibid.). Enfin, l’équilibre du régime d’emploi de marché est caractérisé par un faible niveau de régulation du domaine de l’emploi. Cette typologie n’est pas une simple actualisation des théories de la segmentation des années 70. Elle insiste en effet avant tout sur des variables politiques : niveau d’implication des organisations syndicales dans la gouvernance du régime, grands principes des politiques de l’emploi, rôle attribué à l’emploi public, importance des programmes d’amélioration de la qualité de l’emploi, de ceux qui visent à améliorer la conciliation entre emploi salarié et vie familiale, et souligne enfin l’importance des modalités de l’indemnisation du chômage.

Ce tableau synthétique des régimes d’emploi fournit une base de départ utile à notre analyse comparative. La définition du système d’emploi proposée par Duncan Gallie1 est en effet centrée sur les normes qui émanent des systèmes d’emploi. Pour Gallie (2007, p.17), le système d’emploi « rend compte, au moins pour une période donnée, du compromis politique qui informe un ensemble de pratiques culturelles et de cadres cognitifs de l’interaction sociale ». La norme d’emploi est ainsi un cadre cognitif, un policy frame comme Myra Marx Ferree le définit qui se situe à l’articulation entre la lutte pour l’hégémonie discursive, la socialisation des acteurs et le processus d’institutionnalisation. Comprise comme l’articulation entre ces trois mécanismes au cœur des processus d’action publique ; dans le domaine de l’emploi, la norme d’emploi et sa dynamique constitue une clé essentielle à l’analyse des transformations des marchés de l’emploi.
Le cadre analytique proposé par Gallie, qui a le mérite d’englober un grand nombre de pays occidentaux, présente néanmoins certaines faiblesses. En premier lieu, ses conclusions se contentent de reprendre la liturgie comparative de la trilogie des vertueux Scandinaves, des impénitents Continentaux et des incurieux Anglo-saxons, rabâchée depuis les années 90 (Kolberg, Esping-Andersen, 1992 ; Scharpf 1997). En la matière, les travaux contemporains qui insistent sur les dynamiques plutôt que sur les permanences des différents régimes de protection sociale, notamment dans le cas des régimes continentaux, renouvellent les points de vue (Lechevalier 2003 ; Palier et Martin, 2008 ; Clegg, 2008).

En second lieu, le cadre d’analyse proposé par Gallie définit de façon utile la norme d’emploi comme un « compromis politique » qui informe un ensemble de pratiques et de cadres qui fondent des interactions. Il peut à ce titre être rapproché sans difficulté de l’approche des policy frames de Myra Marx Ferree. Cependant, l’analyse y reste focalisée sur le rôle et l’influence des syndicats quant à la formulation et à l’institutionnalisation de la norme d’emploi. Cependant, les syndicats sont parfois structurellement faibles (France) ou de plus en plus radicalement exclus du domaine de gouvernance de l’emploi (Royaume-Uni). Surtout, l’importance des stratégies patronales dans la construction des régimes de protection sociale (Mares, 2001 ; 2003) a été démontrée, cela notamment dans le champ du travail et de l’emploi (Estevez-Abe, Iversen, Soskice, 2001). Il semble de ce point de vue utile d’élargir l’analyse des régimes d’emploi à un nombre plus importants d’acteurs et d’institutions, sur le modèle de ce que Michel Lallement (1999) proposait il y a quelques années dans un ouvrage précurseur sur les gouvernances de l’emploi. L’enjeu n’est pas alors principalement d’intégrer dans l’analyse comparative les déterminants du niveau de l’emploi comme le fait Günther Schmid dans ses travaux récents, mais il s’agit bien de considérer le champ de l’emploi comme un champ de pouvoir complexe et différencié et d’en identifier les mécanismes structurants.

Pour l’institutionnalisme discursif (Schmidt, 2008), les mécanismes de gouvernance pertinents sont des arrangements entre institutions et acteurs ou systèmes d’acteurs. Ces arrangements ne sont rendus cohérents qu’à travers un système de références communes ; ici les normes de l’emploi. Le changement de ces normes ne modifie certes pas d’emblée l’ensemble de ces structures. A moyen ou long terme cependant, les perceptions des problèmes, des objectifs, des publics cibles, des identités, etc. se modifiant, les alliances entre acteurs, les usages faits des instruments ou des institutions, les comportements dans le contexte du régime d’emploi sont susceptibles d’évoluer de manière significative.

Partant d’une critique de certains travaux d’analyse comparative du rôle des relations industrielles sur les systèmes d’emploi focalisés sur des indicateurs réducteurs comme le taux de syndicalisation, Michel Lallement montre à quel point la régulation de l’emploi mobilise des cadres, des institutions et des acteurs qui sont divers. Afin de maîtriser la complexité de ces processus, il centre cependant son regard sur trois mécanismes principaux (Lallement, 1999 pp. 42-48). Le premier de ces processus est le rapport à l’Etat. Les normes de l’emploi, et surtout, en amont, les procédures de négociation de ces normes (les délégations de pouvoir dont bénéficient certains acteurs, la force et le domaine d’application des normes négociées, etc.) s’inscrivent dans une relation à la puissance publique. Cette dernière valide, oriente, initie, rejette, étend, etc. les normes qui découlent de régulations privées de différents niveaux et qualités. La régulation publique directe du secteur de l’emploi ainsi qu’un grand nombre de politiques publiques, qu’elles soient des politiques sociales – familiales par exemple – ou qu’elles relèvent directement de l’emploi, exercent également un impact déterminant sur l’emploi.

Le deuxième de ces processus renvoie à la puissance sociale des groupes d’intérêts. En fonction en effet de leurs capacités organisationnelles et de leurs modes de structuration, les organisations privées en charge de la régulation de l’emploi parviennent à négocier des accords plus ou moins englobants, contraignants ou encore progressistes. Des représentants salariés au sein des petites entreprises aux puissantes fédérations syndicales nationales, comme des unions patronales locales aux organisations intersectorielles d’employeurs, en passant par les organisations professionnelles ou les grands groupes industriels ou de services qui cherchent parfois à autonomiser la production des normes d’emploi qu’ils mettent en œuvre, la variété des capacités et des structurations organisationnelles est grande.

Enfin, le troisième mécanisme clé renvoie aux formes de concurrence et structures organisationnelles qui règlent les différents secteurs d’activité économiques et sociaux. Alors que certains espaces économiques sont organisés sur le mode de la coordination, d’autres ne sont ni assez denses, ni assez cohérents pour permettre le développement de telles stratégies. Les effets des stratégies des entrepreneurs, des institutions, des niveaux et formes de concurrence sur les marchés pourraient être ainsi mobilisés (Hall, Soskice, 2001) pour expliquer les effets de ces formes concurrentielles et organisationnelles sur la structuration des rapports de pouvoir dans les régimes d’emploi.
Ces déterminants des normes d’emploi sont des formes structurelles des rapports de pouvoir dans le domaine. Ils influencent ainsi de deux façons la lutte pour l’hégémonie discursive que se livrent les acteurs dominants du champ considéré. En premier lieu, ces arrangements influencent les identités mêmes des acteurs du domaine de l’emploi et orientent leurs comportements. Le « partage du travail », « la valeur travail », « l’intégration par le travail », le « making work pay », etc. sont autant de messages normatifs également destinés aux acteurs « de terrain ». En second lieu, les normes associées à ces discours ont pour vocation d’en préparer l’institutionnalisation et les différentes normes qui sont en compétition s’affrontent dans l’arène politique pour le contrôle politique du secteur. Ainsi, comme dans l’institutionnalisme discursif de Vivien Schmidt (par exemple 2009), les éléments structurels – ici les trois dimensions tirées de la grille de M. Lallement – sont à analyser dans le double contexte des rapports de force entre les acteurs en présence et dans celui de la lutte pour l’hégémonie cognitive propre à un champ social. A cet égard, la maîtrise de l’expertise est un élément déterminant.



  1. La norme d’emploi en France et en Allemagne jusque dans les années 80



Les régimes d’emploi français et allemands qui se sont développés de l’après-guerre aux années 80 s’inscrivent dans des traditions historiques contrastées (Zimmermann, Didry, Wagner, 1999), dont les singularités s’atténuent cependant dès lors que le regard comparatif sur ces deux cas « continentaux » est élargi vers le Royaume-Uni ou les Etats-Unis. Considérons de manière comparative, pour mieux le comprendre, les trois mécanismes principaux qui structurent le champ de l’emploi.
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