Résumé : L’objet de cet article est d’évaluer les effets des politiques de zonage sur la répartition de la production agricole sur un territoire national.





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Version auteur, « Politique agricole, zonage et aménagement du territoire rural », Revue d’économie régionale et urbaine, 2000, n°1, pp.27-44.


Politique agricole, zonage et aménagement du territoire rural
Agricultural policy, zoning and regional development
François Facchini
Résumé : L’objet de cet article est d’évaluer les effets des politiques de zonage sur la répartition de la production agricole sur un territoire national. Nous soutenons que le zonage réduit la taille des zones urbaines et favorise le développement agricole du rural périurbain au détriment du développement agricole du rural profond.
Abstract: At first, this work evaluates the effects policy consequences on the national distribution of the agricultural production. Then, it shows that zoning reduce urban zones and promote agricultural development in rural zone detrimental to « deep rural » agricultural development.
JEL: R52
Mots clés : zonage, agriculture et espace rural

Keywords: zoning, agricultural, rural
INTRODUCTION
L’espace rural peut être caractérisé par deux variables : une variable démographique et une variable foncière (Maunier 1910, p.550). Soit l’espace rural est un espace de repeuplement où la pression foncière est forte et la concurrence entre les agriculteurs et les non agriculteurs sur l’usage du sol encore vive. Soit l’espace rural est un espace de dépeuplement où la pression foncière est faible.
La combinaison des deux variables spatiale et démographique permet de définir trois perspectives d’évolution de l’espace rural dans les pays développées. Il peut devenir un désert (exode et déprise), un désert entretenu (exode et reprise) ou redevenir une campagne (repeuplement et reprise).
- Accepter que l’espace rural profond devienne un désert, c’est accepter la décapitalisation (irréversibilité des changements) et l’exode. Ce qui se traduit par une perte sèche pour les individus qui possèdent des biens fonciers et bâtis dans ces zones.
- Vouloir renverser le mouvement d’exode et engager une politique en faveur d’un mouvement de « repopulation » soutient la valeur des patrimoines situés dans ces zones mais fait supporter un coût (fiscal et économique) important aux habitants des autres zones.
- Vouloir renverser le mouvement de « déprise » et engager une politique en faveur d’un développement extensif est la solution sans doute la plus réaliste, 1) parce qu’elle évite les coûts irrécupérables liés à l’abandon, 2) parce qu’elle n’ignore pas que l’ensemble des politiques de rééquilibrage interrégional n’a pas forcément eu le succès attendu, et 3) parce qu’elle tient compte des préoccupations environnementales.
La clé de cette « reprise » et plus généralement du maintien de l’usage agricole dans l’espace rural se trouve à la fois dans le développement de nouveaux usages (tourisme, artisanat, valorisation des aménités rurales, etc.) et dans le redéploiement des usages du sol sur tout le territoire. Si le développement de nouveaux usages à faible rentabilité et à forte intensité spatiale pourrait être encouragé par une baisse du prix de la terre consécutive à un réaménagement de la politique agricole (Facchini 1997a), le redéploiement des usages du sol en faveur du rural profond pourrait être facilité par la levée de l’ensemble des mesures de droit public qui tendent à retarder et à réduire la croissance de la taille des villes et à protéger l’usage agricole dans les zones péri-urbaines. Parmi ces mesures, il y a les politiques de zonage. La plupart des pays industriels utilise ce type de politique de préservation des espaces ouverts et des espaces agricoles afin de limiter l’expansion urbaine et de favoriser une utilisation organisée des terres en accord avec les objectifs de la société (Walter-Jorgenson 1972, p.12).
L’objet de cet article est d’évaluer les effets de ces politiques de zonage en faveur de l’usage agricole sur la répartition de la production agricole sur l’ensemble du territoire national. Il participe au débat ouvert sur la place de l’agriculture dans l’aménagement et le développement de l’espace rural dans les pays développés et en France en particulier.
Pour le sujet qui nous intéresse, les effets des politiques de zonage ne sont pas dissociables des politiques agricoles suivies, car la question est bien de s’interroger sur les déterminants de la répartition de la production agricole et de saisir les effets conjoints des politiques agricoles et des politiques de zonage. Sur cette base, nous montrons sous quelles conditions le zonage bloque le redéploiement des activités agricoles dans les zones rurales et maintient a contrario des activités agricoles dans des zones où des usages industriels et résidentiels alternatifs sont possibles. Nous soutenons, donc, que la protection des activités agricoles de l’urbanisation dans les zones péri-urbaines est une cause de la mauvaise répartition de l’activité agricole sur le territoire, qu’elle participe au mouvement de déprise agricole dans les zones rurales les plus éloignées des centres d’activité et qu’elle renforce les effets négatifs de la politique agricole sur l’affectation du capital foncier.
Pour le montrer, nous procédons en quatre étapes. La première rappelle le modèle classique de répartition des activités initié par Johann Heinrich von Thünen (1826). La seconde utilise ce modèle pour présenter les effets des politiques de zonage sur la répartition des usages du sol. Elle montre que le zonage spolie les propriétaires, accroît le surplus des producteurs, réduit la taille de la ville et modifie la dynamique d’ajustement du marché foncier en favorisant le développement agricole du rural périurbain, au détriment du développement agricole des zones rurales les plus éloignées des centres. Ce résultat est cependant obtenu dans un modèle à une seule zone. Pour atteindre une plus grande généralité, il est réexaminé avec deux zones. Une troisième étape discute pour cette raison des effets du zonage lorsque les habitants d’une zone peuvent recourir à l’importation de biens agricoles pour pourvoir à leur besoin alimentaire. Le principe selon lequel la réduction de la taille de la ville nuit au développement des centres urbains les plus dynamiques et à la croissance agricole des zones à moindre potentiel de croissance urbaine est confirmé. La quatrième étape consiste à évaluer la portée de ce résultat théorique en matière de politique d’aménagement du territoire.
1 Répartition des activités économiques en l’absence de zonage
Dans une économie de libre marché, avec la terre en propriété privée et sans restrictions limitant son usage, les forces du marché affecteraient les ressources en terre selon le principe de l’affectation économique optimale des ressources. Le profit maximum servirait toujours les intérêts de la société. Dans ce cas de figure, l’hypothèse d’une affectation optimale du sol par le système des prix est retenue. « En l’absence de faillite du marché du sol, l’ajout d’un ensemble de contraintes à une affectation Pareto-optimale ne peut qu’avoir des effets néfastes sur l’offre et la demande » (Duranton 1997a, p.173). La plupart des modèles utilisés pour comprendre les effets du zonage font l’hypothèse que l’ensemble des consommateurs sont identiques et débutent leur raisonnement sur la base d’une situation d’équilibre (Pogodzinski et Sass 1990, p.394).
Sous l’hypothèse que le prix du sol est le reflet d’une demande dérivée, parce que l’offre est fixe, le prix du sol est déterminé par la demande de biens agricoles, de biens industriels et de services. Le sol n’a de valeur que parce qu’il supporte la production économique. Le prix du sol affecte les diverses localisations des activités économiques. Il dépend du revenu qu’un individu peut produire en exploitant une superficie quelconque de terre. La production de services financiers , par exemple, a un rendement par hectare bien supérieur à la production de viande de mouton, parce que les techniques de production de services financiers exigent beaucoup moins de surface que les techniques de production de la viande de mouton.
Cette logique de valorisation monétaire du sol explique la structure concentrique de la répartition des activités économiques autour du centre (C sur la figure 1). Plus on s’éloigne de ce centre, moins les productions sont intensives en facteur sol, plus la demande de terre est faible et plus le prix est bas. Ce rendement par hectare dépend de la technique de production et est une fonction de l’importance de la proximité au marché. Il est aussi fonction de l’intérêt qu’il y a à profiter des économies d’agglomération. Le service financier a des contacts permanents avec la bourse, les banques, les avocats, la justice, etc. et ses coûts de communication seront très importants s’il s’éloigne du centre. Le financier est prêt, par conséquent, à acheter un terrain proche du centre à un prix élevé. Il possède une demande quasi-inélastique à la variation des prix. Les terrains les plus proches du centre sont les plus demandés. Leur prix est maximum au centre ville. Le prix du sol et sa densité d’occupation diminuent donc de manière plus ou moins continue à mesure que l’on s’éloigne du centre. Ce résultat conduit au traditionnel schéma des cercles concentriques (Figure 1) et permet de représenter la différence de prix entre les terres agricoles et les terres utilisées pour d’autres usages.
Figure 1 : Localisation des activités économiques et valeurs foncières (inspiré de Walter-Jorgenson 1972).



Zone urbaine

Zone agricole

centre

1




2 Prix maximum

Prix de la terre

Prix de la terre en zone urbaine



Prix plancher pour

l’usage agricole



O R A C A’ R’ Superficie utilisée
- De O à A et de A’ à R’ le sol est utilisé par l’agriculture.

-Entre A et A’, le sol trouve un usage alternatif (bureaux, industrie légère, industrie lourde, etc.).
Selon les biens agricoles produits, le prix de la terre varie. Les productions agricoles seront, par conséquent, réparties en fonction des coûts de transport autour du marché (la ville). Il existe, donc, une zone frontière entre zone de production agricole et zone urbaine (industries lourdes, industries légères, résidences, bureaux). Sur cette frontière, la destination du sol n’est pas clairement définie. Les agriculteurs, les industriels et les promoteurs sont en concurrence. Cette frontière est d’autant plus éloignée du centre ville que le potentiel de croissance économique de la ville est forte. La taille du cercle urbain dépend donc de son niveau de développement.
Le modèle classique initié par Von Thünen réduit les variables explicatives en soutenant que le prix du sol reflète la structuration économique de l’espace autour de l’espace urbain (Benirschka et Binkley 1994). A la lumière de ce modèle d’affectation du sol et sous ses hypothèses1, ce sont les coûts de transport qui expliquent l’affectation des usages du sol. Le prix d’un bien pour un producteur ne doit pas être inférieur au montant des dépenses qu’il a engagé pour le produire. Ces coûts se décomposent en coût de production (terre, capital, travail) et en coût de transport. Rappelons succinctement la forme du modèle par un exemple.
Si le coût de transport d’une unité de bien agricole Y est égal à un franc par kilomètre parcouru et que le coût de production d’une unité de ce bien est égal à 10 francs, le prix d’une unité de Y doit être supérieur ou égal à 10 francs. Dans le cas où le prix de marché d’une unité de bien Y se fixe à 20 francs, le producteur de bien Y peut se localiser sur des terres situées à 10 kilomètres du centre, mais pas au-delà, car alors ses coûts deviennent supérieurs à ses recettes attendues. La figure 2 illustre cette situation. Cet exemple montre que si le producteur de bien Y exploite une terre située au centre (coût de transport nul), il dégage un surplus (rente absolue) de dix francs par unité de bien Y vendu. Au contraire, s’il se situe à dix kilomètres du centre, son surplus est nul. Il est raisonnable alors de conclure que le producteur de bien Y est prêt à payer la terre jusqu’à 10 francs pour un hectare de terre situé au centre. L’ensemble du territoire du centre à 10 kilomètres à la ronde est occupé par la production du bien agricole Y.
Figure 2 : Le modèle Thünen à un bien






Prix des biens agricoles coût de transport

Py
coût de production







Qy distance km

Prix de la terre

10

10 kilomètres
Ce simple modèle permet de définir quatre cas.
1) La hausse du prix du bien agricole Y provoque une augmentation de la taille de la zone exploitée par les producteurs agricoles. La politique des prix garantis soutient le prix de la terre agricole et accroît la taille de la zone agricole. Cette première conclusion, qui semble à première vue assez évidente, est pourtant décisive, d’une part, parce qu’elle rappelle que la demande de terre est une demande dérivée -toutes modifications des conditions de formation des prix des biens modifient les conditions de la demande de terre et son prix - et, d’autre part, parce qu’elle rend l’étude des effets des politiques de zonage sur l’affectation du sol indissociable de la politique agricole choisie.
Sur la base d’observations faites sur le marché foncier français aujourd’hui, il est, pour cette raison, impossible d’affirmer comme le font pourtant J. Cavailhes et D. Normandin (1996, p.218) que le marché foncier est imparfait et qu’il est à l’origine de comportements économiques insensibles aux variations de prix. Car les observations qui sous-tendent ce type d’affirmation sont faites sur des marchés fonciers encadrés et dominés par des politiques agricoles qui modifient considérablement la hiérarchie des prix des biens et mécaniquement les rentes différentielles. L’évolution des usages du sol ne peut, par conséquent, pas se comprendre sans une bonne connaissance des effets conjoints des politiques foncières et agricoles et plus généralement de l’ensemble des politiques publiques.
2) La baisse du prix du bien agricole Y, à l’inverse, suscite une réduction de la taille de la zone exploitée par les productions agricoles.
3) La hausse des coûts de production réduit la rente absolue du producteur.
4) La baisse des coûts de production augmente le montant de la rente absolue.
L’introduction de la production d’un autre bien X (non agricole) permet d’avancer l’idée d’une rente différentielle. Le producteur de bien agricole Y est en concurrence avec d’autres usagers du sol (automobile, commerces, etc.) aux contraintes différentes de coût et de prix.
Si le coût de production d’un bien non agricole X est de 40 francs, que le coût de transport est de 4 francs par kilomètre et que le prix de marché du bien X est de 60 francs, le producteur de bien X peut se localiser sur des terres situées à 5 kilomètres du centre, au-delà ses coûts ne couvrent pas ses recettes. Le producteur de bien X localisé au centre dégage une rente absolue de 20 par bien X vendu. S’il se situe à 5 kilomètres, sa rente est nulle. Le producteur de bien X est donc prêt à payer la terre au centre jusqu’à 20 francs pour un hectare. L’offre du producteur de bien agricole Y n’est plus capable de rivaliser avec l’offre du producteur de bien X, la différence de rente entre les deux producteurs partage le sol entre d’un côté les producteurs de bien X (du centre à 3,33 kilomètres)2 et de l’autre les producteurs de bien Y (Figure 3).
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