Schneider Frédéric Le découpage administratif de cinq pays d’Europe centrale





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date de publication11.02.2018
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Schneider


Frédéric

Le découpage administratif de cinq pays d’Europe centrale


(États baltes, Pologne et Slovaquie)

Les pays d’Europe centrale et orientale ont dû relever un triple défi au moment de la chute du communisme: les mutations économiques et politiques, ainsi que la transformation socio-culturelle. Cette transition s’était accompagnée d’un grand nombre de changements. L’organisation territoriale faisait partie des domaines concernés.

En effet, la doctrine communiste préconisait une organisation planifiée de l’économie, ce qui supposait une centralisation très importante. L´autonomie des collectivités territoriales était quasiment nulle. La décentralisation était un champ qui concernait les trois défis de la transition: il s’agissait de déléguer des compétences politiques pour dynamiser l’économie, ce qui supposait une transformation de la mentalité de la société (car il fallait bien qu’elle apprenne à prendre elle-même des décisions plutôt que de laisser ce droit à l’appareil communiste). La décentralisation était une nécessité aussi bien pour devenir une démocratie libérale moderne que pour se plier aux exigences de Bruxelles pour intégrer l’Union européenne.

Les cinq pays concernés par l’analyse ont connu des transformations différentes. Leur situation de départs différait déjà fortement car les trois États baltes étaient issus de l’Union soviétique, la Slovaquie venait de se séparer de la Tchéquie, la Pologne était donc le seul pays qui existait déjà avant la chute du mur de Berlin. La spécificité du passé communiste de chacun de ces pays a-t-elle eu un impact sur l’organisation actuelle de ces pays? La Lituanie, la Lettonie et l’Estonie ont-elles des systèmes d`organisation territoriale plus proches les uns des autres que les deux pays restants? Y a-t-il des points communs qui concernent tous ces pays? Quel est l’ampleur de la décentralisation que ces pays ont connue?

  1. Le découpage administratif



Il faut mettre en avant tout d’abord le poids démographique de chacun de ces pays. En effet, on a affaire à une grande disparité: la Pologne compte 38 millions d’habitants, la Slovaquie 5 millions, la Lituanie 3,5 millions, la Lituanie 2,3 millions et l’Estonie 1,4 millions. Ceci explique le fait que le nombre de collectivités territoriales soit très variable et que le nombre d’échelons de collectivités ne soit pas le même. Ainsi, la Pologne et la Slovaquie sont les seules à être découpées en régions. La Pologne est divisée en 16 voïévodies et la Slovaquie en huit kraj. D’ailleurs, il n’y a que les régions polonaises qui ont été homologuées par la Commission européenne comme territoires de type NUTS II, la Slovaquie n’a été divisée qu’en quatre unités de ce genre. Les États baltes, quant à eux, forment des régions NUTS II dans leur ensemble. Ces pays ne connaissent que deux échelons de collectivités, les départements et les communes. Mais, là encore, ils ne correspondent pas exactement à la notion de NUTS III et de NUTS IV, aussi bien dans les pays baltes qu’en Pologne et en Slovaquie. Il y a 15 départements en Estonie mais ils ont été regroupés en cinq territoires pour les unités de type NUTS III. Les 308 arrondissements polonais (powiat) ont dû être regroupés pour satisfaire les critères de NUTS III. Les 79 arrondissements slovaques sont considérés comme des collectivités de type NUTS IV, par contre, les régions de ce pays ont le statut de département (NUTS III). Les dix provinces lituaniennes ont été acceptées comme NUTS III et la Lettonie a dû subir un découpage artificiel en cinq parties pour avoir des territoires classés en NUTS III. Ce pays a d’ailleurs un système administratif très complexe qui est difficilement adaptable aux exigences communautaires. Il est divisé en 26 départements (rajon), sept villes républicaines qui ont à la fois le statut de département et de commune, 62 villes considérées comme communes uniquement, 469 communes rurales et dix communes issues de fusions. Cette grande diversité rend difficile la répartition des fonds communautaires. L’Estonie connaît également une distinction entre villes (dont le nombre s’élève à 42) et communes rurales (205). La Lituanie est divisée en 60 communes (NUTS IV) et en 521 collectivités encore plus petites, les “voisinages”. Le nombre de communes polonaises s’élève à 2 489 et celui des communes slovaques à 2 883.

Les systèmes sont donc très divers et l’importance de chaque type de collectivités n’est pas le même dans chaque pays. La Slovaquie a plus de communes que la Pologne, alors qu’elle est huit fois moins peuplée. Ceci signifie qu’en moyenne une commune slovaque est habitée par 1 500 habitants et qu’une commune polonaise l’est par 12 000 personnes. Chaque province lituanienne regroupe en moyenne 350 000 habitants et les maakond estoniens à peine 100 000 habitants. Les États baltes présentent des similitudes mais celles-ci résultent plutôt de la taille de ces pays que de leur passé soviétique. Il est logique que des États de moins de quatre millions d`habitants ne soient pas découpés en régions.

Chacun de ces pays a connu des réformes du découpage administratif depuis le passage au système capitaliste. Celles-ci ont eu lieu au milieu des années 1990 et au début des années 2000. En Lituanie, des réformes menées en 1995 ont conduit à la suppression des 55 arrondissements et des 528 communes. En 2001, le nombre de communes est passé de 56 à 60, alors que la reforme se voulait beaucoup plus ambitieuse au départ. En Estonie, une loi votée en 1995 prévoyait de réduire le nombre de communes rurales à travers leur absorption par les villes mais l’effet de cette réforme laisse à désirer car il y a toujours 205 communes rurales et à peine 42 villes. La Lettonie essaie de reformer son système en 1995 en créant des novads qui sont des communes issues de fusions mais la portée de cette réforme est limitée puisqu’il n’y a que dix communes de ce genre. La Pologne a dû réformer son système administratif en profondeur parce que les communes étaient les seules collectivités territoriales en 1990 après la suppression des arrondissements en 1975 puis celle des voïvodies. Une réforme de 1998 remet de l’ordre dans l’organisation administrative en établissant le système actuel. Le découpage administratif slovaque est réformé en 2001 avec la création des kraj et l’augmentation du nombre d’okres de 36 à 79.

On voit donc un effort de réforme du découpage administratif. Celle-ci tend vers une plus grande décentralisation et vers l’augmentation de la cohérence et de la lisibilité. Cependant, une mesure comme la création des provinces en Lituanie, bien qu’elle ait été synonyme de déconcentration (des gouverneurs nommés par le gouvernement les dirigent), a eu des effets centralisateurs (des compétences qui étaient déléguées aux communes auparavant ont été transmises aux provinces).
II. Les régions
La Pologne et la Slovaquie sont les deux seules pays parmi les États analysés qui sont divisés en régions. Dans les deux cas, il s’agit d’un mélange de déconcentration et de décentralisation. En Pologne, par exemple, c’est le voïévode qui incarne le pouvoir déconcentré. Son rôle est de contrôler la légalité des actes entrepris par les collectivités territoriales dans la voïévodie. En Slovaquie, le pouvoir déconcentré a une nature plus décisionnelle. Dans les des cas, il y a une diétine élue par les électeurs. En Pologne, elle choisit elle-même l’exécutif, alors qu’en Slovaquie il est élu séparément. En ce qui concerne les domaines dont les régions sont responsables, on aperçoit un certain nombre de similitudes: elles doivent promouvoir le développement de la culture, s’occuper des transports régionaux, intervenir dans le domaine de la santé et de l’aménagement du territoire. Leur fonction n’est cependant pas la même dans ces domaines et il y a d’autres chantiers dans lesquels seules les régions d’un des deux pays ont leur mot à dire. Ainsi, les régions polonaises interviennent dans le domaine de l’environnement, alors que ceci n’est pas le cas pour les régions slovaques. Inversement, les kraj sont responsables des hôpitaux régionaux, alors que les voïévodies ne le sont pas.

III. Les départements



Dans l’ensemble, les départements ont une importance limitée en Lituanie, en Lettonie, en Estonie, en Slovaquie et en Pologne. Il s’agit d’une collectivité déconcentrée en Estonie et en Slovaquie. En Lituanie, les provinces sont à la fois des collectivités déconcentrées et décentralisées. En effet, il y a à la fois un gouverneur nommé par le gouvernement et un Conseil provincial composé de maires. En Pologne et en Lettonie, les départements sont décentralisés. Une diétine est élue au niveau départemental en Pologne, alors que le pouvoir est exercé par le Conseil des maires en Lettonie. Les fonctions sont très diverses selon les pays. En Estonie, les gouverneurs doivent mettre en place des politiques sectorielles et une planification stratégique. En Lettonie, le Conseil des maires s’efforce de coordonner les politiques de différentes communes et d’établir une politique des transports. En Lituanie, le gouverneur est chargé de mettre en œuvre la politique du gouvernement et d’organiser l’établissement de services à la personne. Le Conseil provincial est un organe consultatif qui peut le conseiller.

IV. Les communes



Les communes sont les collectivités territoriales les plus importantes dans les cinq pays traités. Il s’agit d’unités administratives décentralisées dans tous ces pays. Les conseils sont élus au suffrage universel et ils déterminent la composition des exécutifs communaux, sauf dans le cas de la Slovaquie où le maire est élu séparément par les électeurs. L’enseignement est le domaine principal dont les communes sont responsables dans ces cinq pays. La portée des compétences divergent dans ce domaine cependant: En Estonie et en Lettonie, il s’agit de l’enseignement jusqu’au baccalauréat, alors qu’en Pologne, seul l’enseignement primaire est concerné. Dans certains pays, la rémunération des enseignants est assurée par les communes, alors que dans d’autres, c’est l’État qui s’en charge. Dans les cinq pays, les communes sont responsables également des transports et des services au logement (chauffage, électricité, distribution d’eau, logements sociaux etc.). Là aussi, il y a des différences en fonction du pays: dans certains cas, seuls les moyens de transport urbains sont concernés, dans d’autres les transports locaux le sont aussi. En Lettonie, la commune a le droit de fixer le prix des services au logement. Les communes sont compétentes dans le domaine de l’urbanisme bien évidemment mais le degré de compétence varie également en fonction des pays.

Dans les autres domaines, les compétences sont très variées. En Estonie, par exemple, les communes sont responsables des ressources naturelles, de l’environnement et des institutions culturelles. En Lituanie par contre, les communes ont pour mission de lutter contre le chômage et de développer le contact avec les PME.
V. Financement et dépenses
Les collectivités territoriales disposent surtout de trois sources de financement: l’impôt sur le revenu, les taxes foncières et les dotations. L’IRPP représente 42% des revenus des communes en Lettonie, 50% en Estonie et 32% en Lituanie. Les dotations représentent 50% des ressources financières des communes polonaises. Ceci rend les collectivités locales très vulnérables car c’est l’État qui répartit en grande partie la cagnotte des recettes.

La part des dépenses des collectivités territoriales dans le PIB est relativement limitée. Elle tourne autour de 10% dans ces pays. En général, c’est l’éducation qui représente le premier poste des dépenses. En Lituanie, elle englobe 51% des dépenses, en Lettonie presque 50%, en Pologne 40%. Ceci montre a quel point la marge de manœuvre des collectivités locales est limitée, puisque la flexibilité en ce qui concerne ce genre de dépenses est quasiment nulle. Les dépenses dites “économiques” (services publics) viennent en général en deuxième position. En ce qui concerne la répartition des dépenses en fonction de l’échelon de la collectivité, elle peut varier en fonction des pays même si, en général, c’est la commune qui dispose des fonds les plus importants. En Pologne, les communes dépensent 50% des fonds destinés aux collectivités, alors que les régions n’en dépensent que 5%. En Slovaquie, le budget déconcentré représente 6% du PIB, alors que le budget décentralisé que 3,6%.
VI. Politique régionale
Pour que la délégation de compétences aux collectivités locales représente véritablement un gain en termes d’efficacité, une coordination de la politique régionale est nécessaire. Les dirigeants des divers pays d’Europe centrale en étaient bien conscients, c’est pourquoi ils ont décidé de se doter d’un certain nombre d’instruments pour pouvoir faire face à cette difficulté. Ils ont défini tout d’abord qui est responsable de la politique régionale. Il a été décidé qu’aussi bien le pouvoir central que les collectivités locales s’impliqueraient dans le processus décisionnel. Ainsi, le Conseil national de politique régional estonien regroupe des représentants de ministères, de départements et de communes. En Pologne, un “contrat régional” est signé entre l’État et chaque région dans le but de fixer les engagements financiers. Le plan national de développement régional en Slovaquie pour les années 2002-2006 a été élaboré par les régions et un comité régional puis approuvé par le gouvernement.

En ce qui concerne les moyens financiers dont le but est d’encourager le développement régional autour des axes définis par les institutions compétentes, on peut en distinguer trois sortes. Il s’agit des fonds de développement régional, des subventions et de programmes de soutien aux investissements dans les infrastructures sociales au niveau départemental ou communal. L’État dispose également de différents types de programmes pour diminuer les disparités économiques entre les régions. Ainsi, un programme d’aide de l’État aux arrondissements à taux de chômage élevé existait jusqu’à peu en Slovaquie. La Lettonie a créé la notion de régions assistées. En Estonie, deux critères sont pris en compte en ce qui concerne la façon de déterminer quelles sont les régions prioritaires: le revenu moyen et le taux de chômage.
*********
Nous voyons donc que l’organisation territoriale de ces cinq PECO ne diffère pas fortement de celle que connaît l`Europe de l`Ouest. L’Europe centrale a bien saisi les enjeux de la décentralisation: celle-ci permet de mieux cerner les problèmes des populations locales et des PME et de mieux les contrecarrer. Chaque pays a suivi une voie propre adaptée aux spécificités du pays. Ainsi, même l’Estonie, la Lituanie et la Lettonie qui faisaient partie du même pays avant la chute de l’URSS ont des systèmes qui diffèrent en de nombreux points. Cependant, les lignes directrices sont les mêmes avec un découpage à trois niveaux pour les deux “grands” pays et à deux niveaux pour les trois “petits” pays. Les régions des deux premiers ont des rôles de coordinateurs et sont un mélange de déconcentration et de décentralisation. Les départements remplissent des fonctions très diverses. Les communes représentent les collectivités locales les plus importantes en raison de l’importance de leurs budgets et de leurs compétences, ainsi que de leur caractère purement démocratique. Elles restent cependant très vulnérables financièrement et leur autonomie reste limitée. De plus, elles dépendent fortement des lignes directrices de la politique régionale définies principalement au niveau central.

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