Le vote du projet de loi dans la version adoptée par le Sénat en première lecture aura lieu le mardi 27 janvier 2015





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26 Janvier 2014note de synthèse-en-tête

PROjet de loi

relatif à la nouvelle organisation territoriale de la republique

BILAN PREMIERE LECTURE AU SENAT


Le vote du projet de loi dans la version adoptée par le Sénat en première lecture aura lieu le mardi 27 janvier 2015.



  1. TITRE I - LE RENFORCEMENT DES RESPONSABILITES REGIONALES ET L'EVOLUTION DE LA CARTE DES REGIONS



  1. Sur la suppression de la clause de compétence générale des régions et l’affirmation d’un pouvoir réglementaire régional (article 1er)


 L'article 1er supprime la clause de compétence générale des régions, en garantissant toutefois la possibilité d'intervention en matière de logement et d'habitat, ainsi que dans les domaines de la politique de la ville, de la rénovation urbaine et du soutien aux politiques d’éducation.
 La région se voit consacrer un pouvoir réglementaire. Ainsi, un conseil régional ou, par délibérations concordantes, plusieurs conseils régionaux pourront présenter des propositions tendant à modifier ou à adapter des dispositions législatives ou réglementaires en vigueur ou en cours d’élaboration concernant les compétences, l’organisation et le fonctionnement d’une, de plusieurs ou de l’ensemble des régions.

Les propositions adoptées par les conseils régionaux en application de l’avant-dernier alinéa seront transmises par les présidents de conseil régional au Premier ministre et au représentant de l’État dans les régions concernées.



  1. Sur le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation – SRDEII (article 2)


La région élabore un schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation.


  1. Objet du schéma


 Ce schéma devra :

  • définir les orientations en matière d’aides aux entreprises, de soutien à l’internationalisation et d’aides à l’investissement immobilier et à l’innovation des entreprises, ainsi que les orientations relatives à l’attractivité du territoire régional et à l’implantation d’entreprises ;

  • préciser les actions menées par la région en matière d’interventions économiques et d’aides aux entreprises et organise leur complémentarité avec les actions menées par les autres collectivités territoriales et leurs groupements ;

  • veiller à ce que ces actions contribuent à un développement économique équilibré du territoire de la région et ne favorisent pas les délocalisations d’activités économiques au sein de la région ou d’une région limitrophe (amendement du Groupe communiste).

  • définir également les orientations en matière de développement de l’économie sociale et solidaire.




  1. Adoption et élaboration des SRDEI


 Le schéma est adopté par délibération du conseil régional dans l’année qui suit le renouvellement général des conseils régionaux. Le projet de schéma est élaboré par la région, à l’issue d’une concertation sur ses orientations au sein de la CTAP.
 Participent à l’élaboration du projet de schéma :

  1. Les EPCI à fiscalité propre ;

  2. Les chambres d’agriculture, les chambres de commerce et d’industrie, les chambres de métiers et de l’artisanat et la chambre régionale de l’économie sociale et solidaire ;

  3. Le conseil économique, social et environnemental régional.


 Le conseil régional peut consulter tout autre organisme ou personne en vue de l’élaboration du projet de schéma. Il consulte les comités de massif compétents. Le projet de schéma arrêté par le conseil régional est soumis pour avis à la CTAP. Il peut être modifié pour tenir compte des observations formulées.


  1. Dispositions transitoires


 Par l’adoption d’un amendement RDSE, il a été précisé que le premier SRDEII est adopté dans un délai de dix-huit mois à compter du prochain renouvellement général des conseils régionaux.
Le Sénat a précisé que les conseils départementaux renouvelés en mars 2015 peuvent poursuivre la mise en œuvre de leurs actions de développement économique, à l'exclusion de l'octroi des aides aux entreprises, jusqu'au 31 décembre 2016.



  1. Sur les aides aux entreprises (article 3)


 Le Sénat a adopté l’article 3 qui renforce le rôle de la région et rationalise les interventions des divers niveaux de collectivités territoriales en matière d'aides aux entreprises et de soutien aux actions de développement économique.
En séance, les sénateurs ont adopté plusieurs amendements dont l'amendement 1027 des rapporteurs de la commission des lois pour une participation des métropoles au pilotage des pôles de compétitivité situés sur leur territoire.


  1. Sur le transfert du Service public de l’emploi (Article 3 bis)


 Dans le champ de l’emploi et de la formation professionnelle, le Sénat a adopté un article qui conforte les missions de Pôle emploi au niveau national et régional, tout en conférant un rôle de chef de file aux régions en matière de coordination des acteurs de la politique de l’emploi.
La région coordonnera, sur son territoire, les actions des intervenants du service public de l’emploi, sous réserve des missions incombant à l’État.
Le président du conseil régional signe avec le directeur régional de l’institution mentionnée à l’article L. 5312-1 et les représentants régionaux des missions locales mentionnées à l’article L. 5314-1 et des organismes spécialisés dans l’insertion professionnelle des personnes handicapées une convention régionale pluriannuelle de coordination de l’emploi, de l’orientation et de la formation. La mise en œuvre de la convention fait l’objet d’une présentation régulière par le directeur régional devant le bureau du comité.

D’une part, Pôle emploi devra conclure des conventions pluriannuelles de coopération avec l’ensemble des autres acteurs de la politique de l’emploi, puis présenter régulièrement des propositions visant notamment à réduire le nombre des intervenants. Les conseils régionaux seront dorénavant consultés avant la conclusion de la convention nationale tripartite État-Pôle emploi-Unedic, tandis que les régions bénéficieront d’un siège supplémentaire spécifique au conseil d’administration de l’opérateur public. Par ailleurs, Pôle emploi pourra désormais acheter directement des formations collectives si elles présentent un intérêt national, ce qui permettra notamment de préserver certains centres de formation de rayonnement national de l’Association pour la formation professionnelle des adultes (Afpa) actuellement fragilisés.

D’autre part, la région veillera à la coordination des intervenants du service public de l’emploi sur son territoire. La présidence du Crefop sera en effet confiée uniquement au président de région, tandis que le directeur régional de Pôle emploi, dont la légitimité est renforcée, devra venir régulièrement devant le bureau du Crefop présenter l’état d’avancement de sa convention régionale.


  1. Sur le schéma de développement touristique – SRDT (article 4)


 Le Sénat a adopté avec modifications l’article 4. En commission, le Sénat a supprimé le rôle du chef de file que le texte du Gouvernement assignait à la région. En séance, les sénateurs ont adopté deux amendements dont l’amendement 1084 au nom de la commission des lois, pour renforcer le caractère conjoint de l’élaboration du schéma régional de développement touristique par la région, les départements, les métropoles, les communes et leurs groupements.


  1. Mode d’élaboration


 Les collectivités territoriales et leurs groupements compétents sont associés à la mise en œuvre de la politique nationale du tourisme.
La région et les départements et collectivités territoriales à statut particulier situés sur son territoire élaborent et adoptent conjointement le SRDT. Les communes et leurs groupements compétents situés sur le territoire de la région, notamment les stations touristiques, sont associés à l’élaboration de ce schéma.


  1. Contenu


Le schéma définit les orientations stratégiques d'aménagement, de développement et de promotion des destinations touristiques. Il précise les actions des collectivités territoriales ou de leurs groupements compétents en matière de promotion, d'investissement et d'aménagement touristiques. Il peut proposer la mutualisation ou la fusion d'organismes de tourisme de la région, des départements, des communes et de leurs groupements, ainsi que la mutualisation ou la fusion d'organismes de tourisme issus de régions différentes.



  1. Mise en œuvre


Le schéma tient lieu de convention territoriale d’exercice concerté de la compétence en matière de tourisme. La région conclut des conventions avec les départements et collectivités territoriales à statut particulier situés sur son territoire afin d’assurer la mise en œuvre des orientations et des actions du schéma. 
Le conseil régional peut créer un comité régional du tourisme qui prépare et met en œuvre la politique touristique de la région. Par délibérations concordantes de leurs organes délibérants, plusieurs régions peuvent s’associer pour conduire leurs actions touristiques au sein d’un comité du tourisme commun. Dans ce cas, les conseils régionaux exercent conjointement les attributions dévolues au conseil régional.
Dans chaque département, le conseil général est chargé, sur son territoire, d’assurer la mise en œuvre opérationnelle des orientations définies par le SRDT, prévu à l’article L. 1112. Le comité départemental du tourisme, créé à l’initiative du conseil général, met en œuvre les objectifs et les modalités de mise en œuvre des conventions conclues entre le département et la région et fixés par le schéma régional mentionné à l’article L. 1112.
Plusieurs départements peuvent, par délibérations concordantes, mettre en place un comité de tourisme commun afin de conduire des actions touristiques communes. 

  1. Sur le plan régional de prévention et de gestion des déchets

 Chaque région est couverte par un plan régional de prévention et de gestion des déchets.
 Ce plan comprend :

  1. Un état des lieux de la prévention et de la gestion des déchets selon leur origine, leur nature et leur composition ;

  2. Une prospective à termes de six ans et de douze ans de l’évolution tendancielle des quantités de déchets à traiter ;

  3. Des objectifs en matière de prévention, de recyclage et de valorisation des déchets, déclinant les objectifs nationaux de manière adaptée aux particularités territoriales ainsi que les priorités à retenir pour atteindre ces objectifs ;

  4. Une planification de la prévention et de la gestion des déchets à termes de six ans et de douze ans, comportant notamment la mention des installations qu’il apparaît nécessaire de créer ou de faire évoluer ;

  5. Un plan régional d’action concernant l’économie circulaire.




  1. Le schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire - SRADDT (art. 6 et 7)




  1. Contenu


 La région, à l’exception de la région d’Île-de-France, des régions d’outre-mer et des collectivités territoriales à statut particulier exerçant les compétences d’une région, élabore un schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire.
 Les objectifs de ce schéma sont de fixer les orientations stratégiques et les objectifs sur le territoire de la région en matière d’équilibre et d’égalité des territoires, de logement, d’intermodalité et de développement des transports (amendement du RDSE), de maîtrise et de valorisation de l’énergie, de lutte contre le changement climatique, de pollution de l’air, de prévention et de gestion des déchets.
Il peut fixer des orientations stratégiques et des objectifs dans tout autre domaine contribuant à l’aménagement du territoire lorsque la région détient, en vertu de la loi, une compétence exclusive de planification, de programmation ou d’orientation et que le conseil régional décide de l’exercer dans le cadre de ce schéma, par délibération prévue à l’article L. 42515. Dans ce cas, le schéma tient lieu de document sectoriel de planification, de programmation ou d’orientation. Pour les domaines dans lesquels la loi institue un document sectoriel auquel le schéma se substitue, ce dernier reprend les éléments essentiels du contenu de ces documents.

Le schéma détermine les modalités de mise en œuvre de ces orientations stratégiques et de ces objectifs. Ces modalités peuvent être différentes selon les parties du territoire de la région.
 Les schémas de cohérence territoriale (SCOT) et, à défaut, les plans locaux d’urbanisme (PLU), les cartes communales ou les documents en tenant lieu, ainsi que les plans de déplacements urbains, les plans climaténergie territoriaux et les chartes des parcs naturels régionaux :

1° Prennent en compte les orientations et objectifs du SRADDT ;

2° Sont compatibles avec les modalités de mise en œuvre des orientations et objectifs du schéma.
Lorsque ces documents ont été adoptés antérieurement à l’approbation du premier SRADDT, ils prennent en compte les orientations et objectifs du schéma lors de la première révision qui suit l’approbation du schéma. Ils sont mis en compatibilité avec les modalités de mise en œuvre du schéma dans un délai de 3 ans à compter de cette approbation.


  1. Adoption et élaboration des SRADT


 Préalablement à son élaboration, le conseil régional débat sur les orientations stratégiques du schéma, à l’issue d’une concertation au sein de la CTAP.
 Participent à l’élaboration du projet de schéma :

1° Le représentant de l’État dans la région ;

2° Les conseils généraux des départements de la région ;

3° Les établissements publics intéressés ;

4° Les EPCI à fiscalité propre qui ne sont pas situés dans le périmètre d’un établissement public mentionné au 3° ;

4° bis Les collectivités territoriales à statut particulier situées sur le territoire de la région ;

5° Le conseil économique, social et environnemental régional ainsi que les chambres d’agriculture, les chambres de commerce et d’industrie, les chambres de métiers et de l’artisanat ;

6° Le cas échéant, les comités de massifs ;

7° Le conseil national de la mer et des littoraux.
 Le conseil régional peut consulter tout autre organisme ou personne en vue de l'élaboration du projet de schéma. La région associe les conseils généraux et les EPCI à fiscalité propre à la définition des modalités de mise en œuvre des orientations stratégiques et des objectifs du projet de schéma.
Le projet de schéma est arrêté par le conseil régional. Il est notamment soumis pour avis à l’autorité administrative de l’État compétente en matière d’environnement et à la conférence territoriale de l’action publique.

L’avis est réputé favorable s’il n’a pas été rendu dans un délai de quatre mois à compter de sa transmission. Lorsqu’à l’expiration de ce délai, au moins 3/5 des EPCI à fiscalité propre et la moitié des départements de la région ont émis un avis défavorable au projet de schéma, le conseil régional arrête un nouveau projet de schéma dans un délai de 3 mois en tenant compte des observations formulées. Ce projet est soumis pour avis à la CTAP et peut être modifié pour tenir compte des observations formulées.

Le SRADDT est adopté par délibération du conseil régional dans l’année qui suit le renouvellement général des conseils régionaux. Il est approuvé par arrêté du représentant de l’État dans la région, qui s’assure du respect, par le conseil régional, de la procédure d’élaboration.

S’il n’approuve pas le schéma, le représentant de l’État dans la région en informe le conseil régional par une décision motivée, qui précise les modifications à apporter au schéma. Le conseil régional dispose d’un délai de 3 mois à compter de sa notification pour prendre en compte les modifications demandées.


  1. Mesures transitoires


A l’initiative du Groupe RDSE, le premier SRADDT devra être adopté dans un délai de dix-huit mois à compter du prochain renouvellement général des conseils régionaux.
Par ailleurs, à l’article 7, il est précisé que les procédures d’élaboration et de révision d’un SRADDT engagées avant la publication de la présente loi demeurent régies par l’article 34 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État, dans sa rédaction en vigueur à la promulgation de la présente loi.


  1. Sur les chartes régionales d’aménagement (Article add après l’article 6)

Un article additionnel après l’article 6 crée des chartes régionales d’aménagement.


  1. Sur la suppression des schémas de développement commercial (art. 7 bis)

A l’initiative du RDSE, un article additionnel 7 bis a été adopté, procédant à la suppression à la fois des observatoires départementaux d'équipement commercial et des schémas de développement commercial.
Les orientations des schémas de développement commercial ont été intégrées, depuis la loi Grenelle II, aux SCOT, qui définissent « les objectifs relatifs à l’équipement commercial et artisanal et aux localisations préférentielles des commerces » et les zones d’aménagement commercial.

Le caractère explicitement facultatif des SDC, ainsi que la confirmation du rapport de non-contrariété ou "compatibilité" entre les SDC et les SCOT, maintenu par l'article L. 122-1 du Code de l'urbanisme, ne laisse pas grande illusion sur la portée juridique de ces documents statistiques et prospectifs. On peut même s'interroger sur leur intérêt pratique, dans la mesure où le contrôle des densités commerciales reposant sur l'inventaire des équipements, déterminant dans le processus antérieur de décision, a disparu avec la réforme.
Cette suppression a notamment été préconisée par le rapport du Conseil d’Etat sur le droit souple en 2013.


  1. Sur le transfert des transports vers la région (article 8)

A compter du 1er janvier 2017, les services non urbains, réguliers, sont organisés par la région, à l’exclusion :

  • des services de transport spécial des élèves handicapés vers les établissements scolaires (amendement du Gouvernement) ;

  • des transports non urbains à la demande, dont la compétence reste aux départements (à l’initiative d’un amendement RDSE).


 Un amendement a été en séance, visant à préciser que la région organise les transports maritimes réguliers publics de personnes et de biens pour la desserte des îles françaises, sauf dans les cas où une île appartient au territoire d'une commune continentale. Elle peut conclure des conventions à durée déterminée avec des entreprises publiques ou privées pour assurer l'exercice de cette compétence.


  1. Sur le transfert de la voirie départementale aux régions (article 9)

 L'article 9 confiait à la région la gestion de la voirie relevant des départements, hors routes nationales ou communales, au 1er janvier 2017. Il a été supprimé par la Commission des lois.


  1. Sur les pouvoirs du Président du conseil général en matière d’entretien des voies départementales (article 9 bis)


 Un amendement du Rapporteur a été adopté, visant à préciser qu’en dehors des agglomérations, le président du conseil général exerce, en matière d’entretien des plantations privées pouvant constituer des menaces pour les voies départementales, les compétences attribuées au maire à l’article L. 2212-2-2 CGCT. 


  1. Sur le transfert des aérodromes (article 10)

 L'article 10 a maintenu la possibilité de transférer, au cas par cas, les aérodromes à des collectivités territoriales.


  1. Sur le transfert des ports maritimes et intérieurs (article 11)

 La suppression de ce transfert a été maintenue.


  1. Sur le transfert des collèges à la région (article 12)

 La suppression de ce transfert a été maintenue.


  1. Sur l’enseignement supérieur (article 12 bis A et 12 bis B)

 Dans le respect des stratégies nationales de l’enseignement supérieur et de la recherche, la région élabore un schéma régional de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation. Ce schéma définit les orientations de la région et les priorités de ses interventions.
 Par ailleurs, dans le cadre de leurs schémas de développement universitaire et scientifique propres et en cohérence avec les contrats pluriannuels d’établissement, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent contribuer au financement des sites et établissements d'enseignement supérieur et établissements de recherche implantés sur leur territoire ainsi qu'aux œuvres universitaires et scolaires.


  1. Sur les centres de ressources, d’expertise et de performance sportive (CREPS) (article 12 ter et 12 quater)


 Deux amendements présentés par le Gouvernement relatifs au transfert aux régions des CREPS ont été adoptés.
À cette occasion, le Sénat a inscrit dans la loi que chaque région métropolitaine avait vocation à accueillir au moins un de ces établissements sur son territoire.

La sénatrice de la Seine-Maritime a fait remarquer que la fermeture de plusieurs CREPS depuis 2009 a eu pour effet que, dans le cadre de la nouvelle carte des régions, trois régions métropolitaines - Bretagne, Normandie et collectivité territoriale de Corse - en soient dépourvues et qu’en conséquence, le transfert souhaitable des CREPS devait être l’occasion de corriger ces inégalités territoriales.

Lors du débat, les sénateurs ont unanimement considéré qu’au nom de l’équité, il était donc nécessaire de faire en sorte que les établissements d’Ajaccio, de Dinard et de Houlgate puissent retrouver le statut de CREPS et devenir, à leur tour, de véritables pôles d’excellence régionaux en matière de développement du sport de haut niveau.


  1. Dispositions spécifiques à la Corse (article 13)

L'article 13, consacré à la Corse, a été adopté. Il comporte plusieurs dispositions relatives à cette collectivité territoriale, pour faire suite à des propositions du rapport établi par la commission des compétences législatives et réglementaires sur les institutions particulières de la Corse présenté à l'Assemblée de Corse en septembre 2013.


  1. TITRE II – RENFORCEMENT DE L’INTERCOMMUNALITE

  1. Sur la rationalisation de la carte intercommunale (article 14)

L'article 14 proposait une nouvelle orientation de la rationalisation de la carte intercommunale resserrée autour des bassins de vie et axée à la fois sur un accroissement de la taille minimale des EPCI à fiscalité propre de 5 000 à 20 000 habitants et sur la réduction du nombre des structures syndicales intervenant en particulier dans les domaines de l'eau potable, de l'assainissement, des déchets, du gaz, de l'électricité et des transports.

La commission des lois a supprimé le seuil démographique de 20 000 habitants proposé par le projet de loi initial.

Lors de l'examen de cet article, les sénateurs ont notamment adopté des amendements identiques pour ajouter la solidarité territoriale parmi les orientations à prendre en compte dans le cadre de l’élaboration du schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI).

  1. Sur la modification du périmètre des EPCI à fiscalité propre (article 15)

Cet article crée une procédure dérogatoire au droit commun permettant au préfet de créer, modifier le périmètre ou fusionner tout EPCI à fiscalité propre jusqu’au 31 décembre 2016.

  1. Sur la procédure de dissolution des syndicats de communes ou syndicats mixtes (article 16)

L'article 16 permet au préfet pendant une période de deux ans de dissoudre tout syndicat de communes ou syndicat mixte prévu à l'article L. 5711-1 du CGCT conformément au schéma départemental de la coopération intercommunale. Il peut également proposer une dissolution non prévue dans le schéma après avis de la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI), laquelle a la possibilité d'imposer des modifications au projet si celles-ci sont votées à la majorité des deux tiers de ses membres et sont conformes aux objectifs assignés à tout schéma départemental de la coopération intercommunale.

  1. Rattachement des communes en situation d’isolement ou de discontinuité (article 17)

À la suite de la décision n° 2014-391 QPC du 25 avril 2014, l'article 17 prévoit un nouveau dispositif de rattachement des communes qui se trouveraient en situation d'isolement ou de discontinuité avec leur EPCI à fiscalité propre de rattachement.

  1. Sur le retrait d’une commune d’une communauté d’agglomération

Sur proposition d’un amendement UMP, le Sénat a inséré un article additionnel après l’article 17 afin de permettre à une commune de se retirer d’une communauté d’agglomération, sans remettre en cause son équilibre financier, pendant la période d’unification des taux de cotisation foncière des entreprises, sous les conditions suivantes :

  • la commune représente moins de 1 % de la population de la communauté d’agglomération ;

  • la commune a un potentiel financier par habitant de moins de 1 % des recettes de contribution foncière des entreprises ;

  • l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale auquel la commune souhaite adhérer a accepté cette demande ;

  • le retrait de la commune ne crée pas d’enclave dans le périmètre de la communauté d’agglomération.




  1. Sur l’instauration d’une redevance de mouillage (article 18 A)

 Un amendement du Gouvernement a introduit une redevance de mouillage.
 Il peut être perçu une redevance de mouillage due pour tout navire, mouillant sur ancre ou tout dispositif équivalent reliant le navire au fond de la mer, pendant une quelconque période du 1er juin au 30 septembre en métropole, toute l’année dans les eaux ultra-marines, dans les parties non interdites du périmètre d’une aire marine protégée mentionnée à l’article L. 334-1 du code de l’environnement. Le mouillage réalisé en cas de danger grave, certain et imminent est exonéré d’une telle redevance.
Son montant est établi en fonction notamment de la durée du mouillage et de la longueur du navire et ne peut dépasser 20 € par mètre de longueur du navire et par jour. Il est fixé par arrêté du ministre chargé du budget sur proposition du ministre chargé de l’environnement et de la mer.
Cette redevance est affectée aux collectivités territoriales ou aux établissements publics qui contribuent à la gestion d’une aire marine protégée. En contrepartie du service rendu, elle est consacrée à des actions en faveur de la préservation et, le cas échéant, à la restauration du bon état des espèces et des espaces marins de cette aire marine protégée.


  1. Sur l’élargissement du champ des compétences des intercommunalités (articles 18, 19, 20)


 L'article 18 a pour objet de renforcer le bloc des compétences obligatoires des communautés de communes et de compléter le champ des compétences optionnelles.

  • S'agissant des compétences obligatoires, ce groupe est complété par deux items :

    • la promotion du tourisme par la création d'office de tourisme et,

    • l'aménagement, l'entretien et la gestion des aires d'accueil des gens du voyage.

  • S'agissant des compétences optionnelles, l'article ajoute une compétence relative à la création et la gestion de maisons de services au public définies par l'article 27-2 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations créé par la présente loi.

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