L’imbrication des pouvoirs au sein de l’Union : la recherche d’un modèle nouveau de gouvernance





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Institut d’Etudes Politiques - 4ème année - CS - 7ème semestre
Laure ORTIZ, Professeure Agrégée des Universités - Doit Public

Droit public économique


Partie 2 – La régulation communautaire de l’économie


L'Amérique du Sud avec le Mercosur, le Sud de l'Afrique avec le SADC, l'Asie avec l'Asean …partout les intégrations régionales sont en train de dessiner la forme des nouveaux acteurs des prochaines décennies. Les forces qui poussent à la mondialisation des économies sont privées : les investisseurs sur les marchés financiers, les entreprises transnationales et leurs filiales, les nouveaux “réseaux” d’entreprises mais aussi les utilisateurs des réseaux de communication. Les Etats qui négocient les accords régionaux, eux, espèrent qu’ils leur donneront de nouveaux moyens d’action. Ce mouvement de régionalisation témoigne d’une compétition pour déterminer des zones d’influence ; il s’accompagne de négociations bilatérales ou multilatérales et de l’invention de statuts d’association privilégiée1. Ce sont aussi des systèmes politiques et sociaux qui s’organisent pour la compétition.
Forme d’intégration la plus aboutie, l’UE exerce évidemment dans notre domaine une emprise majeure tandis que symétriquement la part de la régulation étatique s’affaiblit.

Chapitre 1- L’étendue de la régulation communautaire
La réalisation d'un marché unique, c'est-à-dire d'un lieu de circulation libre des hommes et de tous les facteurs de productions, a nécessité une coordination et une harmonisation des législations nationales ainsi qu’un transfert de compétences importantes aux autorités communautaires, mais elle a favorisé aussi la mise en œuvre de politiques économiques communes. Cependant ni dans l’un ni dans l’autre de ces champs la compétence européenne n’a évincé l’action des Etats membres.

§1- Le droit public économique, droit communautaire



L’essentiel de la politique économique française est aujourd’hui réglée par le droit communautaire. Les pouvoirs respectifs de l’Union et des Etats membres dans ce domaine était un des volets attendus du projet de traité portant constitution. Les mécanismes juridiques d’imbrication des pouvoirs qui sont à l’œuvre au sein de l’UE sont très largement expérimentaux, évolutifs et tâtonnants.

  1. L’imbrication des pouvoirs au sein de l’Union : la recherche d’un modèle nouveau de gouvernance



Les imbrications tiennent à la nature même du système de répartition des compétences, en général et en matière économique en particulier et elle tient aux principes mêmes de l’unification économique et monétaire. Cette imbrication perçue comme très pathologique commence à recouvrir aujourd’hui un sens nouveau. L’UE est un laboratoire de la gouvernance mondiale, le lieu d’expérimentation de la refondation du pouvoir (Voir les travaux de Mireille Delmas-Marty).



    1. L’étendue des compétences communautaires :


Les modalités de répartition des compétences entre l’UE et les Etats membres sont originales aussi bien par rapport aux systèmes en vigueur dans les Etats unitaires que dans les Etats fédéraux. Le système européen se différencie de la Constitution allemande par exemple, car le Traité ne définit aucune liste exhaustive de ces attributions. Le traité est encore plus éloigné du système français fondé sur un système de répartition de compétences formelles.
Les traités définissent des missions, des objectifs, et des programmes d’actions à mener, par grands domaines d'intervention : politique commerciale, agriculture, pêche, les transports, le marché intérieur, la cohésion économique et sociale l'environnement, etc. .

L'étendue des compétences communautaires résulte de la nature même de ces objectifs, des besoins de leur réalisation et donc du rythme d’intégration des politiques menées pour concrétiser ces objectifs.
a) - Des compétences fonctionnelles étendues par la nature même des objectifs

Article 2 T CEE  consolidé:

La Communauté a pour mission, par l'établissement d'un marché commun, d'une Union économique et monétaire et par la mise en œuvre des politiques ou des actions communes visées aux articles 3 et 4, de promouvoir dans l'ensemble de la Communauté un développement harmonieux, équilibré et durable des activités économiques, un niveau d'emploi et de protection sociale élevé, l'égalité entre les hommes et les femmes, une croissance durable et non inflationniste, un haut degré de compétitivité et de convergence des performances économiques, un niveau élevé de protection et d'amélioration de la qualité de l'environnement, le relèvement du niveau et de la qualité de vie, la cohésion économique et sociale et la solidarité entre les États membres.
-art 3 T CEE

Aux fins énoncées à l'article 2, l'action de la Communauté comporte, dans les conditions et selon les rythmes prévus par le présent traité:

a) l'interdiction, entre les États membres, des droits de douane et des restrictions quantitatives à l'entrée et à la sortie des marchandises, ainsi que de toutes autres mesures d'effet équivalent;

b) une politique commerciale commune;

c) un marché intérieur caractérisé par l'abolition, entre les États membres, des obstacles à la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux;

d) des mesures relatives à l'entrée et à la circulation des personnes conformément au titre IV;

e) une politique commune dans les domaines de l'agriculture et de la pêche;

f) une politique commune dans le domaine des transports;

g) un régime assurant que la concurrence n'est pas faussée dans le marché intérieur;

h) le rapprochement des législations nationales dans la mesure nécessaire au fonctionnement du marché commun;

i) la promotion d'une coordination entre les politiques de l'emploi des États membres en vue de renforcer leur efficacité par l'élaboration d'une stratégie coordonnée pour l'emploi;

j) une politique dans le domaine social comprenant un Fonds social européen;

k) le renforcement de la cohésion économique et sociale;

l) une politique dans le domaine de l'environnement;

m) le renforcement de la compétitivité de l'industrie de la Communauté;

n) la promotion de la recherche et du développement technologique;

o) l'encouragement à l'établissement et au développement de réseaux transeuropéens;

p) une contribution à la réalisation d'un niveau élevé de protection de la santé;

q) une contribution à une éducation et à une formation de qualité ainsi qu'à l'épanouissement des cultures des États membres;

r) une politique dans le domaine de la coopération au développement;

s) l'association des pays et territoires d'outre-mer, en vue d'accroître les échanges et de poursuivre en commun l'effort de développement économique et social;

t) une contribution au renforcement de la protection des consommateurs;

u) des mesures dans les domaines de l'énergie, de la protection civile et du tourisme.
Article 4

Aux fins énoncées à l'article 2, l'action des États membres et de la Communauté comporte, dans les conditions et selon les rythmes prévus par le présent traité, l'instauration d'une politique économique fondée sur l'étroite coordination des politiques économiques des États membres, sur le marché intérieur et sur la définition d'objectifs communs, et conduite conformément au respect du principe d'une économie de marché ouverte où la concurrence est libre.

b)- Une extension garantie par l'article 308 du traité (réserves de compétences)
Pour donner un effet utile au traité, la CE est autorisée à élargir ses compétences, sans qu'il soit besoin de recourir à la révision des traités.

Article 308

Si une action de la Communauté apparaît nécessaire pour réaliser, dans le fonctionnement du marché commun, l'un des objets de la Communauté, sans que le présent traité ait prévu les pouvoirs d'action requis à cet effet, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, prend les dispositions appropriées.

C'est l'application intense et systématique, à partir des années 70, qui a permis la création du FEDER, la mise en place des politiques énergétiques, environnementalistes, de protection des consommateurs, de la recherche, etc.. L'article 308 fournit une réserve potentielle de compétences, que certains rattachent au principe de subsidiarité. Ce n'est qu'une application de la théorie des pouvoirs implicites, bien connue du droit international, qui permet d'exercer des compétences, qui sans être explicitement attribuées par les Traités, s'avèrent nécessaires à la réalisation des buts fixés.

Le projet de constitution prévoit la constitutionnalisation de cette réserve de compétence sous le nom de clause de flexibilité à l’article 17.

Article 17


1. Si une action de l'Union paraît nécessaire dans le cadre des

politiques définies à la Partie III pour atteindre l'un des objectifs

fixés par la Constitution, sans que celle-ci ait prévu les pouvoirs

d'action requis à cet effet, le Conseil des ministres, statuant à

l'unanimité sur proposition de la Commission et après approbation

du Parlement européen, prend les dispositions appropriées.
2. La Commission, dans le cadre de la procédure de contrôle

du principe de subsidiarité visée à l'article 9, paragraphe 3, attire

l'attention des parlements nationaux des États membres sur les

propositions fondées sur le présent article.
3. Les dispositions adoptées sur la base du présent article ne

peuvent pas comporter d'harmonisation des dispositions législatives

et réglementaires des États membres dans les cas où la

Constitution exclut une telle harmonisation.

L'extension des compétences communautaires procède aussi de l'interprétation des textes faite par la Commission et surtout par la CJCE.
c -la flexibilité du système de répartition des compétences :

- la subsidiarité

- la proportionnalité

- la communautarisation

Article 5 TUE : le principe de subsidiarité

La Communauté agit dans les limites des compétences qui lui sont conférées et des objectifs qui lui sont assignés par le présent traité. Dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, la Communauté n'intervient, conformément au principe de subsidiarité, que si et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire. L'action de la Communauté n'excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs du présent traité.
d) Une jurisprudence intégrative
La méthode téléologique autorise le juge communautaire à forcer la réticence des Etats à faire valoir tous les effets objectifs du traité. La spécificité attribuée par la CJCE au droit communautaire réside dans le caractère objectif de ce droit. La primauté et l'applicabilité directe du droit communautaire en découlent. L'objectivité est une condition de la primauté. La primauté est une condition de l'existence même de la Communauté. Il ne pourrait exister de communauté si l'application du droit communautaire était laissée au bon vouloir des Etats, la communauté requiert une base droit commune, uniforme, unitaire. La spécificité du droit communautaire - objectivité et primauté - répond à une logique existentielle (Pescatore).. Le droit communautaire a une dynamique propre qui au besoin transgresse et dépasse les réticences politiques . Le droit communautaire est sous-tendu par un projet d'intégration. Son application conduit le juge communautaire à privilégier les interprétations intégratives. L'interprétation jurisprudentielle obéit à une logique fédérale.

Certes, la jurisprudence communautaire est le reflet des avancées politiques et n'en est pas totalement séparé ; mais elle est souvent en avance sur les solutions admises par les pouvoirs politiques.


    1. La combinaison des pouvoirs de régulation étatique et communautaire



a) Compétences exclusives et compétences concurrentes ou partagées
On distingue généralement les compétences exclusives de la communauté qui empêchent les Etats-membres d'intervenir dans les domaines concernés et les compétences concurrentes. Cette distinction est difficile à manipuler pour deux raisons :


  • La définition des compétences exclusives n’a jamais fait l'unanimité.

Pour la CJCE, les compétences exclusives ne résultent pas que du traité mais de l'ensemble des dispositions déjà prises par les institutions communautaires. Elle a reconnu un caractère exclusif à la politique commerciale (CJCE Avis 1/75 du 11 novembre 1975, Arrangement OCDE, Rec p 1355 ; arrêt Donckerwolcke du 15 dec 1976, Rec p 1921) et à la conservation des ressources biologiques marines (arrêt 14 juillet 1976 Kramer, Rec p 1279). Dans ces domaines, les Etats doivent avant d'agir obtenir une autorisation spécifique de la Communauté. Pour certains auteurs la liste des compétences exclusives s'arrête à celles qui ont été déclarées telles par la juridiction.

L’UE européenne est aujourd’hui, nous l’avons vu le négociateur unique de l’UE sur la scène internationale ; sur la base d’un mandat de compromis entre les positions nationales exprimées à Bruxelles. Ceci dit aujourd’hui toute la politique commerciale n’est pas de compétence européenne. L’OMC a étendu le champ du commerce plus vite que ne l’a fait l’UE : les investissements à l’étranger, le commerce des services audiovisuels, culturels d’éducation de santé sont hors de la compétence exclusive. Ces matières donnent lieu à des accords mixtes lorsque la matière est de compétence partagée : accords signés par l’UE et les Etats membres

Mais le Parlement européen en a une vision plus extensive, de même que la Commission. Pour celle-ci , la Communauté a une compétence exclusive lorsque les traités lui imposent une obligation d'agir, avec éventuellement obligation de résultat, sanctionnée par un recours en carence dans un domaine où les Etats-membres ne peuvent pus intervenir par voie unilatérale. Le bloc des compétences concernées serait, selon la Commission : la suppression des obstacles à la circulation ; les règles de la concurrence; la politique commerciale commune; l'organisation des marchés agricoles ; la conservation des ressources de la pêche et l'organisation commune des marchés de la pêche ; les éléments essentiels de la politique des transports. Ce bloc est appelé à évoluer en fonction des progrès de l'intégration (communication du 27 oct. 1992 - Bull. CE 10/92 points 1.1.4 et 2.2.1).


  • Les domaines dits de compétence exclusive n'excluent pas l'intervention des Etats


D'ailleurs, la Commission à juste titre refus le vocable de domaine de compétence exclusive qu'elle juge inapproprié, car ce n'est pas le domaine qui détermine l'étendue de son pouvoir mais l'impératif de la communautarisation. L'intervention des Etats n'est donc pas exclue dans des domaines où la Communauté a exercé des prérogatives, pour compléter le dispositif ou prendre des mesures qui ne contrarient pas l'action communautaire.
Les compétences concurrentes sont donc de principe. Mais la notion de compétences concurrentes doit être corrigée. Elle signifie que, dans tous les domaines qui correspondent à l'accomplissement des objectifs du traité, les Etats sont habilités à intervenir "tant que et dans la mesure où les institutions communautaires n'ont pas exercé leurs compétences". La CJCE admet les compétences résiduelles des Etats, destinées à combler les lacunes communautaires, voire même l'existence de compétences implicitement déléguées (voir Joël RIDEAU, Droit institutionnel de l'Union et des CE, pp. 386-387). La CJCE veille, cependant, à ce que les Etats ne se retranchent pas trop derrière les carences de la communauté pour récupérer des compétences et maintenir des organisations nationales de marchés qui contrarie les objectifs de libre circulation.

Dans tous les cas, "les Etats doivent rechercher l'approbation de la Commission qui doit être consultée à tous les stades de la procédure" (CJCE arrêt 5 mai 1981 Commission contre Royaume-Uni, Rec p 1045, à propos de la protection des ressources marines). Obligation faites aux Etats-membres de coopérer avec la Communauté. Le champ des compétences dites concurrentes couvre également les interventions que la Communauté peut faire en complément d'actions étatiques, notamment dans les domaines qui ne font pas à proprement parler l'objet de politiques communes (exemple la coopération humanitaire, la politique étrangère, la justice, la sécurité commune). Il existe un flou artistique sur certaines compétences qui apparaissent tantôt comme étatiques, tantôt comme des compétences communautaires déléguées (voir Joël RIDEAU, Droit institutionnel de l'Union et des CE, pp. 372-425).
Pas plus que les traités n'ont défini explicitement des compétences exclusives de la Communauté, ils n'ont prévu de compétences explicitement exclusives des Etats. Le fait de n'avoir pas à mettre en péril la réalisation des buts du traité autorise la Communauté à s'immiscer dans des compétences que les Etats pouvaient croire retenues : exemple la compétence monétaire : CJCE, 10 dec 1969 Commission c/ France, Rec p 523. Tous les domaines d'intervention de l'Etat sont susceptibles d'être affecté par la compétence communautaire : la matière pénale, via la définition des infractions ; la politique de sécurité via le contrôle de la libre circulation des marchandises quand bien même elles auraient une fonction stratégiques2 ; la protection des intérêts légitimes et de l'ordre public est soumise au contrôle de la Commission lorsqu'elle nécessite des dérogations aux traités3 ; la politique de l'éducation via la politique de libre circulation des travailleurs ; la politique migratoire via la réglementation des conditions de travail dans le marché commun4.
Cette situation rend évidemment problématique l'articulation des régulations interne et communautaire de l'économie et un des enjeux du traité constitutionnel était de clarifier les responsabilités et marges d’action des uns et des autres.


  1. Le projet de Constitution européenne


Il spécifiait de façon formelle le jeu de la répartition des compétences entre l’Union et l’Etat et distinguant des compétences exclusives et des compétences partagées.
1) Les principes fondamentaux

Les compétences de l’Union sont circonscrites par trois principes fondamentaux : le principe d’attribution, pour la première fois explicité, le principe de subsidiarité introduit par le TUE et le principe de proportionnalité, plus classique.


  1. Le principe d'attribution régit la délimitation des compétences de l'Union. Les principes de subsidiarité et de proportionnalité régissent l'exercice de ces compétences.

  2. En vertu du principe d'attribution, l'Union agit dans les limites des compétences que les États membres lui ont attribuées dans la Constitution en vue d'atteindre les objectifs qu'elle établit. Toute compétence non attribuée à l'Union dans la Constitution appartient aux États membres.

  3. En vertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l'Union intervient seulement et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres tant au niveau central qu'au niveau régional et local mais peuvent l'être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, au niveau de l'Union. Les institutions de l'Union appliquent le principe de subsidiarité conformément au protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité annexé à la Constitution. Les parlements nationaux veillent au respect de ce principe conformément à la procédure prévue dans ce protocole.

  4. En vertu du principe de proportionnalité, le contenu et la forme de l'action de l'Union n'excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs de la Constitution. Les institutions appliquent le principe de proportionnalité conformément au protocole visé au paragraphe


2). Les catégories de compétences
Le projet de constitution introduit une troisième catégorie de compétence : à côté des compétences exclusives (article 12 et 16) et partagées, la compétence d’appui, de coordination ou de complément. Avant d’en dire la liste le projet de constitution définit la portée juridique de la distinction :
1. Compétence exclusive dans un domaine déterminé : UE seule peut légiférer

et adopter des actes juridiquement obligatoires, les États membres ne pouvant le faire par eux-mêmes que s'ils sont habilités par l'Union ou pour mettre en œuvre des actes adoptés par celle-ci.
2. Compétence partagée avec les États membres dans un domaine déterminé,

l'Union et les États membres ont le pouvoir de légiférer et d'adopter des actes juridiquement obligatoires dans ce domaine. Les États membres exercent leur compétence dans la mesure où l'Union n'a pas exercé la sienne ou a décidé de cesser de l'exercer.

5. Dans certains domaines et dans les conditions prévues par la Constitution, l'Union a compétence pour mener des actions en vue d'appuyer, de coordonner ou de compléter l'action des États membres, sans pour autant remplacer leur compétence dans ces domaines.
Les compétences exclusives

Article 12

1. L'Union dispose d'une compétence exclusive pour établir les règles de concurrence nécessaires au fonctionnement du marché intérieur, ainsi que dans les domaines suivants:

— la politique monétaire pour les États membres qui ont adopté l'euro,

— la politique commerciale commune,

— l'Union douanière,

— la conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de la pêche.

2. L'Union dispose d'une compétence exclusive pour la conclusion d'un accord international lorsque cette conclusion est prévue dans un acte législatif de l'Union, ou qu'elle est nécessaire pour lui permettre d'exercer sa compétence interne, ou qu'elle affecte un acte interne de l'Union.
Commentaire : On note une extension à l’ensemble de la politique commerciale et la fin des accords partagés. Cependant, l’application de cet article doit être vérifié en partie III. La France a réussi à maintenir une exception pour les services culturels et audiovisuels où les accords devront obtenir l’unanimité lorsqu’ils portent atteinte à la diversité culturelle et linguistique de l’Union.

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