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LE BUDGET
Le budget, terme actuellement abandonné par le droit positif français qui lui préfère l’expression « loi de finances de l’année », est défini à l’article 2 de l’Ordonnance du 2 janvier 1959 portant « loi organique relative aux lois de finances » : « La loi de finances de l’année prévoit et autorise, pour chaque année civile, l’ensemble des ressources et des charges de l’État. » Cette définition, qui comporte quelques lacunes, ne laisse pas percevoir l’évolution profonde qui s’est produite en matière budgétaire depuis le XIXe siècle.

Le XIXe siècle, dominé par la philosophie libérale, prônait la neutralité des finances publiques. Non seulement le budget ne devait pas avoir d’effets économiques perturbateurs des « équilibres naturels », mais il ne s’inscrivait pas dans la ligne d’une quelconque planification économique et financière alors inexistante. Le droit budgétaire de l’époque avait pour objectif essentiel de permettre au Parlement un contrôle efficace sur le gouvernement, aussi bien dans le domaine financier proprement dit que dans les autres secteurs politiques pour lesquels il accordait ou refusait des crédits.

À l’heure actuelle, ce premier objectif subsiste bien, mais il n’est plus le seul. Dans les principaux pays occidentaux, sous l’effet des crises et des guerres, comme dans les pays socialistes en raison de l’idéologie dominante, le budget n’est plus indifférent à l’économie. Au contraire, il s’insère dans l’évolution économique et il met en œuvre une politique financière à impacts économiques.

L’insertion du budget dans l’économie est normale dans les pays socialistes. Mais elle se rencontre aussi dans les démocraties occidentales, comme en témoignent les documents économiques qui accompagnent le projet de budget. En France, un fascicule spécial présente un Rapport économique et financier  qui dresse le bilan de l’année écoulée, formule des perspectives d’avenir et situe les nouvelles dispositions budgétaires proposées dans le cadre de ces perspectives. En Angleterre, l’Economic Survey  et surtout le budget speech  prononcé au début de la discussion budgétaire jouent un rôle semblable. Aux États-Unis, la situation économique est décrite dans le Rapport économique du président , et les conséquences sur le plan financier en sont tirées dans le « message budgétaire » que le président fait lire devant le Congrès en janvier.

Le droit budgétaire a été obligé de tenter une difficile conciliation entre l’indispensable survie du contrôle parlementaire et les nouvelles exigences de la planification financière. Il a fallu l’adapter, mais il ne s’est pas complètement transformé et il conserve encore « comme le souvenir de son ancienne signification libérale ». Parfois ses règles ont subi des mutations profondes : ainsi en témoigne le partage actuel des compétences entre législatif et exécutif dans l’établissement du budget. D’autres fois, ses règles ont survécu, plus ou moins difficilement, en façade, mais elles sont minées de l’intérieur par de multiples exceptions, comme le montre l’examen des grands principes qui décident de la présentation et du contenu du budget.

1. Les nouvelles missions du budget et l’évolution du partage des compétences entre exécutif et législatif

Tant que les règles du droit budgétaire tendaient simplement à permettre un contrôle méticuleux du législatif, le budget était un document « souple », aisément malléable, et la part du législatif dans son établissement était assez grande. En revanche, à partir du moment où le budget recherche une action économique précise, il devient « rigide » parce qu’il doit rester cohérent. Le rôle principal dans son établissement est alors assuré par l’exécutif, et le Parlement, à la limite, pourrait ne conserver que le droit de l’accepter ou de le refuser. Ainsi les nouvelles missions budgétaires provoquent un changement dans la répartition des compétences au profit de l’exécutif et au détriment du législatif, avec cependant de sensibles nuances selon que le pays pratique un régime présidentiel ou un régime parlementaire.

En régime présidentiel, la ligne de partage a beaucoup moins changé sous l’effet des nouvelles missions du budget qu’en régime parlementaire. Certes, on relève bien une évolution favorable à l’exécutif comme en témoigne le changement survenu aux États-Unis dans la préparation du budget. Avant 1921, les commissions du Congrès élaboraient elles-mêmes la proposition du budget à partir des renseignements fournis par l’Administration. Il en résultait d’ailleurs un document assez incohérent et ce système n’a pu survivre que grâce à un excédent annuel de recettes. Mais dès que les problèmes de l’équilibre budgétaire et de l’action économique du budget se sont posés, il a fallu abandonner cette compétence législative. La loi du 10 juin 1921 a confié au président, assisté du Bureau du budget, le soin de préparer le projet du budget. De même, les pouvoirs du Congrès ont été coutumièrement limités en ce qui concerne le droit d’amendement des projets de dépenses : la Chambre des représentants ne peut que proposer des réductions de dépenses et le Sénat ne vote pas de rétablissements de crédits supérieurs aux chiffres initialement prévus par le président. Mais, au total, en régime présidentiel, l’accroissement des pouvoirs de l’exécutif en matière budgétaire demeure limité, car il se heurte à la séparation des pouvoirs. Le respect de ce principe organisateur du régime accorde une très large liberté d’action au Congrès. Il suffit pour s’en rendre compte de mentionner ses conséquences au niveau de la discussion parlementaire. Contrairement à ce qui se passe en régime parlementaire où le gouvernement intervient à chaque instant pour défendre son projet, les liaisons indispensables en régime présidentiel ne peuvent s’effectuer que par le « message budgétaire » du président et l’audition des secrétaires d’État par les commissions des Chambres. Mais cette procédure ne permet pas une défense très efficace du projet, qui est parfois très profondément amendé par le législatif comme en témoignent les coupures faites ces dernières années, aux États-Unis, dans les projets présidentiels de dépenses d’aide à l’étranger.

En régime parlementaire, la situation est très différente en raison de la collaboration des pouvoirs, qui peut s’établir à des niveaux différents. C’est dans ces régimes que le partage des compétences entre législatif et exécutif a subi des changements en profondeur et qu’à l’époque actuelle la collaboration de ces pouvoirs s’établit selon de nouvelles modalités défavorables au législatif. Ce mouvement est surtout visible dans les constitutions récentes ; à cet égard, si les choses sont sans doute plus avancées en France que dans d’autres pays, le changement est perceptible partout.

Le rôle actuel de l’exécutif en matière budgétaire dans un régime parlementaire

La préparation du budget

L’exécutif est tout d’abord chargé de la préparation du budget. Historiquement, il n’en a d’ailleurs pas toujours été ainsi. En France, la Constitution de 1791 confiait exclusivement la préparation du budget au législatif, et celle de l’an III réservait au Conseil des Cinq-Cents l’initiative des mesures budgétaires. Mais à l’heure actuelle, la situation est complètement renversée, soit que la Constitution ou la loi décident expressément le monopole gouvernemental en la matière comme en Italie ou aux États-Unis, soit dans le silence des textes constitutionnels comme en France ou dans la république fédérale d’Allemagne, soit en raison de la coutume comme en Angleterre. Ce monopole gouvernemental tient d’ailleurs autant à des raisons pratiques que théoriques. L’établissement d’un projet de budget exige un travail de spécialistes et la synthèse de renseignements dont ne disposent pas les parlementaires. En outre, comme il est impossible de satisfaire toutes les demandes de crédits des administrations, il faut recourir à des arbitrages qui sont naturellement l’œuvre du gouvernement. Enfin, un projet de budget n’est pas une simple juxtaposition de recettes et de dépenses, mais constitue un ensemble cohérent poursuivant des buts précis ; et il est normal que le gouvernement, chargé de déterminer la politique de la nation, définisse les moyens financiers nécessaires à la mise en œuvre de cette politique.

L’exécutif, en régime parlementaire, est ensuite chargé de suivre les débats budgétaires devant les Chambres. Il doit présenter et défendre son projet, éventuellement poser la question de confiance pour obtenir le rejet d’amendements qui le défigureraient.

L’exécution du budget

Enfin, l’exécutif est chargé de mettre en application le budget, et c’est une mission qui, dans certains pays, revêt une grande importance. Pour ce faire, le gouvernement agit de deux manières : après le vote du budget, il peut être amené à procéder à la répartition des crédits votés par le Parlement et, en cours d’année, il lui appartient de proposer les modifications imposées par les événements et même parfois de les mettre en application de sa propre autorité.

Le problème de la répartition des crédits votés par le Parlement se pose différemment selon le degré de précision de l’autorisation législative et, à cet égard, l’exemple de la France est typique. Sous la IIIe République, la loi du 16 septembre 1871 prévoyait le vote des dépenses par chapitres, c’est-à-dire par masses relativement petites. L’autorisation législative était donc donnée avec beaucoup de précision et la liberté d’action gouvernementale était très faible. Mais, en la matière, l’évolution constante a consisté à demander au Parlement de se prononcer sur des masses de crédits de plus en plus grandes, en s’inspirant de l’Angleterre où ne sont pas remis en cause, chaque année, les crédits du « fonds consolidé ». On en est arrivé à demander au législateur de se prononcer en une seule fois sur les « services votés », c’est-à-dire sur l’ensemble des dépenses dont le principe a été adopté les années précédentes et qui constituent la plus grande part des dépenses publiques. En ce qui concerne les « autorisations nouvelles », la même évolution a conduit le Parlement à les voter par titre et par ministère. La répartition de ces masses devient une prérogative gouvernementale importante, bien que le gouvernement ne soit pas libre d’y procéder comme il l’entend, mais soit obligé de respecter le projet de répartition qu’il a soumis au Parlement, pour information, pendant la discussion budgétaire.

Plus important est le rôle de l’exécutif dans les modifications qu’il faut apporter au budget pendant son exécution. Naturellement, il est impossible, au moment de son élaboration, de prévoir avec exactitude tous les problèmes qui surgiront pendant l’année de son application. Des retouches pourront s’avérer nécessaires pour faire face à des situations imprévisibles et urgentes. C’est au gouvernement qu’appartient l’initiative de ces retouches. Mais, pour respecter la procédure normale, il doit demander au Parlement de voter les modifications nécessaires par une « loi de finances rectificative ». Dans certains cas, l’urgence l’autorise cependant à prendre lui-même les décisions, quitte à demander ultérieurement une ratification au Parlement. Cette dernière procédure augmente considérablement sa liberté d’action. Il suffit qu’il interprète largement la notion d’urgence pour pouvoir agir seul, et la ratification parlementaire, pour peu qu’elle tarde, devient une simple formalité : les crédits ouverts ayant effectivement été engagés, on voit mal comment le législatif pourrait la refuser ou quels seraient les effets juridiques ou politiques utiles d’un refus de ratification.

Le rôle actuel du législatif en matière budgétaire dans un régime parlementaire

Traditionnellement, le Parlement dispose du droit de discuter le budget, de l’amender, de le refuser et de contrôler son exécution. À l’heure actuelle, à l’exception du droit de le refuser, qui reste entier, les autres droits du Parlement en matière budgétaire subsistent mais sont de plus en plus limités dans certains pays et, de ce point de vue, la Constitution française du 4 octobre 1958 est celle qui adopte les solutions les plus restrictives.

La discussion du budget

Le droit de discuter le budget est évidemment le droit minimum dont doit disposer un Parlement. Son principe n’est pas contestable, mais des difficultés risquent de se produire si la discussion s’éternise et si le budget n’est pas voté au début de l’année de son application. La question consiste à savoir si l’on doit laisser le Parlement le discuter aussi longtemps qu’il le souhaite ou si la discussion parlementaire doit être enfermée dans des délais. Les solutions adoptées divergent d’un pays à l’autre.

En Angleterre, la durée de la discussion budgétaire n’est limitée coutumièrement qu’en ce qui concerne le vote des dépenses. Les discussions sur la politique budgétaire et les recettes ne sont enfermées dans aucun délai. Mais le Parlement n’abuse pas de sa liberté. En outre, un certain nombre de mécanismes viennent résoudre les problèmes que soulève le débordement de la discussion budgétaire sur l’année d’exécution du budget. Dès que le budget speech  est prononcé et le financial statement  déposé, les projets de modification fiscale sont immédiatement rendus exécutoires par un vote de la Chambre, conformément au Provisional Collection of Taxes Act  de 1913, pour éviter qu’ils ne donnent naissance à des spéculations. Pour les dépenses, les administrations reçoivent des crédits provisoires, par le vote on account , qui leur permettent de fonctionner jusqu’au vote définitif du budget. En Allemagne et en Italie, la durée de la discussion budgétaire n’est pas limitée. Il a donc été nécessaire de prévoir des palliatifs au cas où le budget ne serait pas voté le premier jour de l’année de son application. Ces palliatifs concernent les dépenses, et l’article 3 de la Constitution allemande du 23 mai 1949 donne une liste des dépenses qui peuvent continuer à être payées. L’article 81 de la Constitution italienne du 27 décembre 1947 prévoit la possibilité de budgets partiels et provisoires d’un maximum de quatre mois en cas de retard dans le vote du budget. En France, sous les IIIe et IVe Républiques, les retards étaient très fréquents dans le vote du budget : ainsi, le budget de 1955 ne fut adopté qu’au mois d’août de l’année de son application ! Il fallait donc voter des « douzièmes provisoires » dont le contenu a parfois varié, mais qui, pour l’essentiel, reconduisaient la perception des impôts existants et accordaient aux administrations un ou plusieurs douzièmes du total des crédits dont elles avaient bénéficié l’année précédente. C’était un procédé à la fois dispendieux et désorganisateur, que l’on ne pratique plus à l’heure actuelle en raison des réformes apportées par la Constitution du 4 octobre 1958. Cette dernière a prévu deux dispositifs : l’un est destiné à limiter la durée de la discussion budgétaire, l’autre édicte les dispositions à prendre lorsque le budget n’est pas voté le 1er janvier de l’année de son application. D’après les dispositions constitutionnelles, la discussion budgétaire est enfermée dans un délai global de 70 jours, décomposé en délais partiels. L’absence de vote définitif à l’issue du délai de 70 jours a une conséquence radicale : le gouvernement peut mettre en vigueur le projet de budget par « ordonnances ». Le second dispositif de la Constitution du 4 octobre 1958 vise le cas où le délai de 70 jours n’est pas expiré le 1er janvier de l’année d’application du budget. Cela peut se produire, et s’est déjà produit, lorsque le gouvernement dépose le projet de budget en retard. Alors, deux procédures d’urgence sont prévues ; l’une et l’autre accordent au gouvernement le droit de percevoir les impôts et d’ouvrir par décrets les crédits se rapportant aux « services votés ». En revanche, pour les crédits relatifs aux « autorisations nouvelles », il faudra attendre l’expiration du délai de 70 jours, c’est-à-dire que le budget soit voté ou qu’il soit mis en vigueur par ordonnance.

Les modifications du budget

Le législatif disposait traditionnellement du droit d’amendement en matière budgétaire. C’est pourtant un droit qui lui a été progressivement contesté, à la fois parce que son libre exercice pourrait introduire des incohérences et des contradictions dans un document qui est conçu pour faire face à une situation économique donnée, et en raison du comportement des parlementaires qui, pour plaire à leurs électeurs, sont assez portés à augmenter les dépenses et à réduire les impôts. C’est pourquoi sont apparues certaines limitations du droit d’amendement pendant la discussion budgétaire. Ainsi, en Angleterre, d’après le règlement intérieur de la Chambre des communes, les députés n’ont pas l’initiative de l’augmentation des dépenses, mais ils peuvent les réduire. En matière de recettes fiscales, leur droit d’amendement est théoriquement intact, mais les seuls amendements qui passent dans le droit positif sont ceux qu’accepte le gouvernement. Les autres sont toujours soit retirés, soit rejetés, compte tenu de la solidité de la majorité gouvernementale. En France, ici encore, on est allé beaucoup plus loin en plusieurs étapes. L’article 40 de la Constitution du 4 octobre 1958 marque le point ultime de cette évolution en interdisant totalement les initiatives parlementaires tendant à augmenter les dépenses ou à diminuer les ressources. Cette interdiction est absolue : elle vise tous les membres du Parlement, joue en tout temps, frappe toutes les formes de l’initiative parlementaire, s’applique non seulement aux finances de l’État, mais aussi à celles des collectivités locales. Enfin et surtout, il est difficile de la tourner. Le Parlement ne peut plus utiliser une procédure ancienne, qui consistait à suspendre l’examen d’un chapitre litigieux jusqu’à ce que le gouvernement présente une « lettre rectificative » augmentant la dotation du chapitre en cause, puisque la discussion et le vote du budget sont enfermés dans des délais à l’expiration desquels le gouvernement peut mettre le projet en vigueur par ordonnances. Il semble d’ailleurs qu’on soit allé trop loin et que les limites posées à l’initiative financière mettent en cause l’initiative législative elle-même, car ce n’est qu’exceptionnellement que des propositions de lois n’auront pas de répercussions financières et pourront être mises en application sans entraîner un surcroît de dépenses publiques.
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