Résumé du guide européen Wateco





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Livret de Formation ONEMA


Eau et Economie

Eléments de culture générale partagée

Module 3 :

L’économie dans la DCE


- Résumé du guide européen Wateco 2

- La récupération des coûts des services d’eau et d’assainissement 18

- Analyse économique pour l’élaboration d’un programme de mesures 31
Directive Cadre sur l’Eau

L’ECONOMIE

DANS LA DIRECTIVE CADRE
RESUME DU GUIDE

DE METHODE EUROPEEN « WATECO »



Direction des Etudes, de la Prospective

et de l'Evaluation Environnementales
Pôle Evaluation et Prospective

  1. la place de l’ECONOMIE DANS LE DISPOSITIF DE LA DIRECTIVE CADRE


Le cycle l’analyse économique dans la Directive Cadre

QUEL ROLE POUR L’ANALYSE ECONOMIQUE ?


« L’utilisation d’instruments économiques par les Etats-membres peut s’avérer appropriée dans le cadre d’un programme de mesures. » (Considérant n°38 du préambule de la Directive Cadre)
L’analyse économique doit apporter une aide à la décision à intégrer tout au long du processus de planification des programmes de mesures pour :


  • évaluer l’importance économique de l’eau et des enjeux associés aux décisions à prendre

  • évaluer le niveau de récupération des coûts et le rôle potentiel d’une tarification incitative sur les usages de l’eau

  • justifier des dérogations au délais et/ou aux objectifs selon un critère Coûts- Bénéfices

  • optimiser les choix des mesures selon un critère Coûts-Efficacité


Appuyant ainsi le développement des plans de gestion au niveau des districts hydrographiques, l’analyse économique s’inscrit dans un processus itératif à reproduire à chaque cycle. Le schéma ci dessous résume les principales étapes de l’analyse économique citée dans la Directive.



  • Poids économique des usages

  • Évaluation du niveau de récupération des coûts

  • Prévision à long terme des investissements nécessaires, évolution de l’offre et de la demande en eau



  • Évaluation du coût des mesures

  • Évaluation de l’efficacité des mesures

  • Évaluation coûts-efficacité des mesures

  • Analyse coûts- bénéfices des mesures proposées

  • Désignation des masses d’eau fortement modifiées

  • Définition d’objectifs moins stricts

  • Justification d’extension de délai

  • Justification du niveau de récupération des coûts proposé

  • Identification de l’ensemble des mesures présentant le meilleur ratio coût/efficacité

  • Évaluation du rôle de la tarification en tant que mesure

  • Définition des pénalités (proportionnalité économique)



Figure 1 : Le Cycle de l’Analyse Economique dans la Directive Cadre Eau





Explicitement décris par la Directive ou implicitement rendus nécessaires par ses dispositions, les éléments économiques sont présents dans de nombreux articles du texte et peuvent être classés selon les étapes du développement des programmes de mesures mentionnés sur le schéma ci-dessus.



AVANT 2004
  1. Le diagnostic (état des lieux)





Afin de caractériser les Districts Hydrographiques, la Directive demande aux Etats-membres de réaliser pour 2004 une analyse économique des utilisations de l’eau qui devra comporter plusieurs éléments :




Une évaluation de l’importance économique des usages de l’eau



ARTICLE 5

ANNEXE III

« Chaque Etat membre veille à ce que, pour chaque district hydrographique ou pour la portion d'un district hydrographique international située sur son territoire: une analyse de ses caractéristiques, une étude des incidences de l'activité humaine sur l'état des eaux de surface et des eaux souterraines, et une analyse économique de l'utilisation de l'eau soient entreprises conformément (…) aux annexes II et III et qu'elles soient achevées au plus tard quatre ans après la date d'entrée en vigueur de la présente directive. » (Art. 5)
L’article 5 et l’annexe III demandent aux Etats-membres d’identifier les utilisations de l’eau (prélèvements pour l’alimentation en eau potable, loisirs, irrigation…) afin de localiser les incidences humaines sur les masses d’eau (prélèvements et rejets). Au delà de cette étude, la Directive demande de caractériser l’importance économique des utilisations de l’eau dans le District Hydrographique afin d’en souligner les enjeux de gestion et de décision : quelles sont les activités économiques liées, est-il possible de les évaluer économiquement, en termes de chiffre d’affaires, d’emplois, d’importances sociale, de relations entre usages… Par ailleurs, l’acquisition de ces données prépare l’établissement des dérogations ultérieures.




Une prévision à l’horizon 2015 de l’offre et de la Demande en eau

dans le district ainsi que des investissements liés à l’eau



ANNEXE III

ANNEXE II

« L'analyse économique doit comporter des informations suffisantes et suffisamment détaillées (compte tenu des coûts associés à la collecte des données pertinentes) pour:

a) effectuer les calculs nécessaires à la prise en compte, en vertu de l'article 9, du principe de récupération des coûts des services liés à l'utilisation de l'eau, compte tenu des prévisions à long terme de l'offre et de la demande d'eau dans le district hydrographique et, le cas échéant:

  • une estimation des volumes, prix et coûts associés aux services liés à l'utilisation de l'eau, et

  • une estimation des investissements pertinents, y compris la prévision de ces investissements »

(Annexe III)
Au delà de cette description de la situation actuelle, le guide Wateco considère que l’annexe III de la Directive conduit à examiner les impacts prévisibles à l’horizon 2015 des décisions déjà prises dans le domaine de la gestion de l’eau (travaux et ouvrages liés à la Directive des Eaux Résiduaires Urbaines (1991)…), des tendances de l’offre et de la demande en eau et des investissements nécessaires, mais également de la croissance prévisible de la population et des activités conformément aux prévisions faites pour l’aménagement du territoire (annexe II).


Une description des modalités d’application du principe

de récupération des coûts des services liés à l’utilisation de l’eau



ARTICLE 9

ANNEXE III

« Les Etats-membres tiennent compte du principe de la récupération des coûts des services liés à l'utilisation de l'eau, y compris les coûts pour l'environnement et les ressources, eu égard à l'analyse économique effectuée conformément à l'annexe III et conformément, en particulier, au principe du pollueur-payeur. » (Art 9.1)
L’article 9 et l’Annexe III demandent aux Etats-membres une évaluation du niveau actuel de récupération des coûts des services liés aux utilisations de l’eau que permet la tarification actuelle, y compris la contribution des principaux usages. En d’autres termes, les Etats-membres doivent évaluer le niveau auquel les coûts associés aux utilisations de l’eau sont pris en charge par ceux qui les génèrent en répondant aux questions suivantes : qui supporte et supportera quels coûts et quels dommages, qui paie pour ces coûts, et qui prend en charge les différences entre prix et coûts ?
L’objectif de cette analyse initiale est d’améliorer la transparence dans le but de comprendre quels sont les services liés aux utilisations de l’eau qui sont actuellement payés, à quel degré, par qui et comment. Cependant, la Directive n’impose pas de procéder à la récupération complète des coûts mais demande aux Etats-membres d’en tenir compte et les obligent à informer les usagers sur la situation.


Une évaluation des espèces aquatiques économiquement significatives

à l’échelle du District Hydrographique


ARTICLE 6

ANNEXE IV

Afin d’établir le registre des zones protégées prévu par l’article 6 pour 2004, l’annexe IV demande aux Etats-membres de désigner les zones protégées du fait de la présence d’espèces aquatiques économiquement significatives.


ENTRE 2004 ET 2009
  1. l’IDENTIFICATION DES MESURES POTENTIELLES



ARTICLE 11

ANNEXE III

L'analyse économique doit comporter des informations suffisantes et suffisamment détaillées (compte tenu des coûts associés à la collecte des données pertinentes) pour:

b) apprécier, sur la base de leur coût potentiel, la combinaison la plus efficace au moindre coût des mesures relatives aux utilisations de l'eau qu'il y a lieu d'inclure dans le programme de mesures visé à l'article 11.

(Annexe III)

L’article 11 stipule que les « Etats-membres veillent à ce que soit élaboré, pour chaque district hydrographique (…) un programme de mesures qui tienne compte des résultats des analyses prévues à l'article 5 ». Les résultats de l’étude des incidences humaines sur les masses d’eau et de l’analyse économique des utilisations de l’eau (combinés à ceux de l’analyse des caractéristiques du district hydrographique) doivent permettre d’identifier les premières mesures (mesures potentielles) qui appuieront le programme.
L’annexe III demande aux Etats-membres une analyse des coûts et de l’efficacité de chacune des actions potentielles afin de sélectionner celles qui présentent le meilleur ratio coûts-efficacité.


AVANT 2009
  1. la justification des dérogations



ARTICLE 4


L’analyse économique sert ici à déterminer si les coûts totaux des mesures identifiées pour les programmes sont disproportionnés ou trop onéreux et devient ainsi indispensable pour justifier les demandes de dérogations de délais ou d’objectifs. En particulier, l’article 4 demande aux Etats-membres :


  • de désigner les masses d’eau fortement modifiées du fait des impacts des usages existants et des conséquences économiques qui découleraient de la mise en cause de ces usages. Il faut alors prouver qu’il n’existe pas d’autres options d’usages possibles offrant de meilleurs résultats environnementaux à un coût raisonnable (Art. 4.3)

  • d’évaluer la nécessité de dérogations (report d’échéance, objectifs environnementaux moindres) du fait du coût des mesures, sur la base d’une évaluation des coûts et des bénéfices de chaque mesure en cause (Art. 4.4 et Art. 4.5)

  • d’évaluer la nécessité de dérogations liées à de nouvelles activités économiques ou à des modifications (ou altérations) des masses d’eau sur la base d’une évaluation des coûts et des bénéfices de chaque mesure sélectionnée (Art. 4.7)






  1. identification des programmes de mesures



ARTICLE 5

ARTICLE 9

ARTICLE 11

ARTICLE 16

ANNEXE III


Un district hydrographique doit faire l’objet d’un programme de mesures visant la réalisation des objectifs environnementaux fixés par la Directive, en particulier l’atteinte d’un bon état des eaux de surface et des masses d’eau souterraines, ainsi que la réduction progressive de la pollution due aux substances prioritaires. Un programme de mesures comprend :


  • des mesures de base, c’est à dire des exigences minimales à respecter. Ce sont notamment celles contenues dans la législation communautaire existante dans le domaine de la protection de l’eau (Directive des Eaux Résiduaires Urbaines (1991), Directives « Nitrates »…)

  • des mesures complémentaires, c’est à dire des exigences s’ajoutant aux mesures de base dans le but de garantir la réalisation des objectifs environnementaux. A titre d’exemple, elles peuvent prendre la forme d’instruments législatifs, administratifs économiques et fiscaux, de projets de restauration…


Conformément à l’article 11, le programme de mesures doit tenir compte des résultats des analyses prévues à l’article 5 (analyse économique des utilisations de l’eau conformément à l’annexe III) et comprendre des mesures de base nécessaires à :


  • la récupération des coûts des services liés à l’utilisation de l’eau (Art. 9). Les Etats-membres doivent rendre compte « dans le plan de gestion de district hydrographique » de la « contribution des différents types d’utilisation de l’eau au recouvrement des coûts des services liés aux utilisations de l’eau » ;

  • l’élimination de la pollution des eaux de surface par les substances prioritaires ; Notamment, l’article 16 de la directive prévoit d’utiliser le critère coûts-efficacité afin d’identifier la meilleure combinaison des mesures permettant de contrôler les substances au moindre coût.


Quant aux éléments économiques concernant les mesures complémentaires, le texte de la Directive n’y fait pas explicitement référence. L’identification de ces mesures s’effectue à partir des scénarios tendanciels et de l’analyse coûts-efficacité mentionnés à l’Annexe III.




  1. Mise en place du programme de mesures

et tarification incitative



ARTICLE 9

ARTICLE 11


Les programmes de mesures doivent être établis la première fois le 22 décembre 2009 et l’ensemble des mesures doit être opérationnel pour le 22 décembre 2012. Les programmes sont ensuite mis à jour pour la première fois le 22 décembre 2015 et tous les 6 ans par la suite (toute mesure nouvelle ou révisée, édictée dans le cadre du programme mis à jour doit être opérationnelle dans les trois ans suivant son adoption).
Ces programmes de mesures sont à intégrer dans le principal outil de mise en œuvre de la Directive qu’est le Plan de Gestion des Districts Hydrographiques à réaliser pour décembre 2009. Ce dernier sera ensuite revu tous les six ans, c’est à dire pour la première fois en 2015. Il doit contenir selon l’Article 13 et l’Annexe VII un résumé de l’analyse économique des utilisations de l’eau tels que les articles 5 et l’annexe III l’exigent.
Cette phase de mise en œuvre doit également tenir compte des exigences de l’article 9. En effet, la Directive enjoint aux Etats-membres de tenir compte de la récupération des coûts des services liés à l’utilisation de l’eau en veillant à ce que les différents secteurs économiques, décomposés en distinguant au moins le secteur agricole, industriel et des ménages, contribuent de manière appropriée à la récupération des coûts. Dans le même délai, les Etats-membres établiront une politique de tarification de l’eau contribuant à la réalisation des objectifs environnementaux de la Directive en tenant compte le cas échéant des effets sociaux et environnementaux de cette politique (Art. 9.1).




  1. EVALUATION DES IMPACTS DES PROGRAMMES DE MESURES


ARTICLE 23


L’article 23 demande aux Etats-membres de définir des sanctions « effectives, proportionnées et dissuasives ».
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